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一、我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的現(xiàn)狀和矛盾

1.我國整體教育投入水平低

教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重及其與有關(guān)國家的比較，是反映一個國家對教育事業(yè)重視和投入程度的一項重要參考指標(biāo)。長期以來，我國國家財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重與國際上有關(guān)國家比較明顯偏低。早在20世紀(jì)80年代，世界發(fā)達國家教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重就已超過了5%，如：美國(1983年)為6.8%，日本(1983年)為5.6%，加拿大(1985年)為7.2%，原蘇聯(lián)(1983年)為6.6%，就連發(fā)展中國家印度在1985年也達到了3.7%，而我國直到進入本世紀(jì)才躍上3%。請看表1。

觀察表1列出的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)我國整體教育投入水平是相當(dāng)?shù)偷摹＝鼛啄陙?，我國在教育投入方面雖然已做出了很大努力，但教育的投入仍然低于世界的平均水平，甚至低于世界上許多比我們落后的發(fā)展中國家的水平：十年前提出到20世紀(jì)末國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值達到4％的目標(biāo)至今也沒有實現(xiàn)，甚至有的年份還呈下降趨勢。根據(jù)《教育部、國家統(tǒng)計局、財政部關(guān)于2003年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計公告》顯示，當(dāng)年國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為3.28％，比上年降低0.04％。

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2003年)整理

2.投入總量在使用上嚴(yán)重失衡，偏重非義務(wù)教育，使基礎(chǔ)教育投入更顯不足

我國教育經(jīng)費不僅在總量上投入不足，而且內(nèi)部分配的比例也很不合理，長期以來，國家財政教育投資的重心一直傾向于高等教育，對基礎(chǔ)教育投入過少。請看表2。

資料來源：國家教委編：《中國教育綜合統(tǒng)計年鑒》(1996)，高等教育出版社，1998年版，2頁。

資料來源：《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》(1997—2002)，中國統(tǒng)計出版社。

資料來源：國家教委編：《中國教育綜合統(tǒng)計年鑒》(1996)，高等教育出版社1998年版，12頁、186頁。

從表2可以看出，1991年到1995年的五年中，我國高等教育生均國家撥付經(jīng)費是中學(xué)生均國家撥付經(jīng)費的10倍以上，是小學(xué)生均國家撥付經(jīng)費的20倍以上。而且，這種投資結(jié)結(jié)失衡的現(xiàn)象還在進一步擴大。1996—2001,高等教育經(jīng)費增長了3倍，而中等教育和初等教育經(jīng)費只增長0.6倍左右。高等教育投入比重由1996平的16.3%提高到27.8%上升了11.5個百分點，中等教育和初等教育投入比重不斷下降，兩者分別下降了大約6個百分點。請看表3。

3.基礎(chǔ)教育的投入存在著明顯的城鄉(xiāng)差異

中國教育投入總量不足，教育投入分配使用失衡，討農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展已經(jīng)十分不利，而更殘酷的是，基礎(chǔ)教育總體分到的一點點分配。又存在著明顯的城鄉(xiāng)間差異，城市中小學(xué)校拿走的比重遠遠高于農(nóng)村學(xué)校，這就使農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費的困境雪上加霜了。請看表4。

從表4可以看出，當(dāng)年城市小學(xué)生均教育經(jīng)費是農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費的3倍，農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費只占全國小學(xué)平均水平的76.07％，這種城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入分配上的差距一直存在著，如：到2002年，農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費雖然增加到708元，比1996年增長了2倍，但只相當(dāng)于全國小學(xué)平均水平的87.12%，城鄉(xiāng)初中學(xué)校也存在著這樣的差距，1996年，農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費平均435元，相當(dāng)于全國初中平均水平的79.27％;2002年，農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費增加到796元，但只相當(dāng)于全國初中平均水平的82.86％。這些比較表明，政府在對農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費的投入上，明顯低于對城鎮(zhèn)中小學(xué)的投入。

