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一、西方國家公共管理社會化的運作實踐

從國家理念的角度而言,西方各國大都經(jīng)歷了警察國家、自由法治國家和社會法治國家的階段,政府的規(guī)模與控制、干涉領(lǐng)域逐漸由“小政府”、“消極政府”向“大政府”、“積極政府”過渡。二戰(zhàn)后,凱恩斯主義的影響和福利國家趨勢,使西方各國政府在社會保障及其他社會公共事務(wù)方面的作用普遍增長,政府公共管理職能的范圍擴(kuò)大到了人類生活的各個方面,不僅包括提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施,而且還包括為教育和醫(yī)療衛(wèi)生提供廣泛的支持。到20世紀(jì)50年代末,福利國家政策已成為西方發(fā)達(dá)國家的主流模式。西方進(jìn)入后工業(yè)社會以后,盡管其“福利國家”模式受到批評和質(zhì)疑,但政府的社會服務(wù)職能仍不斷擴(kuò)張,政府在信息和商業(yè)服務(wù),教育、文化、娛樂和保健服務(wù),交通、通訊和能源服務(wù),道路、水電、照明等市政服務(wù)方面,都大大擴(kuò)展了其服務(wù)的范圍和內(nèi)容。然而西方“福利國家”神話的破滅及公共選擇理論的“政府失敗”論,從現(xiàn)實和理論兩方面揭示了政府不是萬能的,政府不可能包攬全部的社會事務(wù)。理論界為此進(jìn)行了積極的反思,并設(shè)計了諸多的制度模式以供選擇,目的在于“采取更有選擇性和更有針對性的方法,包括不同政府機(jī)構(gòu)之間和公共團(tuán)體與私人團(tuán)體之間的合作”,進(jìn)而滿足社會對福利的不斷變化的需求。

其中的“福利社會”理論認(rèn)為“當(dāng)今的一種錯誤傾向是由擁有日益增多的科層組織的國家從事公平的行動。這是不需要的。國家力所能及的是規(guī)勸、調(diào)解、與私人團(tuán)體簽訂合同、定方針和鼓勵自愿行動。如果是這樣的話,國家的成功就要依靠與社會其他機(jī)構(gòu)(包括雇主的、工會的、地方社區(qū)的、自愿團(tuán)體的和個人的機(jī)構(gòu))建立關(guān)系?！S著今后工業(yè)社會的社會需要和社會愿望在性質(zhì)上的變化,我們必須尋求國家與私人行動的新關(guān)系;發(fā)展新的福利機(jī)構(gòu);加強(qiáng)個人對自己和其他人的責(zé)任。在這個意義上,福利社會是必然的和符合人們愿望的。”[1]公共管理社會化正是在這一理論指導(dǎo)下產(chǎn)生的,其通過打破政府壟斷地位,引入市場機(jī)制,將原來由政府承擔(dān)的部分社會、經(jīng)濟(jì)職能推向社會、市場,來糾正“政府失靈”,提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。實踐中,西方國家公共管理社會化主要采取了如下典型的做法:

(一)民營化撒切爾政府曾進(jìn)行了英國歷史上最大規(guī)模的國有企業(yè)民營化改革。此后,梅杰政府延續(xù)了這一政策,并試圖將政府的郵電局也在市場上出售。盡管工黨在野時一直批評保守黨的民營化政策,但1997年工黨上臺執(zhí)政后,卻沒有停止民營化改革。布萊爾政府甚至鼓勵私人公司更多地介入傳統(tǒng)上由國有公司經(jīng)營或者由政府管制的行業(yè),如電力、電訊行業(yè)等。民營化舉措的核心內(nèi)容就是依靠市場的力量來搞活國營企業(yè),通過社會的力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。英國率先改革后,法、日等西方國家也出現(xiàn)了一股聲勢浩大的民營化浪潮,至今余波未平。

