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一、公共管理主體的多元化

對(duì)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)行的“國(guó)家—社會(huì)”的二元化,歷來(lái)都是西方國(guó)家學(xué)者普遍關(guān)注的理論問(wèn)題。著名的政治學(xué)家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書(shū)中對(duì)“國(guó)家—社會(huì)”的二元分析進(jìn)行了完善,區(qū)分了“公共領(lǐng)域”和“私人領(lǐng)域”,提出了公共領(lǐng)域理論。他認(rèn)為,在經(jīng)歷了近代以來(lái)的分離之后,公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域在當(dāng)代又呈現(xiàn)出互相滲透和融合之勢(shì)。由于這兩個(gè)領(lǐng)域的交織范圍不斷擴(kuò)充,政府與社會(huì)的互動(dòng)性日益增強(qiáng)。而公共事務(wù)的復(fù)雜性、政府自身難以逾越的低效屏障以及民間社會(huì)力量不斷崛起的自我管理能力在互動(dòng)過(guò)程中都漸趨凸顯,從而在客觀上形成了對(duì)政府重新定位自身角色功能的訴求。由此,傳統(tǒng)公共行政轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公共管理的變革就完成了多元化主體參與的公共管理模式的構(gòu)建。在這種開(kāi)放的思維模式體系中,政府雖然還是專門(mén)的公共管理機(jī)構(gòu),是公共管理的核心組織,但卻不再是唯一承擔(dān)公共管理責(zé)任的組織。西方學(xué)者認(rèn)為,由于主體劃分的界限越來(lái)越模糊,導(dǎo)致提供公共服務(wù)的組織也出現(xiàn)擴(kuò)大傾向,公共管理的主體除了包括傳統(tǒng)意義上的“政府的三個(gè)分支(即立法、司法、行政)部門(mén),而且包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次,而且包括非營(yíng)利部門(mén)。”[1]這意味著,在政府之外還存在著其它成功的公共產(chǎn)品供給形式。

正如文森特•奧斯特洛姆所指出的,“每一公民都不由‘一個(gè)’政府服務(wù),而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)?！蠖鄶?shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分?！盵2]在我國(guó),隨著對(duì)公共管理理論本土化研究的深入,公共管理主體范式也日趨成形。學(xué)界認(rèn)為,公共管理的主體應(yīng)不僅局限于政府,而且還應(yīng)包括居于特殊地位的執(zhí)政黨和各種非政府、非營(yíng)利性的民間組織、公共組織,亦即第三部門(mén)。作為管理公共事務(wù)的核心成分,政府仍然是公共管理的主體。隨著主體規(guī)模的擴(kuò)大,強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)的變革,政府管理公共事務(wù)的領(lǐng)域和職能發(fā)生了變化,并從無(wú)所不包的全能型政府逐漸向旨在提高公共事務(wù)管理能力和水平的有效型政府轉(zhuǎn)型。執(zhí)政黨在中國(guó)的特殊地位成為研究公共管理主體范式不可規(guī)避的重要問(wèn)題。從理論上來(lái)看,執(zhí)政黨的執(zhí)政宗旨、執(zhí)政方式和執(zhí)政產(chǎn)品都具有公共性;[3]從實(shí)踐上來(lái)看,執(zhí)政黨也仍然掌管著管理政府公共權(quán)力的權(quán)力,掌握著國(guó)家與社會(huì)的公共事務(wù)。

由此,執(zhí)政黨成為公共管理主體也就是題中應(yīng)有之義。在傳統(tǒng)集權(quán)體制大為松動(dòng)、國(guó)家將原來(lái)集中于自身的各種資源逐漸下放還權(quán)于社會(huì)的情況下,從舊體制下擺脫出來(lái)的新的社會(huì)力量和角色群體逐漸發(fā)展壯大,并在政府行政組織之外逐漸形成不可忽視的社會(huì)團(tuán)體,是為第三部門(mén)。第三部門(mén)的出現(xiàn)順利地解決了政府無(wú)效、市場(chǎng)失靈的尷尬,承擔(dān)起一些政府不好做、市場(chǎng)不愿做也做不好的社會(huì)公共事務(wù),從而理所當(dāng)然地介入到公共管理的主體領(lǐng)域。

