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本文作者：許芝萍作者單位：天津市政法管理干部學(xué)院

走節(jié)約集約化用地道路，加強(qiáng)土地整理，合理利用土地

首先，科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地整理。土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來利用土地超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施［6］。土地整理是在土地生態(tài)環(huán)境容許的限度內(nèi)增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一和土地永續(xù)利用的有效途徑。實(shí)踐證明，土地整理是保證土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、可持續(xù)利用的必由之路。國(guó)際上許多發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了這一過程，目前還在不同程度的延續(xù)。只是由于各國(guó)的國(guó)情不同，其發(fā)展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應(yīng)切實(shí)遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導(dǎo)思想，對(duì)土地合理開發(fā)利用使稀缺的土地資源利用率實(shí)現(xiàn)最大化。通過土地利用規(guī)劃和土地整理，復(fù)耕還田，確保耕地不減少，實(shí)現(xiàn)土地使用集約化。其次，限制人們對(duì)土地的過度占有，促進(jìn)對(duì)土地的節(jié)約集約使用。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，保護(hù)土地更是關(guān)乎中華民族生存與發(fā)展，關(guān)系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統(tǒng)用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由大手大腳用地向厲行節(jié)約用地轉(zhuǎn)變、由寬松優(yōu)惠供地向從嚴(yán)從緊供地轉(zhuǎn)變、由約束性不強(qiáng)的管理向依法嚴(yán)格管理轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變“高樓大廈就是城鎮(zhèn)化”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。最后，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)通過法律不斷規(guī)范人們?cè)谕恋厝〉?、保有、使用等方面的行為，汲取一些發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城市化過程中的非理性擴(kuò)張對(duì)自然資源，特別是對(duì)土地資源所造成的浪費(fèi)與破壞的教訓(xùn)，通過合理規(guī)劃，在有限的土地上實(shí)現(xiàn)生態(tài)、建設(shè)、居住用地的合理安排和集約利用。提高節(jié)約集約用地水平，使現(xiàn)有的土地資源得到充分合理的利用，發(fā)揮土地的最大潛能。

設(shè)立有效的救濟(jì)途徑制約政府行政征收權(quán)

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，救濟(jì)程序的嚴(yán)謹(jǐn)和完備，是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要保障。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)被征地農(nóng)民的救濟(jì)程序還有很大缺陷，這顯然不利于對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。由于救濟(jì)程序的缺失，很多失地農(nóng)民無奈走上上訪、信訪之路，這無疑就違背了土地征用目的的初衷。應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民設(shè)立并完善行政救濟(jì)程序、司法救濟(jì)程序，設(shè)立并完善公益訴訟制度。有效的救濟(jì)是制約行政權(quán)的最后防線，在政府行使行政征收權(quán)與農(nóng)民私權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，需要行之有效的救濟(jì)途徑來解決糾紛。實(shí)踐證明，行之有效的救濟(jì)是建立土地征收糾紛的司法救濟(jì)機(jī)制，司法救濟(jì)通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員的訴訟請(qǐng)求，依法定的審判職權(quán)和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭(zhēng)議，糾正土地征收行政違法，監(jiān)督相關(guān)行政主體依法行使農(nóng)村土地征收權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法土地權(quán)益的司法保護(hù)和救濟(jì)。目前，我國(guó)土地征用只在安置補(bǔ)償部分才涉及對(duì)被征用人的救濟(jì)，而且一般都是先有行政機(jī)關(guān)裁決，對(duì)行政裁決不服再申請(qǐng)行政復(fù)議或是提起行政訴訟。土地征用過程中的其它環(huán)節(jié)如:行政規(guī)劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)方式，這無疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟(jì)途徑能夠監(jiān)督和制約政府的行政征收權(quán)，防止征地過程中對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。

