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摘要：中國加入WTO將給我國的司法審查注入大量新內(nèi)容，現(xiàn)有的行政行為司法審查理論和規(guī)則與WTO的規(guī)定不一致的地方亟待解決，應(yīng)該根據(jù)WTO的協(xié)議和規(guī)則要求，增加行為程序的透明度，擴(kuò)大司法審查的范圍，改革現(xiàn)行的法院體制，制定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：WTO司法審查完善

司法審查是一國法院對(duì)國家機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力的行為進(jìn)行審查，救濟(jì)公民權(quán)利的法律制度。在現(xiàn)代法治社會(huì)，司法審查發(fā)達(dá)的程度和審查范圍的大小，往往是法治水平的重要標(biāo)志，而法治較為發(fā)達(dá)的國家莫不將司法審查作為法律救濟(jì)的終局手段，且司法審查的范圍幾乎無所不及。我國加入WTO后，完善司法審查制度，以保障WTO各項(xiàng)協(xié)議和規(guī)則的實(shí)施，是WTO協(xié)議的一個(gè)重要的要求。

WTO中的司法審查制度是針對(duì)各成員國內(nèi)的司法審查而言的，即要求各成員根據(jù)有關(guān)的WTO協(xié)議建立或完善相應(yīng)的司法審查程序，要求各成員方在實(shí)施有關(guān)對(duì)外經(jīng)貿(mào)的法律、行政法規(guī)、司法判決和行政決定方面，要為當(dāng)事人提供申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的機(jī)會(huì)。WTO主要有4項(xiàng)協(xié)議明確規(guī)定了司法審查義務(wù)：《關(guān)于履行1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第六條的協(xié)議》(簡稱為《反傾銷協(xié)議》)、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》。歸納起來，關(guān)于司法審查，WTO主要有以下幾個(gè)方面的要求：(1)必須建立一個(gè)獨(dú)立于主管行政機(jī)關(guān)的審查機(jī)構(gòu)；(2)必須給予受各種行政行為影響的當(dāng)事人請(qǐng)求司法審查的權(quán)利；(3)必須建立一套客觀、公正的司法審查程序。

我國經(jīng)過近10余年的努力，包括司法審查制度在內(nèi)的行政法成為我國部門法中發(fā)展最快的領(lǐng)域之一，但與WTO的規(guī)定相比，仍然有一定的差距

我國法院的現(xiàn)行體制，包括組織體系、管理體制、審判組織、審級(jí)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置，是在長期的司法工作實(shí)踐中逐漸形成的，在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但隨著改革開放的進(jìn)一步深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，已越來越不適應(yīng)加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，也不符合WTO規(guī)則的要求。首先，法院的地方化傾向明顯。法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，地方各級(jí)法院都是以地方的名稱命名，完全隸屬于地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。并且，各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)必須由同級(jí)政府決定，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政收入狀況決定了法院的經(jīng)費(fèi)。其次，法院體制的行政化特征明顯。法院是作為同級(jí)政府的職能部門而存在，行政和司法成為事實(shí)上的上下級(jí)格局。法院在國家中的地位被行政“格式化”。從最高法院到基層法院無一例外。在法院內(nèi)部，按審判案件性質(zhì)不同，劃分為刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭，各審判庭在法院中也有相應(yīng)的行政級(jí)別。廣泛存在的庭長、院長批案制度是審判業(yè)務(wù)運(yùn)作化方式陷入行政化的突出表現(xiàn)。上下級(jí)法院之間同樣如此，下級(jí)法院在審查案件中仍然會(huì)像下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)待上級(jí)行政機(jī)關(guān)那樣對(duì)待上級(jí)法院，遇到疑難問題時(shí)會(huì)及時(shí)報(bào)告上級(jí)法院，請(qǐng)求上級(jí)法院對(duì)具體案件的處理。法院的上下級(jí)與行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間有類似的相互關(guān)系。另外，法院按照行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的等級(jí)要求，將每一個(gè)工作人員行政“格式化”，套上相應(yīng)的行政級(jí)別。法庭在編的工作人員不論是從事法院后勤工作，還是從事人事或?qū)徟泄ぷ?，每一個(gè)都納入統(tǒng)一的行政等級(jí)體系中。法院地方化的結(jié)果是使地方保護(hù)主義泛濫，法院不能自治，分割了統(tǒng)一的市場，伸縮的裁判的尺度，加大了司法的難度。法院的行政化同樣不符合司法裁決機(jī)關(guān)的運(yùn)作規(guī)律，人事權(quán)、財(cái)權(quán)的行政干涉使裁判機(jī)關(guān)不可能真正做到獨(dú)立。

