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摘要：基于《退役軍人保障法（草案）》有關(guān)退役軍人檔案管理的規(guī)定，從法律基礎(chǔ)、法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性政策文件等方面梳理和考察了我國(guó)退役軍人檔案管理法制體系的建設(shè)現(xiàn)狀，分析了退役軍人檔案管理法制建設(shè)中存在的問題，從重視頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、重構(gòu)法規(guī)體系、避免法出多門等方面構(gòu)思并探討了新時(shí)代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案。

關(guān)鍵詞：退役軍人；檔案管理；法制建設(shè)

退役軍人檔案是保障退役軍人享受撫恤優(yōu)待、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育培訓(xùn)、稅費(fèi)減免、考研考公、軍齡確認(rèn)等各種社會(huì)保護(hù)和補(bǔ)償待遇及相關(guān)合法權(quán)益的重要憑據(jù)。2020年6月，《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法(草案)》（下稱《退役軍人保障法(草案)》）正式向社會(huì)公開征求意見，其中第14條對(duì)“退役軍人檔案管理”做出了明確規(guī)定。這一條款的具體內(nèi)容和表述在將來正式出臺(tái)時(shí)或許還會(huì)有所調(diào)整和完善，但伴隨著《退役軍人保障法(草案)》立法進(jìn)程的加快，梳理分析我國(guó)退役軍人檔案法制建設(shè)現(xiàn)狀及問題，展望和探討新時(shí)代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案，已成為推進(jìn)退役軍人管理保障體系和能力現(xiàn)代化的重要課題。

1退役軍人檔案管理法制建設(shè)現(xiàn)狀考察

退役軍人檔案管理是我國(guó)檔案管理事業(yè)的重要內(nèi)容，也是我國(guó)退役軍人管理保障體系的有機(jī)構(gòu)成。退役軍人檔案管理法制建設(shè)實(shí)際上涉及到國(guó)家檔案法制建設(shè)、退役軍人管理保障法制建設(shè)、軍事檔案法制建設(shè)、人事檔案法制建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域的交融。國(guó)家檔案局于2011年出臺(tái)的《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》將我國(guó)檔案法規(guī)體系劃分為法律（含基本法律和專門法律）、行政法規(guī)（含黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)）、地方性法規(guī)和規(guī)章四個(gè)層次。[1]這為考察我國(guó)退役軍人檔案管理法制建設(shè)現(xiàn)狀提供了可資借鑒的體系框架。

1.1有關(guān)退役軍人檔案管理的法律基礎(chǔ)。2020年6月新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（下稱《檔案法》）為“新時(shí)代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障，[2]也為我國(guó)退役軍人檔案管理法制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。尚在制定中的《退役軍人保障法》將為新時(shí)代退役軍人管理保障提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障，也將成為指導(dǎo)退役軍人檔案管理法制建設(shè)的一部基礎(chǔ)性法律。另外，我國(guó)《刑法》《民法典》等基本法律以及《國(guó)防法》《兵役法》《軍人保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等專門法律中涉及到退役軍人檔案管理的內(nèi)容和條款，同樣也構(gòu)成了退役軍人檔案管理法制建設(shè)的法律基礎(chǔ)。

1.2有關(guān)退役軍人檔案管理的行政（黨內(nèi)、軍事）法規(guī)和地方性法規(guī)。2017年修訂的《檔案法實(shí)施辦法》是指導(dǎo)退役軍人檔案管理的基礎(chǔ)性行政法規(guī)。新修訂的《軍隊(duì)檔案條例》于2020年實(shí)施，成為“新時(shí)代軍隊(duì)檔案工作的基本依據(jù)”，[3]也是指導(dǎo)新時(shí)代退役軍人檔案管理的重要軍事法規(guī)。2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《干部人事檔案工作條例》成為新時(shí)代“全國(guó)各級(jí)各類干部人事檔案工作的基本遵循”，[4]也是指導(dǎo)退役軍人檔案管理的重要黨內(nèi)法規(guī)?！锻艘凼勘仓脳l例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》等法規(guī)中所包含的規(guī)范退役軍人檔案管理的內(nèi)容，同樣也構(gòu)成退役軍人檔案管理法制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。另外，各省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的《實(shí)施<中華人民共和國(guó)檔案法>辦法》或《檔案條例》則是在各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)指導(dǎo)退役軍人檔案管理立法的地方性法規(guī)。