完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利

在征地過程中，農(nóng)民應(yīng)該擁有參與及決策的民主權(quán)利，這一方面體現(xiàn)了憲法賦予公民享有的平等參與全國(guó)性和地方性事務(wù)的管理和決策的權(quán)利，另一方面體現(xiàn)了基層民主政治運(yùn)行過程中的一系列自治性的民主政治權(quán)利。農(nóng)村土地征用涉及到千家萬戶農(nóng)民的利益，因此完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利就顯得十分必要。實(shí)踐中政府應(yīng)從三個(gè)方面完善農(nóng)村土地征用程序:一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設(shè)規(guī)劃審批，劃定永久性農(nóng)田保護(hù)區(qū)，全面落實(shí)占補(bǔ)平衡要求，尤其是要加強(qiáng)對(duì)所謂“公共利益”的審核，嚴(yán)格監(jiān)管土地征用過程中出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力的問題;二是增加農(nóng)村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)計(jì)專門針對(duì)征地目的正當(dāng)性和必要性的聽證程序，設(shè)計(jì)制定補(bǔ)償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規(guī)定的聽證程序舉行，邀請(qǐng)與征地行為本身沒有利害關(guān)系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內(nèi)容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當(dāng)性或者舉證不充分，征地不應(yīng)得到批準(zhǔn)。征地主體不能證明補(bǔ)償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動(dòng);三是加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人意愿，強(qiáng)化其參與作用。作為集體土地的所有權(quán)人和使用人，農(nóng)民對(duì)土地征用這一對(duì)其自身有巨大影響的事項(xiàng)的意見應(yīng)被尊重和考慮。同時(shí)，建立信息公開制度及時(shí)公開土地信息，向社會(huì)公開土地征收的有關(guān)情況，公布對(duì)土地征收有影響的決策信息、補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和時(shí)間等資料，讓農(nóng)民知情。然后，讓農(nóng)民可以有效地參與決策、改變失地農(nóng)民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過程中的暗箱操作，被征土地的農(nóng)民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動(dòng)，使我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，充分保障失地農(nóng)民的利益

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的建立，是保障失地農(nóng)民利益的關(guān)鍵所在，也是避免雙方矛盾沖突的有效措施。我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！薄段餀?quán)法》規(guī)定的“足額支付”土地補(bǔ)償費(fèi)等，體現(xiàn)了“完全補(bǔ)償”的原則①。實(shí)踐中真正落實(shí)“足額支付”征地補(bǔ)償，應(yīng)該從幾個(gè)方面著手:提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、缺乏科學(xué)性，而且根據(jù)級(jí)差地租的理論，不僅沒有包含土地增值部分，而且連被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格都沒有體現(xiàn)［7］，在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，才能讓農(nóng)民支持土地的征用，甚至在土地征用的過程中政府應(yīng)該讓利于民，適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尤其是公路、鐵路等一般性建設(shè)項(xiàng)目，不能隨意以國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)名義壓低征地價(jià)格，侵害農(nóng)民利益。第二，合理地給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制是解決失地農(nóng)民今后生活的根本途徑［8］，具體做法是將征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這里大致有兩種情況:對(duì)完全征地的農(nóng)民，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)居，然后加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，進(jìn)“社?！?對(duì)部分征地的農(nóng)民，應(yīng)及時(shí)加入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，進(jìn)“農(nóng)?！薄５谌?，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。土地征用安置補(bǔ)償辦法應(yīng)根據(jù)區(qū)域的地理狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等確定片區(qū)綜合價(jià)，執(zhí)行同地同價(jià)原則，并以承包期30年為一周期，實(shí)行分年支付土地補(bǔ)償費(fèi)，前三年的土地補(bǔ)償費(fèi)一次性兌現(xiàn)，剩余27年的安置補(bǔ)償費(fèi)按年支付，每年應(yīng)該按一定比例增長(zhǎng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變化，每三年調(diào)整一次。這一做法可以解決農(nóng)民拿到一次性補(bǔ)償費(fèi)后，“坐吃山空”的后患，保障他們老有所依。

完善有關(guān)土地征用的立法

從完善立法角度說，應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的《土地征用法》，以便對(duì)土地征用目的的具體流程和審核程序做出法律層面的規(guī)范。同時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)在借鑒各國(guó)立法例的基礎(chǔ)上，制定《土地利用規(guī)劃法》，確立土地利用規(guī)劃法的龍頭法地位，樹立土地利用規(guī)劃的權(quán)威性，厘清土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，重申土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效制約關(guān)系，以城鄉(xiāng)規(guī)劃服從土地利用規(guī)劃為前提協(xié)調(diào)兩種規(guī)劃的關(guān)系。在完善相關(guān)土地法律法規(guī)的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)土地征用的具體操作流程予以詳盡規(guī)定，并貫穿于土地征用的整個(gè)過程，從用地申請(qǐng)、征地前公告、征地聽證，到征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實(shí)際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個(gè)方面和環(huán)節(jié)，用法律明確詳盡的條文做出強(qiáng)有力的規(guī)范。這既能保證國(guó)家行政權(quán)力的有效行使，也可充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。同時(shí)，還要加大執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)格依法規(guī)范土地征用行為，嚴(yán)肅查處各類違法用地現(xiàn)象，提高土地征用的法制化進(jìn)程。這樣既可以有力保障正當(dāng)?shù)耐恋卣饔媚軌蝽樌M(jìn)行，維護(hù)公共利益，又能有效保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從而推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。