司法審查范圍所要回答的問題是哪些行政行為可以接受司法審查的問題，或者說行政管理相對(duì)人可以就哪些行為請(qǐng)求法院進(jìn)行審查的問題?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定：“對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令，以及法律法規(guī)規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為不服而提起訴訟的，人民法院不予受理。”這表明我國現(xiàn)有的司法審查范圍僅限于對(duì)被訴具體行政行為，而抽象行政行為和行政終局行為則被排除在司法審查范圍之外。

行政裁決的終局行政行為，即當(dāng)事人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)復(fù)議或復(fù)審后，該行政機(jī)關(guān)作出的決定為終局性的，當(dāng)事人必須遵從，不能再提起訴訟。根據(jù)我國法律的規(guī)定，我國行政機(jī)關(guān)在以下幾個(gè)領(lǐng)域擁有終局裁決權(quán)，一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。商標(biāo)法第22條規(guī)定：“對(duì)初步審查予以公告的商標(biāo)提出異議的，商標(biāo)局應(yīng)當(dāng)聽取異議人和申請(qǐng)人陳訴事實(shí)和理由，經(jīng)過調(diào)查核實(shí)后作出裁定，當(dāng)事人不服的，可以在收到通知15天內(nèi)申請(qǐng)復(fù)審，由商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)作出終局裁定，并書面通知異議人和申請(qǐng)人?！鄙虡?biāo)法第27條、第29條、第35條也有類似的規(guī)定。二是<行政復(fù)議法》第14條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)國務(wù)院各部門的或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，如果向國務(wù)院申請(qǐng)裁決，國務(wù)院的裁決為最終裁決，不屬于司法審查范圍。該法第30條第2款也規(guī)定了國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)自然資源作出的行政復(fù)議為終局裁決。三是<外國公民入境管理法》和《中國公民出境管理法》也規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的復(fù)議裁決為終局裁決。行政終局裁決模式，使行政權(quán)超越了司法權(quán)，排除了法院對(duì)法律問題的司法審查權(quán)。

就抽象行政行為而言，我國許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件的制定都只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的產(chǎn)物，在制訂上缺少必要的公開的程序，尤其是行政規(guī)范性文件的制訂帶有狹隘的地方利益和部門利益。這些規(guī)范性文件的頒布和實(shí)施在不同程度上影響了國家法律的尊嚴(yán)和法制的統(tǒng)一，對(duì)統(tǒng)一市場的建立和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也構(gòu)成一定的影響。在GATS中，行政機(jī)關(guān)的政策、具有普遍約束力的決定和命令，依據(jù)申請(qǐng)者的要求，可以提起司法審查。如果申請(qǐng)人的請(qǐng)求合理，WTO成員還將提供相應(yīng)的救濟(jì)。以此相比照，我國將抽象行政行為列入司法審查范圍之外，顯然不符合WTO要求。

人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，以合法性審查為原則，合理性為例外。合法性審查具體包括：具體行政行為是否由法定的主體作出，程序、權(quán)限和內(nèi)容是否符合法律的規(guī)定。但對(duì)于行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍和幅度內(nèi)作出的行為是否適當(dāng)，人民法院不進(jìn)行審查。這與WTO中的許多規(guī)定不合。WTO對(duì)司法審查的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》要求各成員的審查程序基于客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)，能夠提供和公開客觀事實(shí)?！蛾P(guān)貿(mào)總協(xié)定》規(guī)定了對(duì)各成員的行政救濟(jì)體制進(jìn)行國際審查。如果接受要求，實(shí)施這種程序的締約應(yīng)當(dāng)向締約方全體成員提供這種程序的詳盡資料，以便締約方全體成員對(duì)這種程序是否符合《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的規(guī)定要求作出判斷和決定。符合要求的重要標(biāo)準(zhǔn)是這些業(yè)已存在的機(jī)制和程序是否能夠做到事實(shí)上的客觀和公開?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》與<關(guān)貿(mào)總協(xié)定》中的這些規(guī)定表明，凡符合wTo的規(guī)則和原則體系的要求，可以提起司法審查的行政行為，各成員的司法機(jī)關(guān)在對(duì)其進(jìn)行司法審查時(shí)，不能僅限于合法性審查為標(biāo)準(zhǔn)，而需更側(cè)重于客觀與事實(shí)上的公正，即要求是一種實(shí)質(zhì)上的公正與合理。更為重要的是，<關(guān)貿(mào)總協(xié)定》規(guī)定了對(duì)各成員的行政救濟(jì)體制進(jìn)行國際審查時(shí)，也采用實(shí)質(zhì)上是否客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)，這無疑對(duì)我國的行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求。

