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[摘要]與其他類型的教育政策相比，職業(yè)教育政策存在著文本繁榮與實踐領(lǐng)域消沉并存的現(xiàn)象。在國家強調(diào)必須大力發(fā)展職業(yè)教育的形勢下，職業(yè)教育所存在的不少問題依然難以解決，其根源在于職業(yè)教育政策的效度不高。本文具體論述了影響職業(yè)教育政策效度不高的三個因素：職業(yè)教育政策制定中決策主體的價值沖突、職業(yè)教育政策的執(zhí)行效力不高、職業(yè)教育共同體關(guān)系的疏離。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育政策價值沖突執(zhí)行效力共同體效度

改革開放20多年來，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思想指導下，黨和國家高度重視職業(yè)教育工作，連續(xù)召開全國性的職業(yè)教育工作會議，出臺了不少促進職業(yè)教育發(fā)展的文件和決定。但是，與其他類型的教育政策相比，職業(yè)教育政策存在著文本繁榮與實踐領(lǐng)域消沉并存的現(xiàn)象。即使在國家強調(diào)必須大力發(fā)展職業(yè)教育的形勢下，職業(yè)教育所存在的不少問題依然難以解決，其原因固然是多方面的，但根源在于職業(yè)教育政策的效度不高，而影響職業(yè)教育政策效度不高的因素主要有以下幾個方面。

一、職業(yè)教育政策制定中決策主體的價值沖突

1．教育政策制定的實質(zhì)。教育政策的制定實際上就是代表政府行使權(quán)力的教育決策主體的價值選擇。一項教育政策的出臺必然面臨如公平與效率、長遠收益和眼前利益等諸多矛盾，因此，政策問題其實就是價值問題。政策的制定過程其實就是決策主體價值尋求、價值選擇和價值實現(xiàn)、價值創(chuàng)造、價值分配的過程，是價值矛盾斗爭和抉擇的過程。教育決策主體的價值是一個復雜的價值體系，由表及里地反映在主體的元價值、隱價值和顯價值之中。元價值是主體的最深層、最高層的價值，反映出一種理想和愿望，體現(xiàn)出公正、公平、合法、有效、以人為本等高于一切的標準；隱價值是主體個人真實而具體的價值表現(xiàn)形式，是決策主體在思考、決策和行動中所秉持的、“習而不察”的價值觀，對教育政策具有決定性影響；顯價值是教育政策表現(xiàn)出的外在的、人人皆知的價值觀。教育政策的制定就是決策主體的元價值、隱價值和顯價值彼此沖突和斗爭的過程，經(jīng)過三種價值觀的妥協(xié)和權(quán)衡，決策主體的價值最終以整合后的價值形式表現(xiàn)㈩來。

2．職業(yè)教育決策主體的三重價值沖突。就職業(yè)教育而言，發(fā)展職業(yè)教育是實現(xiàn)人的全面發(fā)展、實現(xiàn)社會公平、促進經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑，因此發(fā)展職業(yè)教育成為政府所信奉的價值觀，體現(xiàn)著元價值追求。但政府的隱價值是要在短期內(nèi)達到經(jīng)濟利益的最大化、政績的最大化和現(xiàn)有資金效率的最大化。然而，一方面，職業(yè)教育是一項培養(yǎng)技能型人才的高成本、周期長的教育類型，并且其教育對象是社會的弱勢群體，因此，在資源有限的情況下，政府會兼顧社會強勢集團的支持從而有效地彰顯政績；另一方面，在當今偏離教育目的的觀念指導下，教育成敗的評價標準往往是重點中學、重點大學的升學率，并且基本上已經(jīng)成為影響公眾對政府滿意度的重要指標。在這種情況下，發(fā)展職業(yè)教育顯然與決策主體的隱價值背道而馳。然而，在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展以及教育現(xiàn)代化的道路上，又離不開職業(yè)教育的有效參與，因此，在決策主體的顯價值上，政府必然表現(xiàn)出非常重視的態(tài)度，連續(xù)召開會議，出臺大量的法律法規(guī)，政策文本繁榮，但在經(jīng)費投入、基地建設(shè)、證書制度、就業(yè)政策等涉及更為深層和復雜的問題時，容易出現(xiàn)推諉責任、規(guī)避矛盾的現(xiàn)象，其元價值在隱價值的沖擊下出現(xiàn)扭曲，造成職業(yè)教育政策的虛假繁榮，出現(xiàn)了職業(yè)教育決策主體“為了公平和人本發(fā)展職業(yè)教育；追求效率和效益忽視職業(yè)教育；回避矛盾和責任淡化職業(yè)教育的現(xiàn)象”，反映出職業(yè)教育決策主體三重價值的沖突。