通過上述狀況可以看到，中國教育經(jīng)費投入形如剝筍，高等教育先剝走一層，然后是城市初中等教育再剝走一層，到了農(nóng)村基礎(chǔ)教育時就剩下一點兒卷心了。

4.政府間財力格局與義務(wù)教育事權(quán)和責(zé)任不對稱，加劇了農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費的矛盾

早在1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“要把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任和權(quán)力交給地方”，“實行基礎(chǔ)教育由地方負責(zé)、分級管理的原則”。本來，實施這一原則是為了充分調(diào)動地方辦學(xué)的積極性，加快農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，但“分級管理”的結(jié)果是把農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重任完全下放到了鄉(xiāng)、村。從資金投入來說，中央和省一級對農(nóng)村基礎(chǔ)教育已基本上不再付出，完全靠鄉(xiāng)一級財政。1994年我國實行分稅制財政體制，縣鄉(xiāng)兩級財政可用財力大幅度下降，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分薄弱，教育投入已十分困難，為扭轉(zhuǎn)這種不利狀況，國務(wù)院于2001年5月29日頒發(fā)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出了“縣級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負有主要責(zé)任”的要求，其核心就是把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任和管理權(quán)限由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上收到縣級政府。

但是，農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任和管理權(quán)限上收縣級，仍不能從根本上解決教育投入問題，因為縣級經(jīng)濟的困難狀況并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)好多少，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國縣級單位赤字比例，1998年為22％，到2002年已上升到近60％?？h級財政狀況如此不佳，卻要承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的重任；中央和省級政府掌握了國家主要財力，但基本擺脫了義務(wù)教育經(jīng)費的責(zé)任，這種政府間財力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對稱，是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費短缺的重要制度原因。

二、對農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的思考

中國農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的矛盾如此突出，怎樣改變這一狀況呢？

1.提高國家財政的整體教育投入比重，重新劃分各級政舟在農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入方面的事權(quán)和責(zé)任

前面已經(jīng)指出，我國整體教育投入不足，政府間財力格局與義務(wù)教育事權(quán)和責(zé)任不對稱，這是我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展滯后的一個制度性原因，必須改變。

(1)提高國家財政對教育的整體投入。各級財政部門要確?，F(xiàn)有頂算口徑的教育支出穩(wěn)定增長，要切實按照“三個增長”的標(biāo)準(zhǔn)安排教育支出，即中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長；生均教育經(jīng)費要逐步增長；教師工資和公用經(jīng)費要逐步增長。地方財政的超收部分也應(yīng)更多地用于教育投入。

(2)強化中央和省級支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育的職責(zé)及投入，改變重高等教育、輕基礎(chǔ)教育的不合理狀況，減輕縣、鄉(xiāng)級財政負擔(dān)。

(3)中央財政直接負擔(dān)中小學(xué)教師工資，切實執(zhí)行中小學(xué)教師“工資資金專戶”制度。由財政部門根據(jù)核定的編制和國家規(guī)定的工資項目標(biāo)準(zhǔn)，中央財政通過銀行直接劃撥到教師在銀行開設(shè)的個人賬戶中。對擅自挪用教師工資的單位或個人必須予以嚴(yán)懲。這樣能最有效地保障農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍的穩(wěn)定，能保證撥付的教育經(jīng)費真正全部用于農(nóng)村義務(wù)教育。

(4)加大對老、少、邊、山、窮等貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的扶持。由于投資基礎(chǔ)教育缺乏明顯的、快速的，直接的收益，因此在貧困地區(qū)，無論是地方政府還是農(nóng)民都缺乏投資基礎(chǔ)教育的積極性，中央應(yīng)對這些地區(qū)實施教育投入傾斜政策。

2.多渠道籌措教育經(jīng)費

我國有著“兩條腿”走路的辦學(xué)傳統(tǒng)，從我國國情出發(fā)，在堅持以國家財政撥款為主的同時，還要積極地多渠道籌措教育經(jīng)費，這樣能更好地加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入。