二、公共管理主體多元化的政治意義

(一)公共管理主體多元化所要求的參與體系提升民主品質(zhì)

英國(guó)社會(huì)主義者、政治學(xué)家柯?tīng)栐诨鶢柼厣鐣?huì)主義理論中提出,民主是一種人民參與的政治制度,而實(shí)現(xiàn)這種參與的社會(huì)政治形式則是以社團(tuán)為基礎(chǔ)的自治。[4]雖然參與民主觀代表的并不是完全意義上的民主,但我們可以吸取其中的合理內(nèi)核作為證明和完善理論的途徑。民主的內(nèi)涵在公共管理的范圍內(nèi)體現(xiàn)為“支持有限政府,并以依憲治政和依法行政為框架,以分權(quán)框架下的自主治理為基礎(chǔ)的民主。這種民主提供特定的激勵(lì)機(jī)制,它激勵(lì)公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共生活,激勵(lì)政府官員更好地為公共利益服務(wù)?！盵5]正是在這個(gè)意義上,現(xiàn)代公共管理舍棄了傳統(tǒng)公共管理追求效率和工具理性的價(jià)值規(guī)范,而是以公平、正義為核心價(jià)值觀,構(gòu)筑了一套平等、公平、參與、溝通的規(guī)范性價(jià)值體系。

這種開(kāi)放式的參與體系體現(xiàn)為有能力提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的各類(lèi)公共組織對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的廣泛的制度化參與。打破政府提供公共產(chǎn)品的壟斷,通過(guò)民營(yíng)化和合同轉(zhuǎn)包的方式還權(quán)于社會(huì),給其他有能力的公共組織以充分的發(fā)展機(jī)會(huì)?？梢哉f(shuō),公共管理模式的這一轉(zhuǎn)型更加有效地吸收了社會(huì)成分的自主參與,減弱了民主發(fā)展的羈絆,釋放了民主的能量,推動(dòng)了民主政治的發(fā)展。在中國(guó),長(zhǎng)期遭到西方國(guó)家民主質(zhì)疑的中國(guó)共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的政黨體制在公共管理模式轉(zhuǎn)變的背景下也生成了新的合法性依據(jù)。她在調(diào)整自身管理方式和領(lǐng)導(dǎo)途徑的要求下,在關(guān)于黨政關(guān)系和憲政法制的規(guī)范下,以公共管理主體的身份,以更加有效、更加合乎規(guī)范的姿態(tài)參與到國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理當(dāng)中。中國(guó)共產(chǎn)黨的重新定位增強(qiáng)了她以往歷史必然性合法存在的說(shuō)服力,也在實(shí)際上擴(kuò)充著民主的內(nèi)涵,維護(hù)著民主的精神,提升了民主的品質(zhì)。這也正是中國(guó)共產(chǎn)黨新的合法性依據(jù)生成的內(nèi)在力量。

(二)公共管理主體多元化伴生的責(zé)任分擔(dān)增強(qiáng)穩(wěn)定內(nèi)核

學(xué)者歐文•E•休斯指出,“公民與政府的關(guān)系可以看成是一種委托—關(guān)系,公民同意推舉某人以其名義進(jìn)行治理,但是必須滿足公民的利益并為公民服務(wù)?！彼?“政府與公民之間的關(guān)系形成了責(zé)任機(jī)制?！盵6]責(zé)任機(jī)制的不健全或不完善很容易造成政府義務(wù)的失效而不能充分地滿足公民的利益并為公民服務(wù)。從政治學(xué)意義上講,如果主流政治行為不能贏得人民的滿意,政治系統(tǒng)的合法性權(quán)威就必然受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn),社會(huì)穩(wěn)定程度也必然發(fā)生動(dòng)搖。公共管理的規(guī)范性價(jià)值體系追求的是公共利益,在維護(hù)這一利益的前提下,參與公共管理的各部分主體必然承擔(dān)起相應(yīng)的管理責(zé)任。

