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1、我國城市房屋拆遷制度變遷我國現(xiàn)行的城市房屋拆遷制度是以《憲法》為基礎(chǔ)、《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為中心的法律體系。它始于1953年政務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》（1958年修訂），在房屋拆遷方面，確定了拆遷房屋的原則、程序、權(quán)限及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。1986年的土地管理法對(duì)過去法規(guī)中有關(guān)房屋拆遷的規(guī)定進(jìn)行了修訂，其主要內(nèi)容也是一致的。1991年我國在房屋拆遷方面出臺(tái)了第一部較為規(guī)范的全國性的專業(yè)法規(guī)，即《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱舊拆遷法），國務(wù)院于2001年6月頒布新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱新拆遷法），并于2001年11月1日起已正式施行。新拆遷法強(qiáng)化了對(duì)拆遷當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)和對(duì)政府行政管理行為的約束，完善了調(diào)整城市房屋拆遷關(guān)系的一系列行為規(guī)則。但隨著我國城市建設(shè)的快速發(fā)展，拆遷總量大幅增長，拆遷過程中的矛盾也日益突現(xiàn)，新拆遷法暴露出其不足和局限性。

本文嘗試運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，從政府、開發(fā)商、拆遷實(shí)施單位、被拆遷居民等拆遷主體行為角度進(jìn)行城市房屋拆遷制度改革和創(chuàng)新的研究。

2、法經(jīng)濟(jì)學(xué)：適用性及方法分析

（1）法經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)及其適用性法經(jīng)濟(jì)學(xué)，又稱“法和經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“法律的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和理論來考察、研究法律和法律制度的形成、結(jié)構(gòu)、過程、效果、效率及未來發(fā)展的學(xué)科。它產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，是由法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)相互滲透融合而成的交叉性、邊緣性的新興學(xué)科。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，“法律所創(chuàng)造的規(guī)則對(duì)不同種類的行為產(chǎn)生隱含的費(fèi)用，因而這些規(guī)則的后果可當(dāng)作對(duì)這些隱含費(fèi)用的反應(yīng)加以分析?！睔w納整個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其核心在于，所有的法律規(guī)范、法律制度和法律實(shí)踐活動(dòng)事實(shí)上是在發(fā)揮著分配稀缺資源的作用，因此，所有法律活動(dòng)都要以資源的有效配置和利用——即效率最大化為目的，所有的法律活動(dòng)都可以用經(jīng)濟(jì)的方法來分析和指導(dǎo)。

由波斯納開創(chuàng)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論最先倡導(dǎo)對(duì)法律制度效果進(jìn)行實(shí)證分析，用效益所體現(xiàn)和蘊(yùn)含的理性價(jià)值反襯實(shí)存法律制度的缺陷，又在效益基礎(chǔ)上構(gòu)造適應(yīng)經(jīng)濟(jì)自由和社會(huì)自由的法律秩序。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府占用經(jīng)濟(jì)學(xué)已成為它的專門方向。房屋拆遷，對(duì)于政府而言，則是政府占用行為，對(duì)于被拆遷居民而言，則是房屋財(cái)產(chǎn)法律處置的經(jīng)濟(jì)行為。房屋拆遷的目的是強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)公共利益，其終極問題是怎樣的資源配置才能使效率最大化，才能使各參與主體都達(dá)到最佳效果。對(duì)房屋拆遷制度進(jìn)行法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析旨在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理和原則分析城市房屋拆遷這一法律制度，在假定各主體“最大化行為”的前提下，分析拆遷主體行為的成本效益和相互間的博弈關(guān)系，尋求拆遷達(dá)到高效率的條件，從而為城市房屋拆遷制度的改革和創(chuàng)新提供依據(jù)。

