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本文作者：唐張作者單位：江蘇省灌云縣人民檢察院

檢察機關加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在更新監(jiān)督理念創(chuàng)新監(jiān)督機制的基礎上，精心組織，嚴密實施

（一）在理念更新上，做到“三個確立”

基層行政執(zhí)法的現狀決定了必須要加強監(jiān)督，而要加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須拓寬思維，更新觀念，創(chuàng)新機制，這樣，才能把基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作做深做細做實做到位，取得實實在在效果。一是確立監(jiān)督就是作為的理念。長期以來，憲法賦予檢察機關的法律監(jiān)督職能一直是對刑事訴訟實施監(jiān)督，而對行政執(zhí)法活動一直未能有效開展，導致行政執(zhí)法活動不規(guī)范、不嚴格、不文明的現象大量顯現，引發(fā)大量信訪、越級訪和群訪，甚至還出現不作為、亂作為、侵權瀆職、貪污受賄等問題，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。實踐證明，缺少監(jiān)督的執(zhí)法活動，必將會滋生特權思想、特權利益和腐敗現象。為了加強對行政執(zhí)法活動有效監(jiān)督，我院注意深刻理解和把握中辦發(fā)（2011）8號文件《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的內涵，并在適當時邀請縣內外“法學專家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民監(jiān)督員”等專家學者進行研討論證。通過科學論證，使大家進一步深化檢察機關法律監(jiān)督的內涵，以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接的內在要求。從而，為檢察機關加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督提供法理支持，提高加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督重要性和可行性的認識，從而，確立只有加強監(jiān)督，方能更全面體現檢察機關的作為。二是確立監(jiān)督就是規(guī)范的理念。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政執(zhí)法“集聚地”，有國土、規(guī)劃、工商等眾多部門，行政執(zhí)法面廣量大，涉及利益關系眾多，加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，可以有效地規(guī)范執(zhí)法行為，促進基層行政執(zhí)法單位依法履行公務，推進法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。三是確立監(jiān)督就是創(chuàng)新的理念。積極創(chuàng)新監(jiān)督工作思路，構建監(jiān)督工作模式，是推進基層行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。我院在各方的支持和努力下，推動建立了“黨委領導、人大支持、政府負責、檢察監(jiān)督、部門司職”的監(jiān)督模式。黨委領導，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政法委對行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的理念、方式、效能等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，對執(zhí)法監(jiān)督力量進行統(tǒng)一領導，對重大行政執(zhí)法監(jiān)督案件加強協(xié)調；人大支持，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大對行政執(zhí)法工作定期進行評議，并研究解決行政執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大疑難事項；政府負責，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府及其法治部門加強對執(zhí)法活動、執(zhí)法過程和執(zhí)法效能的考核驗收；檢察監(jiān)督，即檢察機關依照法律規(guī)定，對行政執(zhí)法活動進行靜態(tài)和動態(tài)監(jiān)督，受理舉報、監(jiān)督案件、糾正違法；部門司職，及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體依法履行行政執(zhí)法職責，做到及時、有效、公開、公平、公正執(zhí)法。這個監(jiān)督模式的重點是檢察監(jiān)督。對此，我院依托派出檢察室，主動與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法部門建立工作對接、信息通報和監(jiān)督協(xié)作機制，按照統(tǒng)一管理，分類工作的要求，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請2名行政執(zhí)法監(jiān)督信息聯絡員。在日常工作中，檢察室一方面抓好靜態(tài)監(jiān)督，即通過定期或不定期地調取行政執(zhí)法單位有關執(zhí)法卷宗，審查行政執(zhí)法的程序是否合法，處罰是否適當，對發(fā)現問題及時進行糾正；另一方面抓好動態(tài)監(jiān)督，即及時受理行政執(zhí)法方面的舉報線索，對構成瀆職、貪污受賄的及時移送反貪、反瀆部門立案查處，對構成其他刑事犯罪的及時移送公安機關立案偵查。為了更好地推進這個監(jiān)督模式的實施，我院報請縣委縣政府出臺規(guī)范性文件，即《關于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》，由縣委縣政府聯合發(fā)文印發(fā)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政執(zhí)法部門，要求按照文件精神抓好落實。這個《實施意見》一方面要求統(tǒng)一思想認識，加強組織領導，把基層行政執(zhí)法是否規(guī)范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時移送檢察監(jiān)督情況一并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關部門的綜合考核評價體系，形成權責分明、行為規(guī)范、協(xié)調一致、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機制；另一方面明確規(guī)定了基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督相銜接工作的主要內容，如派出檢察室根據規(guī)定的具體情形，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、提出監(jiān)督意見等形式對基層行政執(zhí)法進行監(jiān)督，并規(guī)定在限期內答復。還規(guī)定派出檢察室在監(jiān)督中要隨時調閱行政執(zhí)法卷宗等。

（二）在機制建設上，建立“三項制度”