針對(duì)上述問題，應(yīng)完善我國司法審查制度。

(一)增強(qiáng)立法及行政程序的透明度。根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》1994年與“馬拉圭回合”達(dá)成的協(xié)議，透明度原則適用于WTO整個(gè)協(xié)議，是最基本的原則之一。我國應(yīng)公開制定程序，公布立法草案，并給立法提供聽審程序。同時(shí)應(yīng)做到行政程序的公開，即行使行政權(quán)的依據(jù)公開、信息公開、決定公開，防止行政權(quán)的濫用，并擴(kuò)大公民的參與機(jī)會(huì)。從公開的主體來看，應(yīng)做到除了行政機(jī)關(guān)、法律與法規(guī)授權(quán)和委托的組織行使行政權(quán)力的過程與結(jié)果需要公開外，部分在形式上雖不具備行政主體資格，但在實(shí)質(zhì)上行使公共權(quán)力的并影響貨物、貿(mào)易的公平交易與競爭的組織(如經(jīng)營性、協(xié)調(diào)性的社會(huì)中介組織，即律師、會(huì)計(jì)事務(wù)所、廣告公司等)的行為過程與結(jié)果也需要公開。從公開的對(duì)象來看，制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)章以下的規(guī)范性文件的程序與結(jié)果應(yīng)公開，行政決定、命令與措施政策的結(jié)果應(yīng)及時(shí)公開，行政執(zhí)行程序如行政許可設(shè)定、頒發(fā)或拒絕許可的條件，許可的費(fèi)用等應(yīng)公開，特別是一些影響行政相對(duì)人的內(nèi)部行政要保證公開，對(duì)公開也要有法律保障。

(二)改革法院體制。保證司法獨(dú)立。首先，設(shè)立獨(dú)立的司法區(qū)域，改變法院作為政府職能部門的現(xiàn)狀。改革現(xiàn)行按行政區(qū)劃設(shè)置地方各級(jí)法院的體制，使司法管理區(qū)域不與行政管理區(qū)域重合，去除狹隘的地方觀念和對(duì)地方的從屬關(guān)系?？上仍趲讉€(gè)大區(qū)設(shè)置若干個(gè)最高法院的派出機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)類似于美國的巡回法院。從長遠(yuǎn)看，最終應(yīng)設(shè)定法院系統(tǒng)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)。其次，實(shí)行法院經(jīng)費(fèi)的單列及統(tǒng)一預(yù)算。司法預(yù)算是審判獨(dú)立的物質(zhì)保障，改現(xiàn)行司法預(yù)算體制為司法機(jī)關(guān)自行編制預(yù)算，對(duì)司法部門的經(jīng)費(fèi)實(shí)行單列，由中央財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算，逐級(jí)專項(xiàng)下達(dá)，并由最高司法機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一管理全國各級(jí)司法機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。再次，改革法院人事管理體制。設(shè)立與各級(jí)地方行政部門相分離的專門的法院考試與選拔中心。強(qiáng)調(diào)法官職業(yè)的技術(shù)性，對(duì)法官作技術(shù)評(píng)價(jià)，不再套用行政級(jí)別。最后，確保法院內(nèi)部獨(dú)立，包括上下級(jí)法官之間的獨(dú)立，審判組織與司法行政機(jī)關(guān)之間的獨(dú)立，法官與其同事以及上司之間的獨(dú)立。

總之，獨(dú)立性是設(shè)置裁決機(jī)構(gòu)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，無論選擇哪一種裁決機(jī)構(gòu)，該裁決機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于作出被審查行為的機(jī)關(guān)，因?yàn)椴脹Q機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是WTO對(duì)成員維持或者設(shè)立行使審查職能的裁決機(jī)構(gòu)的實(shí)體要求，或者說是成員維持或設(shè)立裁決機(jī)構(gòu)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。衡量成員設(shè)置的復(fù)審裁決機(jī)構(gòu)是否符合WTO的要求，就要看其是否達(dá)到獨(dú)立性要求。

(三)擴(kuò)大司法審查的范圍。首先，取消行政終局裁決權(quán)。也即取消行政機(jī)關(guān)對(duì)某些特殊事項(xiàng)擁有最終作出決定的權(quán)利，行政管理相對(duì)不服，可就該事項(xiàng)向法院提起行政訴訟，司法機(jī)關(guān)有權(quán)審查其合理性。這就需要修改知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的《=商標(biāo)法》，修改商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)作出的維持或撤銷高標(biāo)的裁定以及對(duì)其他復(fù)審請(qǐng)求所作出的決定為終局裁定的規(guī)范，廢除《外國公民入境管理法》和《中國公民出境管理法》中所規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的復(fù)議裁決，修改<行政復(fù)議法》關(guān)于國務(wù)院裁決為終局裁定的規(guī)定。其次，將部分抽象行政行為納入司法審查的范圍。對(duì)于行政法規(guī)和規(guī)章，《立法法》根據(jù)我國憲法已經(jīng)規(guī)定了審查機(jī)制，且根據(jù)WTO協(xié)議“成員方履行義務(wù)以不改變成員方憲政體制為限”的原則，不納入司法審查是符合WTO協(xié)議和規(guī)則的要求的。對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件的審查，不涉及憲法授權(quán)問題，《立法法》也未將其納入調(diào)整的范圍，應(yīng)當(dāng)將其納入司法審查的范圍。建立完善的抽象行政行為的審查機(jī)制，有利于我國建立公開、公平、公正的法制環(huán)境，有利于減少我國同其他成員方的貿(mào)易爭端，在國際上樹立我國良好的法制形象。同時(shí)，建立對(duì)抽象行政行為的審查機(jī)制，不僅可以將大量的國際貿(mào)易爭端解決在國內(nèi)，而且可以為我國調(diào)整貿(mào)易政策贏得時(shí)間和機(jī)會(huì)。