公共管理主體多元化必然帶來(lái)公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)。政府在轉(zhuǎn)移公共管理職能的同時(shí)將一部分管理責(zé)任也轉(zhuǎn)移給各類(lèi)民間組織,試圖通過(guò)它們提供更有效、更經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),來(lái)更好地履行部分公共責(zé)任。政府從具體的公共事務(wù)中解脫出來(lái),就能夠以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份審視公共管理的質(zhì)量和效益,促進(jìn)公眾權(quán)益和福利的擴(kuò)大,從宏觀上完善自身承擔(dān)公共事務(wù)管理的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不僅僅擴(kuò)大了社會(huì)責(zé)任的覆蓋面,實(shí)質(zhì)上是開(kāi)發(fā)利用了高品質(zhì)的社會(huì)資源,大大增強(qiáng)了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給量,緩解了傳統(tǒng)的公共行政中因政府獨(dú)攬獨(dú)包而造成的不經(jīng)濟(jì)和低效率現(xiàn)象,并在生成新的社會(huì)效率、效能的基礎(chǔ)上增加人民對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)的滿意程度,為飛速發(fā)展的社會(huì)增添了新的生機(jī)和活力,從而維護(hù)了社會(huì)有序運(yùn)行的最基本穩(wěn)定內(nèi)核。

(三)公共管理主體多元化引入的競(jìng)爭(zhēng)政策促進(jìn)政治發(fā)展

根據(jù)道格拉斯•諾思的理論,政府系統(tǒng)制定和實(shí)施的公共政策只有在具有不俗的表現(xiàn),并取得令人滿意的效果時(shí)才會(huì)出現(xiàn)政府治理的績(jī)效。在此基礎(chǔ)上,建立一個(gè)有效率、有能力的政府,使政治體制的決策能力、動(dòng)員組織能力、應(yīng)變能力、運(yùn)行活力、辦事效率得到普遍提高,超越以往而能實(shí)現(xiàn)新的績(jī)效成果,使政府組織自主制定和執(zhí)行的公共政策能夠最大限度地滿足社會(huì)成員的各種需求便會(huì)生成促進(jìn)政治發(fā)展的直接動(dòng)力。在公共管理改革的過(guò)程中,公共管理主體多元化模式形成的同時(shí)也成就了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這樣一種重要的制度性政策安排。作為一種制度性的機(jī)制,來(lái)源于私域企業(yè)精神的競(jìng)爭(zhēng)可以直接提升政府的管理績(jī)效。

也就是說(shuō),政府公共管理引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,將會(huì)極大地提高稀缺資源的配置效率,極大地降低公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給成本,在允許更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)供給的過(guò)程中提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。與此同時(shí),對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的社會(huì)組織而言,積極參與公共事務(wù)的管理,不僅可以提升自我治理的能力水平,更多地是可以在一個(gè)制度性的框架內(nèi)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激發(fā)政府績(jī)效管理的能量,從而保證公共利益實(shí)現(xiàn)的最大化。在中國(guó),中國(guó)共產(chǎn)黨雖然在管理國(guó)家公共事務(wù)方面存在著不可替代的角色優(yōu)勢(shì),但在市場(chǎng)化、全球化和現(xiàn)代化的發(fā)展環(huán)境中,中國(guó)共產(chǎn)黨也不可能獨(dú)立承擔(dān)起對(duì)政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo),不可能向全社會(huì)提供人們所需的全部公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