（2）法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架及其應(yīng)用

①成本效益分析法經(jīng)濟(jì)學(xué)將效益作為首要目標(biāo)，用盡可能少的成本，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的最優(yōu)配置，將權(quán)利分配給能夠用它產(chǎn)生最大社會(huì)效益的主體。對(duì)拆遷主體行為的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析也可以依據(jù)成本效益分析方法，通過對(duì)各利益主體在拆遷過程中成本收益的變化進(jìn)行分析，來考察現(xiàn)行拆遷制度運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效果（總的拆遷費(fèi)用與總的拆遷效益），并可以比較分析不同拆遷制度下的成本效益情況，從而來判斷其制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)合理性；在成本分析中，需要注重運(yùn)用交易費(fèi)用和社會(huì)成本理論來解釋法律制度選擇和創(chuàng)新的各種動(dòng)因。

②均衡分析所謂均衡，是指行為主體在互動(dòng)過程中，所有的行為主體同時(shí)達(dá)到價(jià)值最大化目標(biāo)而趨于持久存在的相互作用形式，并在此作用形式上各行為主體所處于的相互作用、制約的狀態(tài)。拆遷涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移和收益的重新分配，政府、開發(fā)商、拆遷實(shí)施單位、被拆遷居民作為利益主體有著各自的目標(biāo)函數(shù)，追求自身利益的最大化。但各主體的目標(biāo)函數(shù)相互構(gòu)成約束，一方取得的收益過多，必然使另一方的利益受損。因此，在實(shí)際生活中，不存在行為主體效益絕對(duì)的最大化，而只有可能實(shí)現(xiàn)效益相對(duì)的最大化，即行為主體的成本或效益處于均衡狀態(tài)中的最大化。當(dāng)然，有效率的拆遷制度便是努力使各主體利益趨向均衡，而不是偏袒哪一方。

③博弈分析博弈論研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)候的決策以及這種決策的均衡問題。利用博弈論可以分析各主體在拆遷過程中的相互影響、以及由此決定的決策以及這種決策的均衡問題。在博弈分析中，一定場(chǎng)合中的每個(gè)博弈者在決定采取何種行動(dòng)時(shí)都策略地、有目的地行事，并考慮其決策行為對(duì)其他人的可能影響，以及其他人的行為對(duì)他的可能影響，通過選擇最佳行動(dòng)計(jì)劃，來尋求收益或效用的最大化。博弈者在最大化自身偏好的同時(shí)，需要相互合作，而在合作的過程中又必然會(huì)存在沖突。因此，為了實(shí)現(xiàn)合作的潛在利益和有效解決合作中的沖突問題，就需要建立起新制度以規(guī)范和約束人們的行為。

④供求分析從我國當(dāng)前來看，拆遷制度的供給主體是立法、執(zhí)法和司法部門，需求主體則是政府、開發(fā)商、拆遷實(shí)施單位、被拆遷居民等進(jìn)行各種社會(huì)活動(dòng)并有拆遷行為需求的人們。從法學(xué)理論上來看，拆遷制度的供給者是純粹的利他主義者，事實(shí)并非如此，由于體制性原因，在拆遷制度的制訂中發(fā)揮主導(dǎo)作用的仍然是各級(jí)政府，因此，就現(xiàn)階段而言，政府往往從努力降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本角度來考慮拆遷制度設(shè)計(jì)，這就是使得拆遷制度可以滿足政府、開發(fā)商的用地需求，但是卻不能充分滿足被拆遷居民的利益需求。而隨著被拆遷居民對(duì)于拆遷制度改革的需求日益強(qiáng)烈，拆遷制度供給部門也將考慮平衡需求主體之間的利益關(guān)系。因此，供求分析方法對(duì)于拆遷制度改革創(chuàng)新的分析也具有適用性。

3、城市房屋拆遷制度創(chuàng)新的法律政策障礙分析通過公共利益和公平補(bǔ)償來規(guī)范政府權(quán)利和保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律、政策及實(shí)踐上都有一些需要研究的問題。