(二)放松規(guī)制規(guī)制,是指社會公共機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體活動進(jìn)行限制的行為。公共管理社會化的一個重要體現(xiàn)就是要放松規(guī)制,當(dāng)代西方行政改革中放松規(guī)制主要是放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制,兼及社會性規(guī)制。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方面,主要采用如下形式:第一,對某一行業(yè)的全部性規(guī)制(包括對價格、進(jìn)入、退出等的規(guī)制)統(tǒng)統(tǒng)取消,使其完全受自由市場和競爭法則的支配。第二,規(guī)制的放松,也就是使規(guī)制更加富有彈性。如價格、準(zhǔn)入條件等方面。第三,對某一產(chǎn)業(yè)的特定部分放松規(guī)制。如在電力部門,其中某些環(huán)節(jié)具有自然壟斷的性質(zhì),需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制,而在其他環(huán)節(jié),應(yīng)該放開競爭。社會性規(guī)制的范圍涉及到健康、安全和環(huán)境保護(hù)等各個方面,與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的放松程度相比,其是比較溫和的,規(guī)制與反規(guī)制措施交織出現(xiàn),并未像經(jīng)濟(jì)性規(guī)制那樣表現(xiàn)出強(qiáng)烈的減少趨勢,甚至在總量上看還有所增加。但盡管如此,西方國家在社會性規(guī)制的實施手段上進(jìn)行了創(chuàng)新。如在環(huán)保方面,他們一改傳統(tǒng)的迫使企業(yè)遵守大量的規(guī)章條例的規(guī)制手段,而是用市場的方法來調(diào)動企業(yè)和個人控制污染的積極性。

(三)合同承包合同承包是政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),然后對外向私營部門、非營利部門招標(biāo)承包,中標(biāo)的承包商按合同生產(chǎn)公共服務(wù)。政府用納稅人的錢購買承包商生產(chǎn)的服務(wù)。公共服務(wù)的合同出租屬于政府采購行為,即政府部門為了實現(xiàn)政府職能或公共利益,使用公共資金獲得工程和服務(wù)的行為。其范圍可以包括公用設(shè)施維護(hù)、城市交通路線、農(nóng)村郵路、衛(wèi)生保健服務(wù)、醫(yī)院和公園管理、污水處理、消防、救護(hù)、行政信息處理、培訓(xùn)、政策和項目的設(shè)計和評估、行政績效評估、公共審計、選民登記、垃圾清掃乃至監(jiān)獄管理等等。在西方,英美兩國公共服務(wù)的合同出租較為突出。

(四)公私合作公私合作是以政府特許或其他形式諸如說服、宣傳表彰、政策優(yōu)惠等手段鼓勵和吸引私營企業(yè)參與能獲取收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共服務(wù)。如建造收費公路、營造港口等BOT(建設(shè)—運營—移交)工程、合辦教育和參與經(jīng)濟(jì)適用房等等。公私合作,既借社會資源提高公共服務(wù)生產(chǎn)能力,又借價格機(jī)制顯示消費者的真實需求,從而達(dá)到雙贏。如美國的通信衛(wèi)生公司、聯(lián)邦房地產(chǎn)聯(lián)合會等作為政府的固定伙伴,履行著政府要求的特定的管理職能,政府則在土地征用等方面給其以某種形式的優(yōu)惠。非固定關(guān)系的伙伴與合作則采取在核發(fā)許可證時,提出一些附加條件等形式,要求私營公司提供特定的社會服務(wù)。

(五)公共服務(wù)社區(qū)化公共服務(wù)社區(qū)化表現(xiàn)為政府授權(quán)社區(qū)并鼓勵各社區(qū)建立公益事業(yè)如老人院、收容院、殘疾人服務(wù)中心等。這種做法是近些年國際公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)的一種倡揚公民參與的“社區(qū)主義”的具體體現(xiàn)。不少國家對政府與社區(qū)的角色重新定位,特別把“社區(qū)”概念視為設(shè)計未來公共事務(wù)治理模式的關(guān)鍵因素。因為“社區(qū)主義”的治理模式強(qiáng)調(diào)自下而上地參與,使公共政策的制定更能符合民眾最直接的需求?？偟目磥?西方國家實行公共管理社會化的做法已獲得了人們的普遍認(rèn)同以及良好的收益。這種施政方式開始改變20世紀(jì)80年代以前那種政府供給公共服務(wù)、市場供給私人服務(wù)的二元分離格局,政府開始把市場、社會引進(jìn)公共管理與服務(wù)的領(lǐng)域。這同時也引起了理論上的調(diào)整。