所以,將黨政關(guān)系置于競(jìng)爭(zhēng)性的管理環(huán)境下,在一定程度上還會(huì)有效地催生出新型的黨政關(guān)系模式,而這又在客觀上對(duì)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)途徑以及黨的自身建設(shè)提出更高的要求。另外,公共管理主體多元化模式為政府和社會(huì)公共組織提供的參與競(jìng)爭(zhēng)的契機(jī)使得各部分管理者在競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中創(chuàng)造了一種既有活力又有效率的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。這種生態(tài)環(huán)境的存在,為建立各種社會(huì)組織力量之間的良好關(guān)系、維持這種關(guān)系的持久平衡提供了非正式制度下的實(shí)現(xiàn)平臺(tái)。由此可見(jiàn),公共管理主體多元化引入的競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考量、對(duì)社會(huì)公平的追求、對(duì)社會(huì)關(guān)系的健康穩(wěn)定發(fā)展,都契合并體現(xiàn)了真正意義上的政治發(fā)展要求,從而為政治學(xué)關(guān)于政治發(fā)展的理論增添了新的時(shí)代特征。

(四)公共管理主體多元化體現(xiàn)的公共理性塑造公共政治文化

從文化的角度來(lái)看,真正成熟的公共管理是一個(gè)以公共理性為基礎(chǔ)和價(jià)值體系的現(xiàn)代管理模式。所謂公共理性,是公共管理主體與所處社會(huì)實(shí)現(xiàn)的高度溝通化,并獲得社會(huì)高度認(rèn)同的理念和價(jià)值。其內(nèi)容包括:(1)“權(quán)利理性”。權(quán)利型社會(huì)是自主性強(qiáng)、人民依法履行民主權(quán)利、尊重和保障人權(quán)的社會(huì)。(2)“人民理性”。這實(shí)際上是一種公民理性,即要調(diào)動(dòng)一切積極因素為全民族的利益共同奮斗。(3)“創(chuàng)新理性”。一個(gè)國(guó)家的公共管理只有具有強(qiáng)健的創(chuàng)新理性,才能銳意進(jìn)取、與時(shí)俱進(jìn)。[7]

從某種程度上來(lái)說(shuō),公共管理模式的深入改革是與民間公共理性因素的成長(zhǎng)分不開(kāi)的。社會(huì)力量自主性的增強(qiáng),迫使原來(lái)主要的管理主體改變管理理念、改善管理方式,大膽放權(quán)還權(quán),并積極創(chuàng)造良好的環(huán)境來(lái)保護(hù)社會(huì)力量的成長(zhǎng)。公共管理主體多元化提升的民主品質(zhì)實(shí)質(zhì)上也來(lái)源于這種旨在實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的“權(quán)利理性”;公共管理的核心問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)公共利益,提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。所以,傳統(tǒng)的公共行政在不能很好地滿足人們?cè)诠差I(lǐng)域利益要求的情況下,必然讓位于能夠在全社會(huì)范圍內(nèi)公平分配利益的現(xiàn)代公共管理。在我國(guó),雖然這種“人民理性”的價(jià)值文化還不是很成熟,但它對(duì)以此為核心的政治文化的形成打下了深厚的基礎(chǔ)。

“創(chuàng)新理性”的價(jià)值追求一直體現(xiàn)在公共管理模式變革的過(guò)程中,并且在中國(guó)管理實(shí)踐的探索中也會(huì)形成具有中國(guó)特色的公共管理理論?，F(xiàn)代公共管理體現(xiàn)的是治理型的政治模式。在這個(gè)模式體系中,公共政治文化不去關(guān)注政治權(quán)威的價(jià)值偏好,而是以公共理性為基礎(chǔ),以公民的權(quán)利與責(zé)任為基準(zhǔn),以民主和諧為表現(xiàn)來(lái)構(gòu)筑自身的價(jià)值體系。在這種公共政治文化中,參與渠道暢通,責(zé)任意識(shí)濃厚,社會(huì)認(rèn)同程度高,公平正義的理念也逐步深化并外化為公共事務(wù)管理者的自律性行為。公共管理模式的成功轉(zhuǎn)變不但有賴于政治系統(tǒng)的制度性變革,在更深層次上還得力于這種以公共理性為基礎(chǔ)的公共政治文化的擴(kuò)展和深入。反過(guò)來(lái),公共政治文化的形成對(duì)維護(hù)政治系統(tǒng)的權(quán)威和合法性存在創(chuàng)造了更為穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)。