（1）公共利益要求和制度需求矛盾房屋拆遷源于政府擁有的征用權(quán)，由于這項(xiàng)權(quán)力的行使以國家權(quán)力作為后盾并涉及私人房屋所有權(quán)的保護(hù)，因此，應(yīng)當(dāng)首先在法律上設(shè)置一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，用以評(píng)判一項(xiàng)具體的拆遷行為是否合法以及是否被濫用，這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是政府行使征用權(quán)的基礎(chǔ)——“社會(huì)公共利益”，這也是國家創(chuàng)新拆遷制度的理論依據(jù)。

然而實(shí)踐中卻存在著許多企事業(yè)單位進(jìn)行建設(shè)需要使用城區(qū)土地對(duì)城市房屋進(jìn)行拆遷，這并不符合公共利益原則，但為什么又必須要進(jìn)行拆遷呢？這是我國特殊的“制度需求”原則。我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”由于我國規(guī)定城市土地使用者（尤其是劃撥土地使用者）不能直接出讓、轉(zhuǎn)讓土地，如果新的用地單位需要用地，必須先由國家或地方政府采取強(qiáng)制方式拆遷，再出讓給新的用地單位，這完全是為了滿足制度安排的要求。

（2）保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)與法律保障的缺陷我國《憲法》第十三條規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。實(shí)際上，在城市拆遷過程中很多情況下會(huì)拆遷到居民的私有房產(chǎn)，如果遵循保護(hù)合法財(cái)產(chǎn)的原則，在拆遷過程中首先應(yīng)征得被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)主體的同意，但在實(shí)踐中往往很難做到。在拆遷行為實(shí)施前、拆遷決策過程中，被拆遷人都沒有機(jī)會(huì)通過民主參與的途徑來保障其意見得到表達(dá)并影響拆遷決策，其權(quán)利申訴和救濟(jì)途徑也十分有限。地方性法規(guī)規(guī)定在法院未做出裁決以前，不管被拆遷居民是否同意，公共管理機(jī)關(guān)都可以依法剝奪被拆遷人的房屋的使用權(quán)和所有權(quán)。被拆遷人要是想通過法律訴訟程序維護(hù)自己的合法權(quán)益，勝算的可能性很小，而且即使勝訴，也無法改變被拆遷的命運(yùn)。

（3）公平補(bǔ)償原則與實(shí)際執(zhí)行難度盡管國務(wù)院2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”，但在實(shí)際拆遷過程中往往由于種種原因難以實(shí)行按價(jià)補(bǔ)償。首先，地方政府為了吸引更多的發(fā)展資金，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中，過多地考慮了開發(fā)商的利益，卻沒有給被拆遷居民一個(gè)平等參與價(jià)格博弈的空間。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往顯失公正。有的地方政府執(zhí)行的是陳舊過時(shí)的拆遷標(biāo)準(zhǔn)，給被拆遷居民造成巨大的利益損失。其次，各個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估方法、估價(jià)師的經(jīng)驗(yàn)判斷及受社會(huì)客觀因素影響等方面存在不同，這使得評(píng)估價(jià)格會(huì)存在一定的差異。再次，被拆遷人對(duì)房價(jià)信息不了解，不知房屋質(zhì)量產(chǎn)生的房價(jià)差異，與別的被拆遷人盲目攀比，總感覺自己補(bǔ)償過低。同時(shí)由于價(jià)值衡量的不對(duì)稱現(xiàn)象存在，即人們對(duì)于失去財(cái)產(chǎn)的評(píng)價(jià)往往要高于在市場(chǎng)上購買等量所愿意支付的價(jià)格，即便完全按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，被拆遷者仍然會(huì)覺得不公平。

4、基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的城市房屋拆遷制度改革建議從以上分析可知，我國城市房屋拆遷制度創(chuàng)新應(yīng)沿著規(guī)范政府權(quán)利和保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)的路徑進(jìn)行，通過平等立法和司法控制來實(shí)現(xiàn)。法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法在推動(dòng)拆遷制度的改革和創(chuàng)新方面給了我們?cè)S多有益的啟示，具有政策意義：