1.3有關(guān)退役軍人檔案管理的部門（黨內(nèi)、軍事）規(guī)章。2002年實(shí)施的《中國(guó)人民解放軍士兵檔案管理規(guī)定》是規(guī)范士兵檔案管理和退役士兵檔案移交的專門性軍事規(guī)章?！秱麣垞嵝艄芾磙k法》作為原由民政部公布實(shí)施的部門規(guī)章，于2019年由退役軍人事務(wù)部修訂后重新公布，其中專章規(guī)定了傷殘撫恤管理中退役軍人的“傷殘證件和檔案管理”。2009年施行的《傷病殘軍人退役安置規(guī)定》首次以軍事規(guī)章形式對(duì)傷病殘軍人退役安置做出了全面規(guī)范，也為傷病殘退役軍人檔案移交和管理提供了直接依據(jù)。1996年由中央組織部、國(guó)家人事部制定施行的《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》規(guī)范了流動(dòng)人員人事檔案管理，為自主擇業(yè)或就業(yè)的退役軍人檔案管理提供了可資參照的規(guī)范。

1.4有關(guān)退役軍人檔案管理的規(guī)范性政策文件。民政部辦公廳于2012年印發(fā)的《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》專門針對(duì)傷病殘退役士兵檔案的整理、移交、審核和接收進(jìn)行了規(guī)制。民政部辦公廳、總參謀部軍務(wù)部于2013年印發(fā)的《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》和退役軍人事務(wù)部、中央軍委政治工作部于2019年的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范退役士兵移交安置工作有關(guān)具體問題的通知》確立了退役士兵檔案移交、審核和接收的基本規(guī)程。此外，地方政府也制定出臺(tái)了不少相關(guān)政策文件。

2退役軍人檔案管理法制建設(shè)問題分析

如上所述，我國(guó)退役軍人檔案管理法制建設(shè)已取得顯著成就，形成了以《檔案法》《兵役法》《國(guó)防法》等為法律基礎(chǔ)，以《檔案法實(shí)施辦法》《退役士兵安置條例》《軍隊(duì)檔案條例》《干部人事檔案工作條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等為法規(guī)支撐，以《中國(guó)人民解放軍士兵檔案管理規(guī)定》《傷殘撫恤管理辦法》《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等規(guī)章和《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范退役士兵移交安置工作有關(guān)具體問題的通知》等為配套措施的法制體系。黨的四中全會(huì)進(jìn)一步提出“健全退役軍人工作體系和保障制度”的治理任務(wù)。[5]在此背景下，退役軍人檔案管理法制建設(shè)也面臨著新的問題。

2.1法制建設(shè)頂層設(shè)計(jì)亟待強(qiáng)化。《檔案法》《兵役法》《國(guó)防法》等法律雖然為我國(guó)退役軍人檔案管理法制建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)，但其中并未包含有關(guān)退役軍人檔案管理的具體條款和內(nèi)容，無法為退役軍人檔案管理法制建設(shè)確立明晰的頂層框架。同時(shí)，《退役軍人保障法（草案）》尚未正式頒行，暫不能為退役軍人檔案管理法制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)提供基本遵循。這導(dǎo)致退役軍人檔案管理法制建設(shè)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，明顯存在分割立法的狀況：一是退役士兵與軍轉(zhuǎn)干部的檔案管理分別由不同的法規(guī)政策規(guī)制。前者由《退役士兵安置條例》《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》等規(guī)制，后者由《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》《干部人事檔案工作條例》等規(guī)制。二是退役士兵與傷病殘退役士兵的檔案管理雖然統(tǒng)一由《退役士兵安置條例》規(guī)制，但具體操作規(guī)程則需分別遵循《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》和《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》的規(guī)定。三是傷病殘退役軍人檔案與傷殘退役軍人優(yōu)撫檔案的管理也分別由不同的法規(guī)政策規(guī)制。前者由《傷病殘軍人退役安置規(guī)定》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》等規(guī)制，后者由《軍人撫恤優(yōu)待條例》《傷殘撫恤管理辦法》等規(guī)制。

