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2003年11月28日至12月12日，我在云南、貴州就農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)行了調(diào)研，聽(tīng)取了當(dāng)?shù)馗刹亢娃r(nóng)民對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法的意見(jiàn)和建議，現(xiàn)將調(diào)研情況簡(jiǎn)報(bào)如下。

一、云、貴兩省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的基本情況

(一)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織逐步發(fā)展壯大

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，兩省的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織有了很大發(fā)展。目前，云南有各種類(lèi)型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織1162個(gè)，其中，專(zhuān)業(yè)合作社101個(gè)，專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)1061個(gè)，共有社(會(huì))員33707人，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)15萬(wàn)戶(hù)；貴州有各種類(lèi)型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織1079個(gè)，其中，專(zhuān)業(yè)合作社119個(gè)，專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)837個(gè)，專(zhuān)業(yè)聯(lián)合會(huì)21個(gè)，專(zhuān)業(yè)聯(lián)合社102個(gè)，共有社(會(huì))員69152人，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)近27萬(wàn)戶(hù)．這些合作經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)為農(nóng)民牽頭興辦，主要集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，從事種植業(yè)和畜牧業(yè)的合作經(jīng)濟(jì)組織占絕大多數(shù)，云南有926個(gè)，占總數(shù)近80％，貴州有582個(gè)，占總數(shù)的54％。

(二)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用明顯

云、貴兩省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的數(shù)量雖然不多，但活躍在種植、養(yǎng)殖和加工、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民增收。主要表現(xiàn)在：1.促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，增加了農(nóng)民收入。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的建立，拓展了農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售渠道，同時(shí)帶回了新信息、新觀(guān)念和新技術(shù)，促使農(nóng)民圍繞市場(chǎng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而取得更好的經(jīng)濟(jì)效益。云南省元謀縣10年來(lái)先后組建了各種果蔬生產(chǎn)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、種養(yǎng)協(xié)會(huì)等51個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)，會(huì)員達(dá)到2720戶(hù)。2002年全縣農(nóng)民人均純收入1886元，比2001年凈增153元。去年1--6月，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入達(dá)1275元，比上年同期凈增292元，增長(zhǎng)達(dá)29.7％。2.提高了社(會(huì))員的生產(chǎn)技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)效益，提高了農(nóng)民的組織化程度和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的能力，減少了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)的原料基地，貴州省農(nóng)業(yè)部門(mén)鼓勵(lì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與加工企業(yè)進(jìn)行協(xié)作，聯(lián)建原料基地，形成“公司+中介組織+農(nóng)戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在具體操作中，由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)組織種植、技術(shù)指導(dǎo)和對(duì)會(huì)員在施用農(nóng)藥、肥料等方面進(jìn)行規(guī)范，公司負(fù)責(zé)產(chǎn)品收購(gòu)、加工和銷(xiāo)售，并在產(chǎn)地銷(xiāo)售價(jià)的確定上發(fā)揮重要作用。通過(guò)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與加工企業(yè)聯(lián)建生產(chǎn)基地的方式，既確保了公司利益，又使農(nóng)民達(dá)到持續(xù)增收的效果，實(shí)現(xiàn)了降低農(nóng)戶(hù)、公司雙方的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)成本的目的。3.促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技成果的示范和推廣，為普及農(nóng)業(yè)科技成果提供了載體。從兩省的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織能夠根據(jù)本地區(qū)、本專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)和遇到的實(shí)際問(wèn)題，有目的、靈活地把分散的農(nóng)戶(hù)聯(lián)絡(luò)起來(lái)，為了共同的目標(biāo)，引進(jìn)和推廣先進(jìn)實(shí)用的農(nóng)業(yè)科技成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)的推廣與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際的有機(jī)結(jié)合，緩解了當(dāng)前國(guó)家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的供給不足問(wèn)題。4.推動(dòng)了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建設(shè)和完善。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織將分散的、進(jìn)行小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)組織起來(lái)，緊緊圍繞市場(chǎng)需求和農(nóng)民的需要向社(會(huì))員提供多方面、多層次、多種類(lèi)的服務(wù)，做到統(tǒng)一進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，分戶(hù)指導(dǎo)；統(tǒng)一形成生產(chǎn)規(guī)模，分戶(hù)經(jīng)營(yíng)，到戶(hù)服務(wù)；統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料，分戶(hù)供應(yīng)；統(tǒng)一產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，按質(zhì)銷(xiāo)售；統(tǒng)一借貸資金，分戶(hù)使用等。