二、影響職業(yè)教育政策執(zhí)行的因素

1．政策本身的效力問題。政策效力不高必然導致政策執(zhí)行不力。影響職業(yè)教育政策效力不高的原因有以下二個方面：(1)職業(yè)教育政策缺少科學性。教育政策的效力來自于教育自身的科學性與權(quán)威性。職業(yè)教育理論體系的缺失不僅影響著人們正確的職業(yè)教育觀的形成，而且導致職業(yè)教育政策由于缺少科學性而效力不高，帶來了政策缺失與執(zhí)行乏力同時并存的現(xiàn)象。就職業(yè)教育法而言，其基本屬于“宣言性”立法，法律條文多為原則性的規(guī)范，缺少法律應(yīng)有的強制性效力，無論是從實體上還是程序上都缺少可操作性，因此一直停留在文件里和字面上。比如職業(yè)教育法雖然明確了職業(yè)教育的法律地位，規(guī)定了政府、社會、企業(yè)、學校以及個人的義務(wù)和權(quán)利，明確了職業(yè)教育的根本任務(wù)、辦學體制和管理體制，提出了發(fā)展職業(yè)教育的方法途徑，制定了職業(yè)學校的設(shè)置標準和進入條件，但均沒有相配套的執(zhí)行性法規(guī)，出現(xiàn)了大量有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾的現(xiàn)象。(2)由于職業(yè)教育自身問題而造成的政策矛盾。如國家在20世紀90年代制定的有關(guān)發(fā)展高等職業(yè)教育的政策，本意是通過發(fā)展高等職業(yè)教育拉動中等職業(yè)教育的發(fā)展，健全職業(yè)教育體系，但卻實行了“一主三不”即“以學生繳費為主，政府補貼為輔；畢業(yè)生不包分配，不再使用《普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)派遣報到證》，不再統(tǒng)一印制畢業(yè)證書內(nèi)芯”。在政策制定層面就出現(xiàn)了嚴重的動機與效果的背離，雖然兼顧市場機制而推進了體制改革，但卻在以大力發(fā)展高等職業(yè)教育為顯性目的的政策中，隱蔽性地設(shè)置了影響高等職業(yè)教育發(fā)展的“障礙”；雖然明確職業(yè)教育的對象多數(shù)是底層社會群體的子女，經(jīng)濟承受能力相對較低，但卻讓他們在教育“市場化”的道路上先行。(3)職業(yè)教育政策的行政力量效力不高。教育政策的效力除了內(nèi)求于教育政策自身的品質(zhì)和科學性之外，還外求于體制性的行政力量。但由于職業(yè)教育政策大多是在未被社會大眾所接受的情況下制定的，因此，其行政的力量不僅效力不高，而且往往還會引起人們的反感而產(chǎn)生消極的情緒，容易敷衍了事，從而影響政策執(zhí)行的效力。

2．政策執(zhí)行主體的價值觀錯位問題。政策執(zhí)行主體的價值錯位必然造成政策的失真。華東師范大學的一位博土生，為了研究教育政策執(zhí)行問題專門到一個縣級教委蹲點研究，參加教委所有的會議，到基層學校調(diào)查政策執(zhí)行的效果。經(jīng)過三個月的蹲點，博士生發(fā)現(xiàn)了一個有趣的問題：縣級教委的工作職能就是在中央的政策與地方的現(xiàn)實之間進行“有機”調(diào)和，使教育實踐既不完全背離中央的政策精神，又不脫離地方的教育發(fā)展實際。乍一看似乎十分科學合理，但實際結(jié)果就是通過這種“上有政策，下有對策”的“科學執(zhí)行”，使國家的教育政策出現(xiàn)了失真和扭曲?！八刭|(zhì)教育轟轟烈烈，應(yīng)試教育扎扎實實”就是素質(zhì)教育政策在地方執(zhí)行中出現(xiàn)失真和扭曲的最典型、最生動的例子。政策執(zhí)行主體價值觀的錯位往往造成政策的表面化、儀式化、程序化，使教育政策成為簡單的文本擬訂與頒布，使教育政策的執(zhí)行變?yōu)楹唵蔚膽?yīng)付和擺設(shè)。文本擬訂以儀式化的呈現(xiàn)遮蔽了教育政策的實踐本性，既造成了教育政策資源的浪費，也阻斷了教育政策與鮮活的教育現(xiàn)實對話的渠道，喪失了許多從實踐中獲得修正的機會和理由。實質(zhì)上，政策執(zhí)行的過程便是持續(xù)與實踐進行對話、相互發(fā)現(xiàn)與批判并最終達到彼此適應(yīng)的過程。在過程中化解沖突與不適，達到默契與融通，從而不斷地在實踐情境的磨礪中提高教育政策的品質(zhì)，增強教育政策對現(xiàn)實的理解深度和干預(yù)力度，從而使教育政策在生動的執(zhí)行中變得有效。遺憾的是，職業(yè)教育政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了扭曲，教育政策的自我反思能力變得困乏，這進一步影響了職業(yè)教育政策的信度和效力。