2.2法制體系仍然有待健全完善。一是可能會(huì)出現(xiàn)“上下位法”不協(xié)調(diào)情況。《退役軍人保障法(草案)》的“按照國(guó)家人事檔案管理有關(guān)規(guī)定辦理”與《退役士兵安置條例》的“按照國(guó)家檔案管理有關(guān)規(guī)定辦理”明顯不統(tǒng)一。二是伴隨著退役軍人管理保障體制改革，退役軍人檔案管理法制建設(shè)明顯滯后。隨著新時(shí)代退役軍人管理保障體制的全面重構(gòu)，《軍人撫恤優(yōu)待條例》《傷殘撫恤管理辦法》等也進(jìn)行了相應(yīng)修改。《退役軍人安置條例》《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》也應(yīng)修善?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范退役士兵移交安置工作有關(guān)具體問題的通知》要求退役士兵檔案需移交或郵寄給地方“退役軍人事務(wù)部門”。現(xiàn)行有效的《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》作為退役士兵檔案移交和管理的基本操作規(guī)程，其中關(guān)于退役士兵檔案向地方“民政部門”移交并由其負(fù)責(zé)接收的規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)行退役軍人管理保障體制“鑿枘不合”。三是退役軍人檔案管理立法領(lǐng)域尚多有空白亟待填補(bǔ)。與退役軍人檔案管理密切相關(guān)的自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部人事檔案管理立法和解放軍干部人事檔案管理立法均亟待出臺(tái)。

2.3地方立法存在“法出多門”現(xiàn)象。北京、寧夏、湖北、福建等多地均制定出臺(tái)有相關(guān)的“管理辦法”或“管理規(guī)定”，但由于在中央層面尚缺乏專門立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，地方退役軍人檔案管理立法存在明顯的“法出多門”現(xiàn)象。比如，2011年出臺(tái)的《仙桃市退伍軍人檔案管理暫行辦法》是由湖北省仙桃市民政局、檔案局兩家機(jī)構(gòu)共同制定的；2013年印發(fā)的《北京市退役大學(xué)生士兵就業(yè)及檔案接轉(zhuǎn)管理規(guī)定》是由北京市人社局負(fù)責(zé)制定的；2015年出臺(tái)的《寧夏回族自治區(qū)退役士兵檔案管理辦法》是由寧夏自治區(qū)民政廳、財(cái)政廳、人社廳與寧夏軍區(qū)司令部四家機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定的[6]；2020年出臺(tái)的《寧德市退役士兵檔案管理辦法》作為福建省“首次”對(duì)退役士兵檔案規(guī)范化管理做出的專門規(guī)定，是由寧德市檔案局牽頭制定的。[7]

3新時(shí)代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案構(gòu)思

黨的報(bào)告將“維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)”明確為“組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)”的宗旨。[8]《退役軍人保障法(草案)》開宗明義將“維護(hù)退役軍人合法權(quán)益,讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)”確定為立法目的，前后一脈相承。同理，維護(hù)退役軍人合法權(quán)益、彰顯軍人職業(yè)尊崇性也是退役軍人檔案管理法制建設(shè)的基本原則。針對(duì)存在的問題，下面從三個(gè)方面構(gòu)思并探討新時(shí)代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案。

