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【論文關(guān)鍵詞】行政復(fù)議行政機(jī)關(guān)審理方式審理制度外部法律責(zé)任司法監(jiān)督

【論文摘要】行政復(fù)議在實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的同時(shí)，更成為行政相對(duì)人可選的爭(zhēng)議解決方式之一。然而由于立法技術(shù)的不成熟，我國(guó)的行政復(fù)議制度無(wú)論是在機(jī)關(guān)設(shè)置、法律責(zé)任承擔(dān)、審理程序還是在與司法的銜接問(wèn)題上都存在諸多不足。本文將在具體分析這些缺失后提出幾點(diǎn)完善建議。

一、我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的行政復(fù)議制度正式建立于1990年，當(dāng)時(shí)為了適應(yīng)和配合《行政訴訟法》的執(zhí)行，國(guó)務(wù)院遂頒布了《行政復(fù)議條例》，使行政復(fù)議真正實(shí)現(xiàn)了實(shí)施過(guò)程中的法律保障，有力地促進(jìn)了該制度的發(fā)展。接著，1999年4月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議又制定通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，它的頒布標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度進(jìn)入了進(jìn)一步完善的新階段。

首先，行政復(fù)議制度的功能定位力求凸顯它的救濟(jì)功能?！缎姓?fù)議法》開(kāi)篇提到“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，可以看出立法機(jī)關(guān)開(kāi)始更為準(zhǔn)確的對(duì)待行政復(fù)議制度。

其次，行政復(fù)議的管轄體制從原先的“條條管轄”【1】轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的“條塊結(jié)合管轄”，即《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定的相對(duì)人既可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。同時(shí)，國(guó)務(wù)院“最終裁決權(quán)”的出現(xiàn)不僅拓寬了相對(duì)人不服省部級(jí)機(jī)關(guān)行政復(fù)議決定的救濟(jì)渠道，而且還強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院對(duì)其所屬各部門(mén)及省級(jí)人民政府的監(jiān)督。

第三，行政復(fù)議的受案范圍大大拓寬《行政復(fù)議法》以概括加列舉的方式明確除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的具體行政行為都屬于行政復(fù)議的受案范圍，并首次將部分抽象行政行為納入其中。

第四，行政復(fù)議在申請(qǐng)和審理上的相關(guān)規(guī)定都更加完備?！缎姓?fù)議法》延長(zhǎng)了相對(duì)人提請(qǐng)行政復(fù)議的申請(qǐng)期限(從15日延長(zhǎng)至60日)，并引入了書(shū)面和口頭相結(jié)合的申請(qǐng)方式，而對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的受案審查期限卻相應(yīng)的縮短了(從1O日縮短為5日)。此外，在審理程序上，《行政復(fù)議法》在《行政復(fù)議條例》書(shū)面審查的基礎(chǔ)上增加了言詞審理的方式，并首次明確了被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任問(wèn)題。

最后，《行政復(fù)議法》強(qiáng)化了復(fù)議的法律責(zé)任。原《行政復(fù)議條例》雖然也有類(lèi)似規(guī)定，但由于過(guò)于籠統(tǒng)故而缺乏有效性。現(xiàn)行的行政復(fù)議制度對(duì)此進(jìn)行了完善，在責(zé)任主體、責(zé)任形式以及適用情形上都做出了新的較為具體的規(guī)定。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的不足

第一，從行政復(fù)議機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)上說(shuō)，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度并未賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位，進(jìn)而在一定程度上影響了行政復(fù)議結(jié)果的公正性?！缎姓?fù)議法》第3條規(guī)定“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！备鶕?jù)此項(xiàng)條文，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立的法人實(shí)體，而需依附于所在的行政機(jī)關(guān)。這樣，由于行政復(fù)議結(jié)論加蓋的是本級(jí)行政機(jī)關(guān)的公章，是以本級(jí)行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，因此行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作就難免要受其左右，有時(shí)甚至要根據(jù)某種指示來(lái)辦事。此種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不能自主表達(dá)最終意見(jiàn)的現(xiàn)象，即它的非獨(dú)立地位，將會(huì)使復(fù)議結(jié)果的公正性大打折扣。

第二，從行政復(fù)議的審理方式上說(shuō)，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度未能完全引入聽(tīng)證程序，而確立以書(shū)面審查為主的審理方式，不但限制了行政相對(duì)人的知情杈和申辯權(quán)，也使得行政復(fù)議過(guò)程缺乏公開(kāi)性和透明性?！缎姓?fù)議法》第22條規(guī)定“行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。”這種審理方式固然能提高行政復(fù)議的效率，但是它的弊端也不容忽視：減少了行政相對(duì)人的參與機(jī)會(huì)；增加了暗箱操作的可能性；有時(shí)還無(wú)法核實(shí)證據(jù)的真實(shí)性。