(三)兩省制定政策引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展

兩省各級(jí)人民政府積極采取政策引導(dǎo)、資金扶持等措施，促進(jìn)和保障農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。主要包括：1.政策支持和引導(dǎo)。云南省委、省政府在2002年11月出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，2003年2月召開(kāi)的省農(nóng)村工作會(huì)議中也明確指出：要積極支持各種農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。貴州在《2003年省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)專(zhuān)項(xiàng)資金申報(bào)指南》中確定了優(yōu)先支持與發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的原則。省農(nóng)業(yè)部門(mén)還對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行免費(fèi)登記注冊(cè)，簡(jiǎn)化手續(xù)，為其發(fā)展創(chuàng)造便捷條件。2.資金扶持。云南省政府決定從今年開(kāi)始，對(duì)5個(gè)規(guī)模在500戶(hù)以上的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，同時(shí)，由省財(cái)政安排一定的發(fā)展資金，每年扶持建立30—60個(gè)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。玉溪市人民政府還明確，對(duì)制定了章程、掛牌運(yùn)營(yíng)的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織給予2萬(wàn)元的補(bǔ)助。貴州省2003年從省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金中安排了40萬(wàn)元，用于對(duì)全省44個(gè)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持，涉及畜禽、漁業(yè)、中藥材、特色果蔬等行業(yè)及其生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷(xiāo)售領(lǐng)域。3.制定示范章程。通過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，云、貴兩省的一些地方政府先后制定了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織示范章程，規(guī)范其運(yùn)行。如貴州省農(nóng)業(yè)廳2003年8月出臺(tái)了《貴州省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》，對(duì)機(jī)構(gòu)籌建，農(nóng)戶(hù)入會(huì)、資本運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理等方面進(jìn)行了示范性規(guī)定。云南省玉溪市也在總結(jié)當(dāng)?shù)貙?shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了供農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參照?qǐng)?zhí)行的規(guī)范性章程。這些規(guī)范性文件，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展提供了重要依據(jù)。

二、云、貴兩省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

根據(jù)兩省同志反映，近年來(lái)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在不斷發(fā)展的同時(shí)，還存在著一些問(wèn)題，其中有些具有全國(guó)普遍性的問(wèn)題已成為制約我國(guó)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織快速發(fā)展的重要原因。

(一)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織缺乏應(yīng)有的法律地位，對(duì)其相關(guān)問(wèn)題缺乏法律規(guī)范

農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民按照合作制原則自愿聯(lián)合組成的共同所有、民主管理、自我服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織，只有賦予它應(yīng)有的法律地位，依法保護(hù)和協(xié)調(diào)，才能使其實(shí)現(xiàn)快速、健康、有序發(fā)展。由于目前我國(guó)缺乏引導(dǎo)、扶持、規(guī)范這類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)法律、法規(guī)，盡管目前國(guó)家和地方都有一些相應(yīng)的扶持政策、示范章程等，但是許多需要研究解決的重大法律問(wèn)題，如這類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、地位和作用及其與其他經(jīng)濟(jì)組織、與當(dāng)?shù)厝嗣裾年P(guān)系等問(wèn)題都沒(méi)有明確的界定。云、貴兩省的同志普遍認(rèn)為，當(dāng)前迫切需要通過(guò)立法對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織加以指導(dǎo)、扶持和規(guī)范。公務(wù)員之家版權(quán)所有

(二)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織登記管理存在諸多問(wèn)題

主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：1.大部分農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有申請(qǐng)登記?？傮w來(lái)說(shuō)，這兩個(gè)省的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織處于比較松散的狀態(tài)，絕大部分是自行成立的，沒(méi)有獲得法律上的認(rèn)可。如貴陽(yáng)市，250個(gè)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)中，已向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)登記注冊(cè)或備案的有47個(gè)，正在辦理的1個(gè)，其余202個(gè)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)都沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)或備案。2.登記不規(guī)范、管理混亂。兩省負(fù)責(zé)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織登記管理的部門(mén)有農(nóng)業(yè)、科技、民政和工商等部門(mén)。如貴州1079個(gè)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織中，已申請(qǐng)登記的有434個(gè)，其中，向工商部門(mén)登記的有84個(gè)，向民政部門(mén)登記的有62個(gè)，向農(nóng)業(yè)部門(mén)登記的有222個(gè)，在科技等其他部門(mén)登記的有66個(gè)。3.登記手續(xù)繁雜、費(fèi)用較高。按照貴州省關(guān)于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)的規(guī)定，縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織的注冊(cè)資金分別為5000元、3000元和1000元。除了注冊(cè)資金，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織還要繳納公告費(fèi)、代碼證辦證費(fèi)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)費(fèi)等。整個(gè)登記過(guò)程，涉及登記管理、技術(shù)監(jiān)督、合作經(jīng)濟(jì)組織掛靠單位等多個(gè)部門(mén)和單位，手續(xù)較為繁雜。