二、公共管理社會化的核心理念及其對中國的借鑒意義

(一)公共管理社會化的核心理念

一般認(rèn)為公共管理社會化主要包括兩層含義:[2]其一是政府更多的是“掌舵”,而不是“劃槳”,應(yīng)將政府的決策與執(zhí)行分開。即政府的主要職能是制定政策(決策),通過決策確定公共目標(biāo),確定公共目標(biāo)的優(yōu)先順序,至于提供具體的公共服務(wù)(執(zhí)行政策)則應(yīng)由公共部門、私營部門、非營利部門共同承擔(dān)。其二是打破政府壟斷,實現(xiàn)公共服務(wù)的供給者多元并存,競爭發(fā)展,從而公共服務(wù)的消費者擁有在多元的供給者之間進(jìn)行選擇的權(quán)利和用以選擇的資源,實現(xiàn)消費者主權(quán)。目前,人們認(rèn)為公共管理社會化就是政府放權(quán)的過程,即改變政府全面包攬公共管理職能的做法,將一些政府職能轉(zhuǎn)移出政府。但從本質(zhì)上講并非如此,其還有一個政府的“還權(quán)”過程。即政府把原本屬于社會承擔(dān)的那部分公共管理職能真正交由社會行使,這兩個方面的做法目的都在于“鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政,從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以顧客為中心”,[3]讓政府以外的其他社會公共組織參與承擔(dān)相應(yīng)的公共管理職能?；诖?筆者認(rèn)為公共管理社會化的核心理念是“參與型行政”。所謂參與型行政,亦稱互動型行政,是指行政機(jī)關(guān)及其他組織在行使國家行政權(quán),從事國家事務(wù)和社會公共事務(wù)管理的過程中,廣泛吸收私人參與行政決策、行政計劃、行政立法、行政決定、行政執(zhí)行的過程,充分尊重私人的自主性、自立性和創(chuàng)造性,承認(rèn)私人在行政管理中的一定程度的主體性,明確私人參與行政的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù),共同創(chuàng)造互動、協(xié)調(diào)、協(xié)商和對話行政的程序和制度。[4]在公共管理社會化整個運作實踐中,我們都能體察到“參與型行政”的制度安排及其帶來的益處。

(二)公共管理社會化對中國的借鑒意義

中國與西方發(fā)達(dá)國家政府職能的發(fā)展路徑及所處階段并不相同,公共管理社會化是否適用于中國便產(chǎn)生了兩種觀點。否定說認(rèn)為西方一些國家目前建立的企業(yè)型政府,是適應(yīng)了后工業(yè)時展需要的,而我國目前仍處于工業(yè)時代,官僚制型的政府模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位,加上我國社會整體發(fā)育程度較低,目前還不具備大力推行公共管理社會化的條件。肯定說則認(rèn)為:第一,發(fā)達(dá)國家走過的發(fā)展道路,包括期間的許多彎路,我國不必重新走一遍。作為后發(fā)國家,我國完全可以揚長避短,避免重蹈發(fā)達(dá)國家的覆轍。第二,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府如果不積極推進(jìn)公共管理社會化,不僅難以適應(yīng)民眾對公共服務(wù)、公共管理事務(wù)日益增長的需要,而且還會帶來一系列嚴(yán)重的后果。比如,政府為了滿足民眾對公共管理的需求,只有增加機(jī)構(gòu)和人員,增加財政開支,增加民眾負(fù)擔(dān),這終將引起百姓的不滿。第三,要改變傳統(tǒng)的管理方式,如過度控制、層層審批、缺乏透明度和程序以及由此導(dǎo)致的種種權(quán)力濫用、官員腐敗等現(xiàn)象,也必須推進(jìn)公共管理社會化。筆者持肯定說,認(rèn)為目前中國推行公共管理社會化是必要的,也是可能的。通過公共管理社會化,不僅可以加快政府職能的轉(zhuǎn)變,而且可以深化參與型行政理念,體現(xiàn)行政民主。可能性體現(xiàn)于:第一,改革開放以來我國社會發(fā)育程度的提高,為公共管理社會化奠定了一定的社會條件。改革開放以前,我國是個社會力量發(fā)育程度很低、社會分化速度緩慢、同質(zhì)性很強(qiáng)的社會。改革開放以來,情況則發(fā)生了很大變化。政府和社會組織體系之間開始建立新型的關(guān)系,主要是政企分開,政府變直接管理為間接管理。產(chǎn)生了獨立于行政體系之外的新的組織要素,如私人企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、各種社會中介組織等等。第二,中國市場化改革的不斷深入,市場機(jī)制的確立,為公共管理社會化創(chuàng)造一定的運作條件。市場機(jī)制的形成和確立,不僅改變了人們的價值觀,增強(qiáng)了社會的活力,而且使政府可以運用市場機(jī)制的杠桿,在更大的范圍內(nèi)選擇公共事務(wù)的具體承擔(dān)者,可以擴(kuò)大公共管理的范圍,提高公共管理社會化的水平。第三,政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變,為公共管理社會化創(chuàng)造了體制條件。事實上,中國政府已開始了公共管理社會化的舉措,如作為對社會化主要承擔(dān)主體的社會中介組織的培育、事業(yè)單位的改革都已逐漸展開。國有企業(yè)的民營化動作則要更大一些,據(jù)有關(guān)報道,西安、重慶、深圳等地的國有資產(chǎn)改制方案中均體現(xiàn)了從競爭性的行業(yè)中撤出,允許國際的、國內(nèi)的、民間的企業(yè)投標(biāo)購入國有企業(yè)的理念。此外,城市公用事業(yè)如城市公交、供水、供熱、燃?xì)?、園林、環(huán)衛(wèi)等方面民營化的改革步伐亦在加快。所有這些對于中國公共管理社會化都作了有益的探索。