一是聯合監(jiān)督制度?？h法治建設領導小組每半年組織縣優(yōu)化辦、縣法制辦、縣紀委糾風辦、派駐檢察室等部門，對基層行政執(zhí)法部門的執(zhí)法情況進行檢查監(jiān)督考核，對存在違法行政等問題的，依據不同情況，分別作行政或法律上的監(jiān)督糾正；對行政執(zhí)法人員有涉嫌貪污受賄、瀆職侵權等違紀違法行為的，應當根據案件性質，及時移送紀檢監(jiān)察機關或人民檢察院處理。二是聯席會議制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委定期組織召開行政執(zhí)法工作聯席會議。每季度至少召開會議一次，派駐檢察室應當派員參加。會議通報近期執(zhí)法及處罰情況、涉嫌犯罪案件移送處理情況、檢察監(jiān)督情況，并研究和協(xié)調解決行政執(zhí)法工作中的一些突出問題。與些同時，還建立了信息通報制度。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治辦確定專門人員，負責日常的信息交流，各基層執(zhí)法單位的統(tǒng)計報表及時報送派駐檢察室，以實現信息共享。三是備案審查制度。制定了《報備細則》，從報備案件的單位主體、報備范圍、報備材料、報備期限等4個方面作出明確具體規(guī)定。如在報備案件的主體上，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具有行政執(zhí)法權或受委托從事行政執(zhí)法的單位、縣級行政執(zhí)法機關的派出機構，包括工商、國土、規(guī)劃、城管、安監(jiān)、質監(jiān)、水利、林業(yè)等15個行政執(zhí)法單位。在報備范圍上，明確規(guī)定涉案金額在萬元以上；處罰金額或者沒收款物價值在三千元以上；作出行政處罰決定后違法行為還不能有效制止且繼續(xù)進行，可能導致案件性質發(fā)生改變的；當事人不服，認為行政處罰畸輕畸重或適用法律、法規(guī)不當的，可能引起上訪的，在當地或在全縣有較大影響的等10種情形的案件。在報備材料上，明確規(guī)定案件事實及相關證據；認定的法律依據；行政擬處理意見；行政處罰法律文書；行政許可批復文件等。在報備期限上，明確規(guī)定十種報備情形均應當在行政行為作為后十個工作日內及時報備轄區(qū)檢察室。

（三）在組織實施上，搞好“三個結合”

一是點面結合，搞好聯合監(jiān)督檢查。根據《實施意見》的規(guī)定，對基層行政執(zhí)法活動的監(jiān)督要聯合檢查，具體由縣政法委牽頭，由檢察院及其派出檢察室人員為主體，聯合縣人大內司委、縣政府法制辦、縣紀委等部門組織的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查組，除聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對面上行政執(zhí)法工作匯報外，還要察看工商、國土、規(guī)劃、安監(jiān)、司法等部門的行政執(zhí)法臺賬和卷宗，對存在的突出問題，可當場提出口頭糾正檢察意見，責令其立即整改。也可及時向相關單位和部門發(fā)《檢察建議書》、《檢察意見書》。如侍莊鄉(xiāng)有五家衛(wèi)生室屬合并對象，侍莊醫(yī)院亦下達了撤并衛(wèi)生室通知。但有的衛(wèi)生室長不愿意合并，繼續(xù)進行非法行醫(yī)。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫(yī)院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫(yī)院領導高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。二是條線結合，搞好專項監(jiān)督檢查。主要是對縣有關執(zhí)法部門派出機構進行監(jiān)督檢查。如國土、工商、環(huán)保、安監(jiān)、規(guī)劃等條管單位。在專項監(jiān)督檢查工作中，注意針對群眾反映比較強烈的突出問題，采取系統(tǒng)查、查系統(tǒng)的方法，深入查找在行政執(zhí)法過程中存在的問題，爾后，針對問題進行梳理分類、分析評估、風險研判，依據檢察職能發(fā)出《檢察建議書》、《檢察意見書》或《糾正違法通知書》。如針對全縣農村“小產權房”亂開發(fā)、非法占用、使用、買賣轉讓土地的嚴重問題，一方面為縣委縣政府提供決策依據，及時撰寫調查分析報告，一方面向縣國土部門發(fā)出《檢察意見書》，以引起相關部門領導的重視。如縣國土局聯合縣公安局在全縣范圍內開展打擊非法買賣土地的專項行動。目前，共查處違規(guī)使用土地21宗，有6人因涉嫌非法買賣土地罪被公安機關立案偵查，有效地維護了全縣國土資源管理秩序。又如，在監(jiān)督檢查工商系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中，發(fā)現沂北鄉(xiāng)有兩不法商販正在合伙倒賣石油，且數額巨大，檢察院及時向工商部門發(fā)出了《檢察意見書》。縣工商局接此意見后迅速派員查處，并將案件移送公安機關對其立案偵查。三是內外結合，做好受理舉報控告。在抓好靜態(tài)監(jiān)督檢查的同時，積極抓好動態(tài)監(jiān)督，充分利用控申、民行、預防、反貪、反瀆、派出檢察室等對外接訪窗口，收集和受理行政執(zhí)法方面的舉報和控告。與此同時，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放月”這一活動載體，深入街頭、村頭、社區(qū)宣講行政執(zhí)法監(jiān)督內容，動員人民群眾參與監(jiān)督。還利用各種新聞媒體和聘請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息員參與監(jiān)督，形成內外有機聯動的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。今年以來，灌云縣檢察院及其派出檢察室，共受理舉報控告12件，督促整改6件。如侍莊鄉(xiāng)規(guī)劃辦，在規(guī)劃執(zhí)法過程中，違反規(guī)劃不準收費的有關規(guī)定，擅自收取單位和農戶的規(guī)劃費用，在當地造成了不良影響。派出檢察室接到舉報后，立即進行調查，向侍莊鄉(xiāng)政府發(fā)了《糾正違法通知書》，責令其整改。侍莊鄉(xiāng)政府及時采取措施，停止了違規(guī)收費，同時，要求鄉(xiāng)規(guī)劃部門和相關人員嚴格執(zhí)法，確保不違規(guī)收費。