第三，從行政復(fù)議的審理制度上說(shuō)，由于“非司法化”的性質(zhì)定位，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度遺漏了許多有價(jià)值的內(nèi)容，使行政相對(duì)人的合法權(quán)益不能得到更好的保護(hù)。行政復(fù)議作為一種爭(zhēng)議解決機(jī)制自然無(wú)可避免地會(huì)帶上行政性和司法性的雙重特性。然而“非司法化”的定位卻使它不得不放棄一些帶有司法味道的審理制度，包括：行政復(fù)議工作人員因與所處理的事務(wù)有利害關(guān)系而得回避的制度；行政相對(duì)人有權(quán)委托律師代為參加行政復(fù)議的律師制度：包括證據(jù)種類(lèi)、各方當(dāng)事人舉證范圍和具體事項(xiàng)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的調(diào)取、收集及審查等更為完備的證據(jù)制度：在復(fù)議決定做出后應(yīng)當(dāng)告知復(fù)議申請(qǐng)人如果不服有權(quán)向特定的法院提起行政訴訟的告知制度等。

第四，從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任上說(shuō)，《行政復(fù)議法》雖細(xì)化了其內(nèi)部法律責(zé)任的承擔(dān)，但對(duì)它外部法律責(zé)任依《行政訴訟法》規(guī)定的默認(rèn)，卻仍容易使復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件時(shí)疏于盡職而一律做出維持決定?！缎姓V訟法》第25條第2款規(guī)定，經(jīng)行政復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告：復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。有數(shù)據(jù)為證：根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)所受理的行政復(fù)議案件做出維持決定的比率為51％，而2000年和2001年的該比率分別為52％和53.7％。[2】行政復(fù)議機(jī)關(guān)這種只顧自身利益的做法，不但使行政復(fù)議機(jī)制流于形式，與其設(shè)立宗旨背道而馳，更是極大地增加了行政相對(duì)人的不信任感而不得不另尋他徑。

第五，從司法對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督上說(shuō)，現(xiàn)有法律的不完善將使得部分行政復(fù)議案件因無(wú)法被提起行政訴訟而游離于司法監(jiān)督領(lǐng)域之外?！八痉ㄗ罱K原則”是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)，然而在我國(guó)司法和行政復(fù)議之間的不完全銜接，使得三類(lèi)行政復(fù)議案件仍然無(wú)法接受司法的監(jiān)督。其一，國(guó)務(wù)院對(duì)部分復(fù)議案件的“最終裁決權(quán)”雖確有益處，可是它始終是行政機(jī)關(guān)，“最終裁決”的規(guī)定還是背離了司法最終原則。其二，行政訴訟只能針對(duì)那些涉及行政相對(duì)人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的糾紛，因此超出訴訟范疇的行政復(fù)議案件仍舊無(wú)緣司法。其三，行政復(fù)議決定可以涉及復(fù)議案件的合法性和合理性，遺憾的是行政訴訟卻對(duì)后者無(wú)能為力，因此與合理性相關(guān)的復(fù)議案件同樣也只能由復(fù)議機(jī)關(guān)說(shuō)了算。

三、完善我國(guó)行政復(fù)議制度的幾點(diǎn)建議

第一，在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)。統(tǒng)一行政復(fù)議委員會(huì)在我國(guó)是完全可行的，它不但能解決現(xiàn)有制度下機(jī)構(gòu)臃腫、秩序混亂、人員龐雜的問(wèn)題，還可以使復(fù)議審理者獲得獨(dú)立的法人地位，解決原審理機(jī)構(gòu)依附于復(fù)議行政機(jī)關(guān)的問(wèn)題。筆者對(duì)此的設(shè)想是行政復(fù)議委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)可設(shè)四級(jí)：即縣級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)、市級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)、省級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)、國(guó)務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)。這些復(fù)議委員會(huì)在管轄復(fù)議案件權(quán)限上的分工是：對(duì)縣級(jí)政府各工作部門(mén)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)人民政府以及縣級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服而提出復(fù)議的，由縣級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄：對(duì)市級(jí)政府各工作部門(mén)和縣級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服而提出復(fù)議的，由市級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄：對(duì)省級(jí)政府的各工作部門(mén)、市級(jí)人民政府以及省級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服而提出復(fù)議的，由省級(jí)政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和省級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服而提出復(fù)議的，由國(guó)務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄。