三、公共管理社會化的行政法問題分析

行政法是關(guān)于行政的法。從其發(fā)生與發(fā)展的過程來看,它從來都不是封閉的、孤立的,而是與外界形成了一種良性互動的關(guān)系,特別與行政之間更是如此。彼此影響、互相促動成了二者架構(gòu)行政權(quán)運行合法性的基本內(nèi)核,每一次行政改革或行政法理論基礎(chǔ)的演變,都會給對方注入一種新的發(fā)展的活力。在國外學(xué)界,這種狀況更為顯著。如美國以放松規(guī)制為核心的行政法(學(xué))近年來發(fā)展極為迅速。[5]而在德國,1980年以來,行政法學(xué)為了因應(yīng)行政變革,研究題材亦是一再推陳出新,行政程序、溝通協(xié)調(diào)以及解除規(guī)制等行政運作的新手段成為德國行政法學(xué)的討論主題。筆者認(rèn)為目前中國公共管理社會化對行政法的影響或要求主要有以下幾點,值得行政法學(xué)者去著力研究:

(一)依法行政與公共管理社會化的依據(jù)

依法行政是當(dāng)今世界各國政府行政所必須遵守的原則與理念,依法行政就是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力。或者說,行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力,管理公共事務(wù),必須由法律授權(quán),并且依據(jù)法律。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。”這種情況下,公共管理社會化是否須有法律或法規(guī)命令作為依據(jù)便成了人們關(guān)注的焦點。有學(xué)者認(rèn)為民營化是公共行政改革的發(fā)展方向,筆者認(rèn)為不應(yīng)一概而論之,對于許多涉及到公民重要權(quán)益及重大公共利益的行政權(quán)力仍然必須由行政機(jī)關(guān)行使,當(dāng)然我們在研究行政與行政法的拘束力時,既要考慮行政的靈活性、能動性,發(fā)揮社會參與行政的熱情;又要考慮不能使政府逃避責(zé)任,將所有的重要權(quán)力都移交給社會,產(chǎn)生“公法向私法的逃遁”。