3．政策執(zhí)行者的素質(zhì)問題。政策執(zhí)行者的態(tài)度、素質(zhì)與能力直接影響著政策執(zhí)行的效果。盡管職業(yè)教育工作者以極大的熱情從事著艱難的職業(yè)教育事業(yè)，但畢竟由于職業(yè)教育的社會地位沒有達到與其功能相匹配的水平，所以在職業(yè)教育政策執(zhí)行中仍然存在著一定程度的消極情緒和被動情緒。消極情緒的產(chǎn)生主要是由于政策的執(zhí)行者與政策的價值或利益取向的不一致，從而使政策不能得到執(zhí)行者的認同；被動情緒的產(chǎn)生則主要是由于執(zhí)行者知識結(jié)構(gòu)欠缺、閱歷淺薄或視界窄小而造成的政策理解上的困難，限制了執(zhí)行者對政策內(nèi)涵的理解程度和貫徹水平，或者是由于素質(zhì)所限難以尋找出有效的途徑、工具、方法或資源來執(zhí)行政策，表現(xiàn)出政策執(zhí)行的“力不從心”，同樣也會帶來政策執(zhí)行的低效。

4．政策執(zhí)行的監(jiān)督問題。監(jiān)督的缺席和不力也使政策執(zhí)行失去了約束力量。國家雖然建立了較為健全的教育行政檢查體系和學校督導體制，但在具體實施中，職業(yè)教育仍缺乏有效的監(jiān)控機構(gòu)。雖然我國從2004年開始了第一次職業(yè)教育督導工作，但與職業(yè)教育發(fā)展的需要相比顯得較為乏力，而且由于職業(yè)教育督導是一個新生事物，督導本身的科學性、創(chuàng)新性和專業(yè)化程度還不高，使職業(yè)教育督導仍然缺乏合理行使權(quán)力的條件。

三、職業(yè)教育共同體關(guān)系的疏離

1．職業(yè)教育共同體關(guān)系的疏離。職業(yè)教育作為一項事業(yè)，本質(zhì)上是集團活動的產(chǎn)物，是一個必須形成從理論到實踐的共同體才能完成的事業(yè)。職業(yè)教育工作者不僅要在自身的概念系統(tǒng)形成共同的概念范式，更重要的是要在文化上形成一種深刻的認同、體驗和交流，從而在思維方式、價值體系等方面形成一種堅不可摧的學術(shù)共同體。職業(yè)教育發(fā)展的共同體包括三個方面：一是理論層，二是決策層，三是實踐層。第一，從職業(yè)教育發(fā)展的實際來看，理論工作者由于隊伍、經(jīng)費、理論基礎(chǔ)等原因難以開展本土化的職業(yè)教育實踐研究，不得不大量地引進外來的概念系統(tǒng)或者進行模式移植，造成了我國職業(yè)教育學科自主性的缺失，從而在職業(yè)教育發(fā)展實踐中出現(xiàn)“話語權(quán)”的旁落；第二，決策層決策的依據(jù)主要是外在的社會需要，其對職業(yè)教育自身的規(guī)律或難以把握，或“視而不見”，表現(xiàn)出強烈的“社會本位”傾向，對職業(yè)教育理論的依賴度低，存在著“自以為是”的傾向，造成了職業(yè)教育政策的“科學性”“連續(xù)性”以及與其他教育的和諧度不夠；第三，實踐層一方面表現(xiàn)出一種無所適從的盲目，另一方面又表現(xiàn)出一種抄襲普通教育模式的“自覺”行動，使得人們對職業(yè)教育“沒有理論”、“不是科學”的認識在職業(yè)教育的實踐中得到檢驗和論證，形成了職業(yè)教育認識和實踐的惡性循環(huán)。共同體之間的這種“各自為政”和關(guān)系的疏離，造成了職業(yè)教育特色的喪失、地位的失落以及話語權(quán)的旁落。

2．職業(yè)教育的理性發(fā)展必須依靠自身文化體系和思維方式的形成。文化的創(chuàng)新是職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)。而職業(yè)教育文化體系的形成必須以技術(shù)的形成和發(fā)展為核心，技術(shù)是職業(yè)教育生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此形成相應(yīng)的“技術(shù)文化”是我國職業(yè)教育得以健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的保證。思維方式的革新是人類進步的根本動力，職業(yè)教育的發(fā)展問題也必須通過思維的創(chuàng)新來實現(xiàn)。思維方式不僅包括思想、理想、信念，而且還包括方法體系——產(chǎn)生激情和活力的動力系統(tǒng)。面對職業(yè)教育所存在的問題，只要我們從職業(yè)教育的本質(zhì)特性上引入新的思維，形成職業(yè)教育的思想體系、理想信念體系，并形成讓共同體認可和接受的范式，職業(yè)教育的自主性必然能夠得到提升，職業(yè)教育的發(fā)展才會實現(xiàn)理性和繁榮。

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