（1）全面評(píng)價(jià)拆遷制度運(yùn)行的成本，以成本最小化為導(dǎo)向，推進(jìn)拆遷制度改革通過法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析可以看出，對(duì)于拆遷制度運(yùn)行問題的認(rèn)識(shí)，不能僅僅看到其直接的成本與收益，還要看到由于制度缺陷所造成的額外成本與收益，因此，要從不同拆遷主體行為的方方面面，全面評(píng)價(jià)拆遷制度運(yùn)行所帶來的成本與收益，并依據(jù)成本最小化的原則，探討新的拆遷制度體系。此外，還要考慮到拆遷制度改革本身的成本問題。這是因?yàn)?，任何一種制度的改革必然會(huì)對(duì)社會(huì)既存的財(cái)富造成一定消耗，使原有的利益分配格局被打破，這樣必定會(huì)受到來自于利益受損者的抵制與阻礙，從而產(chǎn)生制度改革的實(shí)施成本。因此，在選擇拆遷制度改革方案時(shí)，應(yīng)該對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施效果進(jìn)行理性預(yù)期，做出科學(xué)的判斷與選擇，以盡可能減少改革阻力。

（2）以需定供，改善拆遷制度供給服務(wù)，確保拆遷制度供求的均衡從供求分析的角度看，所謂制度均衡，指的是當(dāng)影響人們的制度需求和制度供給的因素一定時(shí)，制度的供給適應(yīng)制度的需求。制度需求決定制度供給。在分析比較拆遷制度及不同改革方案成本—收益的基礎(chǔ)上，就可以判斷出拆遷制度改革的需求態(tài)勢(shì)，這就要求要通過改善拆遷制度供給服務(wù)，尋求拆遷制度的供求均衡。分析表明，當(dāng)前我國拆遷制度供求的處于一種非均衡的狀態(tài)，尤其是強(qiáng)調(diào)五個(gè)統(tǒng)籌和科學(xué)發(fā)展觀的今天，這表現(xiàn)得更為明顯。為此，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，通過修訂相關(guān)法律制度，以使得能夠通過拆遷制度的運(yùn)行，保障統(tǒng)籌發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)現(xiàn)，從而為加速城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮積極的作用。

（3）協(xié)調(diào)不同拆遷主體之間的利益矛盾，以提高拆遷效率和維護(hù)居民權(quán)益為目標(biāo)，探索“利益共贏”的拆遷制度體系具體途徑是：

①建立房屋財(cái)產(chǎn)稅制度，制定土地儲(chǔ)備發(fā)展計(jì)劃，從儲(chǔ)備土地出讓收入中提取固定比例資金，專門用于舊城區(qū)的拆遷，保證城市公共建設(shè)的資金來源，從而增強(qiáng)政府推進(jìn)拆遷制度改革的動(dòng)力；

②建立經(jīng)營性用地拆遷的市場(chǎng)化機(jī)制，經(jīng)營性拆遷必須完全交給市場(chǎng)，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，在被拆遷單位或個(gè)人自愿的條件下確定是否同意拆遷及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將政府強(qiáng)制性拆遷嚴(yán)格限制在“公共利益需要”范圍，也可以實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化與合法化；

③加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)，保護(hù)弱勢(shì)群體在拆遷中合法權(quán)益。

④加快經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價(jià)位的商品房建設(shè)，滿足被拆遷居民的住房需求。

⑤建立被拆遷地塊土地出讓價(jià)與拆遷補(bǔ)償價(jià)的數(shù)模關(guān)系，用土地增值收益的一部分來補(bǔ)貼拆遷補(bǔ)償價(jià)，使得原住戶也能分享區(qū)位優(yōu)勢(shì)和土地用途轉(zhuǎn)換帶來的高收益。