(三)居住分散地區(qū)的農(nóng)民組織起來(lái)困難較大

由于地方財(cái)政支持力度小，借貸困難，相對(duì)于我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，兩省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展均處于較低的水平。受資源、資金、技術(shù)等因素的制約，兩省的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且功能單一、分散、輻射力不強(qiáng)，多數(shù)局限于生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，技術(shù)推廣型、農(nóng)副產(chǎn)品加工型和綜合服務(wù)型的合作經(jīng)濟(jì)組織較少。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，這些合作經(jīng)濟(jì)組織與市場(chǎng)聯(lián)系也不夠緊密，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)，往往處于弱勢(shì)地位。

(四)一些地方的干部和農(nóng)民的契約意識(shí)、合作意識(shí)不強(qiáng)

主要表現(xiàn)是對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的重要性認(rèn)識(shí)還不夠，導(dǎo)致組織內(nèi)部運(yùn)作不規(guī)范，沒(méi)有章程或不能?chē)?yán)格履行章程，有許多合作經(jīng)濟(jì)組織中途“夭折”。到目前為止，仍有一些農(nóng)村干部只是埋頭抓生產(chǎn)，不懂得“大流通帶動(dòng)大生產(chǎn)”的道理，這種重生產(chǎn)、輕流通的思想亟待轉(zhuǎn)變。

三、對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法的幾點(diǎn)建議

通過(guò)對(duì)云、貴兩省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的調(diào)研，當(dāng)前在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的立法工作中，建議著重研究以下幾個(gè)問(wèn)題：

(一)關(guān)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和法律地位

當(dāng)前，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)、社團(tuán)、中介組織等多種形式存在。鑒于此，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織不能完全等同于一般企業(yè)。在按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作方面，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與其他企業(yè)是一致的，但二者不同的是，在這種組織中農(nóng)民是與市場(chǎng)對(duì)接的主體，既與企業(yè)相似，在市場(chǎng)中求生存，更重要的是帶有中介組織的性質(zhì)，根據(jù)我國(guó)目前農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的特點(diǎn)，在運(yùn)作過(guò)程中又帶有一定的市場(chǎng)行為。因此，通過(guò)立法明確農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)和法律地位，使其具有獨(dú)立的法人資格參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是發(fā)展和規(guī)范農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)鍵問(wèn)題。如果這個(gè)問(wèn)題能界定清楚，其他問(wèn)題就較好解決。

(二)關(guān)于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的注冊(cè)登記

從云、貴兩省乃至全國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，存在著大量農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織不能及時(shí)正確地進(jìn)行注冊(cè)登記以及注冊(cè)登記不規(guī)范、不統(tǒng)一、管理混亂和執(zhí)法主體不明確等問(wèn)題。目前我國(guó)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織正處于發(fā)展初期，法律應(yīng)當(dāng)立足于保護(hù)和推動(dòng)其健康、有序地發(fā)展，在登記管理的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)盡量避免多頭管理，要按照農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)確定其行政主管部門(mén)，同時(shí)還要簡(jiǎn)化注冊(cè)登記手續(xù)，降低收費(fèi)門(mén)檻。這個(gè)問(wèn)題還應(yīng)作進(jìn)一步的調(diào)研。

(三)關(guān)于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與政府的關(guān)系

農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化的重要途徑，為了使其健康、有序地發(fā)展，應(yīng)當(dāng)由政府加以引導(dǎo)和規(guī)范。按照政、事、企分開(kāi)的原則，政府依法對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行扶持、引導(dǎo)、服務(wù)和規(guī)范，既不能包攬過(guò)度、干預(yù)過(guò)多，也不能撒手不管，更不能搞運(yùn)動(dòng)、急于求成、一哄而起。同時(shí)，還要注意不能干預(yù)合作經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部事務(wù)，防止將農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織變成官辦機(jī)構(gòu)，要明確行政主管部門(mén)及其職權(quán)范圍，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。