檢察機關加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在充分認識基層行政執(zhí)法監(jiān)督艱巨性的基礎上，完善提高，鞏固成果

（一）認識再到位

對基層行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督，是檢察機關及其派出檢察室一項長期而艱巨的任務，不可一蹴而蹴，更不可小勝即安，要立足長遠，完善提高，鞏固成果，切實履行好行政執(zhí)法監(jiān)督職能。從目前行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐情況看，還存在許多需要加強和完善的一些環(huán)節(jié)，歸納起來主要有以下幾點：特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委政府和縣相關行政執(zhí)法部門的領導，要切實把行政執(zhí)法監(jiān)督工作列入重要議事日程，經常分析研究本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本部門的行政執(zhí)法監(jiān)督工作，堅決克服徹底屏棄過去行政執(zhí)法的本位思想，部門利益和習慣做法，轉變執(zhí)法觀念，把思想和行動統(tǒng)一到自覺接受監(jiān)督上來。各基層行政執(zhí)法人員也要堅決依照國家法律、法規(guī)和縣委縣政府（51）號文件《關于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》的規(guī)定要求，自覺做好自身行政執(zhí)法與接受檢察監(jiān)督的各項工作，規(guī)范執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不越權執(zhí)法，自覺把執(zhí)法行為置于檢察機關的監(jiān)督之下。

（二）報備再嚴格

雖然已制定出臺了《關于基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的報備工作實施細則》，但從運行情況看，有的行政執(zhí)法部門不想報備，存在隱案不報的現象；有的行政執(zhí)法部門不按時報備，拖拖拉拉；有的報小不報大，怕惹出麻煩，查出問題，影響單位和個人利益；對此，報備審查工作還需再嚴格，要采取多種措施督促報備工作的落實，對凡是今后出現報備問題的單位和部門，在查明情況后，視情節(jié)建議相關部門給予處理。

（三）整改再加強

對基層行政執(zhí)法監(jiān)督檢查出來的問題，檢察機關有的當場責令督促整改，有的運用《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》的形式，依法督促整改，但從整改情況看，不及時，不徹底、不到位的現象依然存在。如全縣小加油站點雖被依法取締，但有的死灰復燃；非法占用土地雖進行了打擊整治，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有在偷偷建筑；有的鍋爐存在安全隱患，雖然下達了整改通知書，但整改未到位等等。因此，一方面檢察機關及其派出檢察室平時要加強督察、巡查，確保檢察機關發(fā)的法律文書件件有著落，事事有回音。另一方面，對需要聯動多個部門方能整改到位的一些行政執(zhí)法案件，檢察機關及其派出檢察室要督促相關部門和單位一起研究整改方案，進行綜合治理。

（四）檢力再整合

基層行政執(zhí)法涉及面廣，工作量大，點多線長，要想做好監(jiān)督工作，檢力顯得尤為重要。但從目前情況看，雖然在大的活動上舉全院之力，但平時日常工作都由檢察室承擔，僅憑兩個派出檢察室的現有人員，工作有時確實安排不開，人手顯得尤為緊張，很難承擔繁重的監(jiān)督任務和監(jiān)督需求。對此，一方面，檢察院要成立派出檢察室專門管理機構，以便統(tǒng)一組織協(xié)調指導監(jiān)督工作；一方面，還要在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)再派檢察室，人員也要適當增加，以便上下整合力量，確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作順利開展。

（五）法律再完善

目前，加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，一方面是依據憲法賦予檢察機關職能和性質定位而創(chuàng)新延伸的。一方面是依據中辦發(fā)（2011）8號文件《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，制定出臺了《關于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》，縣委縣政府專門聯合發(fā)文將《實施意見》印發(fā)全縣各行政單位執(zhí)行，亦取得了明顯成效。但從法律的具體性，程序的系統(tǒng)性來看，對行政執(zhí)法監(jiān)督的法條尚不夠具體，不夠完備，還需要進一步完善。以便為加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督提供堅實的法律依據、技術支撐和程序支持。