(二)法律保留與行政保留的關(guān)系

法律保留原則,即對某些事項沒有法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)即不能作出,否則就違法。其又可以分為絕對保留與相對保留兩種情形。絕對保留,是指某些事項的設(shè)定只能歸屬于最高立法機(jī)關(guān),任何其他國家機(jī)關(guān)不得行使,而且該事項只能通過法律加以規(guī)定,不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)或者其他國家機(jī)關(guān)行使。相對保留是指某些事項原屬于立法機(jī)關(guān)通過法律予以設(shè)定的范圍,但在某些情況下法律可以通過授權(quán)授予行政機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)行使。而行政保留指行政作為一個整體,其應(yīng)有自己自我負(fù)責(zé)的領(lǐng)域,不受立法、司法的非法干涉。[6]法律保留原則對于限制行政機(jī)關(guān)的恣意行為具有十分重要的作用,但公共管理社會化要求行政具有較強(qiáng)的靈活性,因而行政機(jī)關(guān)對于自己系統(tǒng)所轄事務(wù)的獨立支配性要求亦是愈來愈高。筆者認(rèn)為對于一些專業(yè)性的判斷、計劃預(yù)測性的決定、行政內(nèi)部業(yè)務(wù)的管理等可以實施行政保留,以便行政機(jī)關(guān)在實施公共管理社會化時具有較為廣泛的裁量權(quán)外,而涉及公民權(quán)益的仍需法律保留。當(dāng)然兩者的關(guān)系一直是處于一個互動發(fā)展的狀態(tài),值得進(jìn)一步研究。

(三)行政主體概念的擴(kuò)展

我國行政法學(xué)者一般將行政主體定義為參加行政法律關(guān)系,依法擁有行政職權(quán),能以自己的名義行使行政職權(quán),并能獨立地為自己行使行政職權(quán)的行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的國家機(jī)關(guān)或社會組織。而在傳統(tǒng)觀念中,人們認(rèn)為對社會進(jìn)行公共管理的權(quán)力僅屬于國家所有,即“公共行政”僅局限于“國家行政”,但公共管理社會化將使越來越多的公共管理職能移交給社會中介組織、私營機(jī)構(gòu)甚至公民個人,此種情形下是否所有的領(lǐng)受到原先由行政機(jī)關(guān)所為行為的組織或公民都可以成為行政主體,這些組織或個人的地位、參與行政訴訟的能力與法律責(zé)任等等,便成為行政法(學(xué))面臨的重大課題。筆者認(rèn)為特別是社會中介組織的行政法地位尤其值得研究,而目前我國有關(guān)行政法對于社會中介組織的法律規(guī)制甚至理論研究都很薄弱,應(yīng)著力于此。

(四)公共管理社會化的范圍與行政法內(nèi)容的變化

作為一個正在建立市場經(jīng)濟(jì)體制的國家,中國的公共管理社會化只能根據(jù)我國的國情,有選擇、有步驟地進(jìn)行。當(dāng)前應(yīng)把重點放在以下四個方面。第一,在國家的基礎(chǔ)設(shè)施和公共項目的建設(shè)中,要引入市場機(jī)制。第二,政府職能外移,發(fā)揮社會自身在公共管理中的作用。一是在解決政企不分的關(guān)系問題時,要著力解決政企的職能錯位問題,把應(yīng)歸還給企業(yè)的權(quán)力不折不扣地歸還給企業(yè),把企業(yè)原來承擔(dān)的本應(yīng)由政府承擔(dān)的職能,承擔(dān)起來,使企業(yè)能夠真正輕裝上陣,充分發(fā)揮其市場主體的作用。二是政府在全面清理原有職能的基礎(chǔ)上,把可以轉(zhuǎn)移出去的職能盡量轉(zhuǎn)移給各種社會中介組織。第三,放松對市場的限制,擴(kuò)大準(zhǔn)入的領(lǐng)域。在郵電、電訊、電力、交通等領(lǐng)域,目前在市場準(zhǔn)入方面依然限制較多,不利于這些行業(yè)的發(fā)展。除少數(shù)特殊行業(yè)和部門外,要放松政府的準(zhǔn)入限制,減少政府的審批制度,最大限度地打破行業(yè)、部門的壟斷。第四,推進(jìn)事業(yè)單位的社會化。這是我國公共管理社會化的一個獨特內(nèi)容,是我們面臨的一項艱巨的改革任務(wù)。行政法的任務(wù)在于對行政權(quán)之行使從法治國的角度加以規(guī)制和引導(dǎo),為此,行政變遷、相應(yīng)的行政法的內(nèi)容至少在以下幾個方面會發(fā)生變化:其一,行政法內(nèi)容將由微觀轉(zhuǎn)向宏觀,其原先調(diào)整的一部分將可能由民商法所替代。其二,行政法內(nèi)容由以規(guī)制為主轉(zhuǎn)向以激勵為主,這一趨勢是與政府放松規(guī)制分不開的。其三,行政內(nèi)容由固守傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向開拓創(chuàng)新。在傳統(tǒng)的組織法、行為法和救濟(jì)法繼續(xù)保持的狀況下,行政指導(dǎo)、行政計劃、行政合同、行政私法、行政補(bǔ)助、行政獎勵等內(nèi)容逐漸興起,多元行政將使公共管理目標(biāo)的實現(xiàn)變得更加通暢。此外,行政法內(nèi)容還將朝著私法化、國際化、全球化的方向發(fā)展,某些變化迄今為止尚未形成類型化,有待進(jìn)一步考察。