3.1重視頂層設(shè)計(jì)，厘定立法模式。針對(duì)頂層設(shè)計(jì)缺失情況主要表現(xiàn)在立法模式方面。退役士兵、傷病殘退役士兵、計(jì)劃安置軍轉(zhuǎn)干部、自由擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部等不同退役軍人群體的檔案管理分別由不同的法規(guī)政策調(diào)整和規(guī)范，呈現(xiàn)明顯的“碎片化”分割局面。《退役軍人保障法(草案)》規(guī)定“退役軍人原所在部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照國(guó)家人事檔案管理的有關(guān)規(guī)定，在軍人退役時(shí)將其人事檔案及時(shí)移交安置地人民政府退役軍人工作主管部門；退役軍人人事檔案的接收、移交等工作由安置地人民政府退役軍人工作主管部門按照國(guó)家人事檔案管理有關(guān)規(guī)定辦理”。[9]這一規(guī)定為加強(qiáng)退役軍人檔案管理法制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)厘清了方向。在頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是要在《退役軍人保障法》框架下建構(gòu)一個(gè)清晰的退役軍人檔案管理法制框架，進(jìn)而厘定統(tǒng)一的立法模式，整合現(xiàn)有“碎片化”的立法資源，提升退役軍人檔案管理專門立法的層次。

3.2強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃，加快立法進(jìn)程。強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃是指在中央層面強(qiáng)化由退役軍人事務(wù)主管部門及相關(guān)職能部門和國(guó)家檔案主管部門對(duì)退役軍人檔案管理立法目標(biāo)和任務(wù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)劃。確保法治體系的系統(tǒng)性、完整性以及修改廢止之間無縫銜接和有效協(xié)調(diào)。首先，在《退役軍人保障法》正式實(shí)施后，依據(jù)其中有關(guān)退役軍人檔案管理的規(guī)定，盡快修訂《退役士兵安置條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《干部人事檔案工作條例》等法規(guī)中涉及退役軍人檔案管理的條款，避免“上下位法”的不協(xié)調(diào)。其次，以《退役軍人保障法》為依托，在確保與前述相關(guān)法規(guī)有效銜接的前提下，吸納和整合《中國(guó)人民解放軍士兵檔案管理規(guī)定》《傷殘撫恤管理辦法》《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》等規(guī)章和政策文件中的成熟內(nèi)容。據(jù)此，由退役軍人事務(wù)部、中央軍委政治工作部、國(guó)家檔案局等相關(guān)職能部門聯(lián)合制定“退役軍人檔案移交與管理辦法”，統(tǒng)一規(guī)范退役士兵、傷病殘退役士兵、計(jì)劃安置軍轉(zhuǎn)干部、自由擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部等不同退役軍人群體的檔案移交和管理制度。

3.3重構(gòu)法規(guī)體系，避免“法出多門”。如果“退役軍人檔案移交與管理辦法”（下稱“辦法”）能夠順利出臺(tái)實(shí)施，則建議由退役軍人事務(wù)部、國(guó)家檔案局等相關(guān)職能部門依據(jù)該“辦法”盡快修訂《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》（參務(wù)〔2013〕360號(hào)）、《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》（民辦發(fā)〔2012〕24號(hào)），并制定實(shí)施新的“退役士兵（含傷病殘士兵）檔案移交與管理工作規(guī)程”。同時(shí)，建議由退役軍人事務(wù)部、國(guó)家檔案局等相關(guān)職能部門依據(jù)《干部人事檔案工作條例》的相關(guān)規(guī)定和“辦法”制定實(shí)施“軍轉(zhuǎn)干部（含自由擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部）檔案移交和管理規(guī)程”。在此基礎(chǔ)上，重構(gòu)退役軍人檔案管理法制體系，形成以《檔案法》和將來正式出臺(tái)的《退役軍人保障法》等法律為基本依托、以《退役士兵安置條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》《干部人事檔案工作條例》等法規(guī)為重要支撐，以“退役軍人檔案移交與管理辦法”為業(yè)務(wù)指南，以“退役士兵檔案移交與管理工作規(guī)程”和“軍轉(zhuǎn)干部檔案移交和管理規(guī)程”為操作細(xì)則的“新體系”。這將為各地方開展退役軍人檔案管理立法提供基本的依歸和遵循，并推動(dòng)地方立法走向統(tǒng)一和規(guī)范，有效避免地方上“法出多門”現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)生。

作者:李賽賽 岳宗福 單位:山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院