(1)各級政府依法征收用于教育的各種稅費、社會集資和各種教育基金。

(2)充分運用財政、金融等手段提高農(nóng)村教育的融資能力，它包括：利用政府債券資金購置農(nóng)村教育設(shè)施；爭取更多的國際金融組織和外國政府、民間的低息、無息貸款。

(3)利用各種優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)、社會團體和個人對農(nóng)村教育捐贈。

(4)出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)村中小學(xué)開展勤工儉學(xué)。

3.建立和完善基礎(chǔ)教育投入的運行和管理機制

為保障基礎(chǔ)教育投資合理、有效使用，應(yīng)建立和完善基礎(chǔ)教育投入的運行、管理機制，以加強對基礎(chǔ)教育投入的有效使用。

(1)建立監(jiān)督機制。國務(wù)院和縣級以上各級人代會或其常委會要加大對教育預(yù)算支出的監(jiān)督力度，同時還需要監(jiān)察部門的行政監(jiān)督、審計部門的審計監(jiān)督、教育督導(dǎo)部門的檢查監(jiān)督和新聞部門的輿論監(jiān)督等，主要監(jiān)督這些部門是否按政策撥款籌資，教育經(jīng)費是否及時到位，教育經(jīng)費使用是否合理等。

(2)完善基礎(chǔ)教育事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的制度、長期以來，各級政府的教育行政部門主管教育事業(yè)，而教育經(jīng)費投入?yún)s分別由政府的財政部門和計劃部門掌管著，教育行政部門無權(quán)根據(jù)地方教育事業(yè)發(fā)展的需要提出、批準(zhǔn)教育經(jīng)費預(yù)算，這很不利于財政對教育撥款的統(tǒng)籌安排、科學(xué)管理和有效利用。因此，我們要改革現(xiàn)有的教育經(jīng)費管理體制，逐步做到由教育行政部門提出經(jīng)費預(yù)算建議，列入政府經(jīng)費預(yù)算計劃，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)后，由財政部門全部劃撥教育行政部門統(tǒng)籌管理。這樣，教育經(jīng)費在國家及各級政府預(yù)算中占有穩(wěn)定的份額，不因政治、經(jīng)濟或其他因素的影響而經(jīng)常波動，且實行預(yù)算單列，保證專款專用。

(3)加強教育經(jīng)費管理，提高義務(wù)教育經(jīng)費的使用效益。農(nóng)村基礎(chǔ)教育困難重重，盡管與投入不足有關(guān)，但同時也要看到長期以來義務(wù)教育經(jīng)費在管理上漏洞百出，領(lǐng)導(dǎo)干部挪用、甚至侵吞教育經(jīng)費的現(xiàn)象普遍存在，使本來就不足的教育經(jīng)費更是雪上加霜。所以，必須建立法規(guī)，懲治腐敗，提高教育行政官員、學(xué)校管理人員的素質(zhì)，對教育經(jīng)費進行有效控制與使用。

總之，沒有相應(yīng)的教育投資作保證，跨世紀(jì)的基礎(chǔ)教育發(fā)展目標(biāo)就不可能實現(xiàn)。為此，我們一定要抓好基礎(chǔ)教育的投入，要常抓不懈，促使我國基礎(chǔ)教育飛速、健康地發(fā)展。

摘要：我國整體教育投入水平低，投入總量在使用上嚴(yán)重失衡，政府間財力格局與義務(wù)教育事權(quán)和責(zé)任不對稱，所有這些因素造成了我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育長期以來投入不足。為加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展，對上述教育投入上的癥結(jié)應(yīng)進行深刻反思，要重新劃分各級政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入上的事權(quán)和責(zé)任，多渠道籌措教育經(jīng)費并建立和完善基礎(chǔ)教育投入的管理機制。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育：投入；反思；農(nóng)村