第二，確立以聽(tīng)證為原則以書(shū)面為輔的復(fù)議審理方式。聽(tīng)證程序最大的優(yōu)勢(shì)在于它能使雙方當(dāng)事人積極參與其中，增加審理的公開(kāi)性和透明性。對(duì)于以獨(dú)任審理進(jìn)行的非正式聽(tīng)證，聽(tīng)證官可以選擇在自己的辦公室內(nèi)進(jìn)行。他只需簡(jiǎn)單的對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訊問(wèn)，當(dāng)事人之間不進(jìn)行交叉詢(xún)問(wèn)，因此通常一件不太復(fù)雜的案件的聽(tīng)證只需十幾分鐘。[3]如此，在確立以聽(tīng)證為原則的復(fù)議審理方式時(shí)，我們還可以根據(jù)復(fù)議案件的復(fù)雜性和它對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利影響的大小程度進(jìn)一步明確正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證的各自適用范圍。這樣既可以發(fā)揮正式聽(tīng)證形式對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)利保護(hù)功能，又可以發(fā)揮非正式聽(tīng)證的便民與效率優(yōu)勢(shì)。【4】當(dāng)然，如果復(fù)議申請(qǐng)人要求或是復(fù)議機(jī)關(guān)提出并在征得申請(qǐng)人同意的情況下，復(fù)議也可以使用書(shū)面審查的形式。采用此種方式在他國(guó)早已有先例，如在澳大利亞就有此規(guī)定：裁判所只有在當(dāng)事人同意時(shí)才能不經(jīng)聽(tīng)審而直接依據(jù)向其提交的材料裁決案件。[5】此外，筆者認(rèn)為復(fù)議審理在程序上的完善還應(yīng)增加回避制度、律師制度、完備的證據(jù)制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它們是更為人性化考慮的一種體現(xiàn)。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

第三，增加行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為可能發(fā)生的行政訴訟之被告的情況。如前所述，居高不下的行政復(fù)議案件維持率其實(shí)是源于法律自身規(guī)定的欠妥善，相關(guān)條款無(wú)異于在鼓勵(lì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不要輕易對(duì)原具體行政行為做出改變。因此，增加行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告的情況就勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為現(xiàn)有條文可以如此更改．經(jīng)行政復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。這是因?yàn)椋菏紫龋?dāng)原具體行政行為被復(fù)議機(jī)關(guān)改變時(shí)，如果行政相對(duì)人有異議，那么由于他針對(duì)的是改變后的新決定所以理應(yīng)由復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告其次，對(duì)原具體行政行為的不改變表明復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)此持許可態(tài)度，此時(shí)雖然復(fù)議機(jī)關(guān)并未直接對(duì)行政相對(duì)人作出爭(zhēng)議涉及的具體行為，但正是在原行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的共同決定下，行政相對(duì)人才不得不承擔(dān)該項(xiàng)義務(wù)，所以此時(shí)他若有異議，復(fù)議機(jī)關(guān)就理應(yīng)成為共同被告。

第四，協(xié)調(diào)行政復(fù)議和行政訴訟的審理范圍，并在行政復(fù)議領(lǐng)域貫徹司法最終原則。首先，國(guó)務(wù)院應(yīng)走下神壇，規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件行政相對(duì)人若有不服仍可訴諸法院。其次，應(yīng)調(diào)整行政訴訟的審理范圍使其與行政復(fù)議基本保持一致。也就是說(shuō)，除了肯定法院可以接納其他具體行政行為外，還應(yīng)賦予其對(duì)部分抽象行政行為的審理權(quán)。正如有學(xué)者所說(shuō)：“從法治角度說(shuō)，對(duì)部分抽象行政行為是否合法的判斷權(quán)不僅應(yīng)給行政機(jī)關(guān)，似乎更應(yīng)給司法機(jī)關(guān)?！薄?】最后，由于法院審理案件一直奉行“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，因此對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)原具體行政行為是否合理的復(fù)議決定，由于行為本身不存在合法性問(wèn)題，所以法院似乎不宜對(duì)其直接涉及。但是如果行政復(fù)議結(jié)果確實(shí)存在失誤，那么法院卻可以以復(fù)議機(jī)關(guān)的失職審理為由而做出發(fā)回重審的判決。這么一來(lái)，不但避免了司法干預(yù)行政的尷尬，又實(shí)現(xiàn)了司法對(duì)行政的完全監(jiān)督。