(五)公共管理社會化下的行政方式創(chuàng)新問題

公共管理社會化是降低政府成本并激勵社會力量的有效手段。但如果規(guī)制不當(dāng)則容易產(chǎn)生委托尋租、打壓第三人等不良現(xiàn)象,因此對于公共管理社會化常用的一些行政方式,如行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政調(diào)解、行政資助、行政信息服務(wù)等等方式,行政法必須要對之進(jìn)行規(guī)制。這里限于篇幅僅以行政合同為例進(jìn)行說明。行政合同是近年來為行政法學(xué)者所關(guān)注的一個重要領(lǐng)域,它是行政主體(主要是行政機(jī)關(guān))之間,或行政主體與行政管理相對人之間,為實現(xiàn)國家行政管理的某些目標(biāo),而依法簽訂的明確雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。作為一種國家權(quán)力回歸社會的重要行政方式,其目前尚未在行政法學(xué)中找到一個合適的位置,而實踐中產(chǎn)生的適用問題更是多有存在。以行政合同的救濟(jì)而言,我國的行政法制顯得更是乏力。我國行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍限于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為,行政合同是否屬于具體行政行為,應(yīng)否納入到行政復(fù)議與行政訴訟的范圍中來,尚存爭議。有學(xué)者認(rèn)為,行政合同與具體行政行為存在本質(zhì)的不同,盡管在實踐中有受理行政合同糾紛的實例,但嚴(yán)格地說,在行政復(fù)議與行政訴訟制度上并沒有將行政合同糾紛納入救濟(jì)范疇。在我國的國家賠償法中也沒有明確將行政合同行為給相對人造成的損害納入國家賠償?shù)姆秶Ｒ虼?這無形中也縮小了行政合同(其他新的行政方式也有類似情況)的適用空間,給公共管理社會化帶來法律上的障礙。此種情況下,行政方式的創(chuàng)新與行政法的創(chuàng)新之間的互動便變得極為緊迫了。而當(dāng)前行政法面臨的課題便是這些行政方式的法律依據(jù)、程序規(guī)制及救濟(jì)途徑。對于行政合同制度的構(gòu)建而言,要解決的課題主要有行政優(yōu)益權(quán)與私人權(quán)益的問題、公開招標(biāo)的問題、依賴保護(hù)及行政補(bǔ)償?shù)膯栴}以及法律救濟(jì)問題。

總之,實行公共管理社會化,有利于打破由政府壟斷公共管理與服務(wù)的局面,促使政府的職能向市場、社會轉(zhuǎn)移,瓦解單一的權(quán)力結(jié)構(gòu),促成多元權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成。此外,通過公共管理的社會化,還有利于提升政府宏觀調(diào)控能力。政府把一部分技術(shù)性、具體性的事務(wù),特別是那些原本就不應(yīng)該由政府承擔(dān)的微觀管理職能移交給社會,政府集中精力“掌舵”,可以提高政府對經(jīng)濟(jì)、社會的整合能力和監(jiān)管能力。當(dāng)然,我們探討公共管理社會化的行政法問題,并非是要阻礙公共管理的發(fā)展,而是通過研究行政實證問題,探求未來行政法之走向和趨勢,給予公共管理社會化劃定一個合理的邊界,有效地調(diào)整公共管理、國家行政及其與公民之間的關(guān)系,從而提高行政法對于社會的責(zé)任性、效率性和回應(yīng)性。讓我們期待在法治的環(huán)境下,公共管理社會化能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。