(四)制訂更嚴(yán)格的司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。WTO有關(guān)客觀、公正、合理的審查標(biāo)準(zhǔn)，雖不要求改變我國法院合法性審查的原則性標(biāo)準(zhǔn)，但要求擴(kuò)大其內(nèi)涵，特別是對(duì)濫用職權(quán)的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)提出了新的要求。在法院有充分理由認(rèn)為與WTO有關(guān)的行政行為違反了正當(dāng)性和合理性標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，法院應(yīng)當(dāng)援引行政訴訟法有關(guān)濫用職權(quán)(自由裁量權(quán))的條款作出相應(yīng)的判決。同時(shí)，由于我國《行政訴訟法》僅賦予法院對(duì)法定程序的司法審查權(quán)，在沒有行政程序法的情況下，公民程序權(quán)利是否能獲得司法救濟(jì)取決于相關(guān)的法律規(guī)范對(duì)行政程序規(guī)定，若立法上規(guī)定不具體，則可能導(dǎo)致公民權(quán)利無法獲得救濟(jì)。確定正當(dāng)法律程序的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是我國司法審查制度改革的一個(gè)重要方向。應(yīng)當(dāng)說，WTO協(xié)議和規(guī)則有很多地方對(duì)行政行為程序的正當(dāng)性作出了原則性的規(guī)定，這些規(guī)定基本上反映了司法審查的內(nèi)在規(guī)律，概括了正當(dāng)程序的基本要求。如要求行政決定應(yīng)當(dāng)具有透明度，應(yīng)當(dāng)公平、公正等。這些規(guī)定給目前中國法院對(duì)行政程序中司法審查的既有標(biāo)準(zhǔn)帶來沖擊。WTO給我們提出了這樣的問題：即對(duì)于一個(gè)沒有違反法定程序，但違反了WTO規(guī)定的公平、公正原則的行政行為，法院是否應(yīng)當(dāng)撤銷它?在目前的立法狀況下，從審查案件的角度看，應(yīng)當(dāng)對(duì)《行政訴訟法》中法定程序作擴(kuò)大的“非法律原意”的解釋，即法定程序不應(yīng)是法律規(guī)定的具體的行政程序，而應(yīng)當(dāng)是指符合法律精神和原則的行政程序。這對(duì)公民程序權(quán)利的司法救濟(jì)將產(chǎn)生巨大的積極作用?？傊?，應(yīng)通過國內(nèi)立法或司法解釋吸納這些精神和原則，在沒有條件修改《行政訴訟法》的情況下，可以通過司法解釋對(duì)庭審程序規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則等作出規(guī)定，從而使我國的司法審查方式和程序更符合WTO協(xié)議和規(guī)則的要求。

(五)加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)。首先，抓好法官的選拔，吸收高素質(zhì)的人才。進(jìn)行統(tǒng)一的司法考試，提高參考人員資格，明確規(guī)定只有具備本科以上學(xué)歷者才可以參加考試。提高法官的“門檻”，更可以拒那些法盲和低素質(zhì)者于門外。同時(shí)，有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行法官的培訓(xùn)和深造。法官將會(huì)遇到許多新問題，而法官隊(duì)伍現(xiàn)在的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)。要不斷提高業(yè)務(wù)培訓(xùn)的質(zhì)量，著力更新法官知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，了解掌握法律科學(xué)發(fā)展的前提理論。在當(dāng)前，著重加強(qiáng)對(duì)WTO有關(guān)規(guī)則協(xié)議的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。審判人員要迅速掌握WTO的協(xié)議和規(guī)則的內(nèi)容，特別是與司法審查有關(guān)的內(nèi)容，要熟悉有關(guān)國際貿(mào)易的國際慣例，學(xué)習(xí)涉外訴訟的有關(guān)知識(shí)，還要懂得外語和外交常識(shí)，尤其需要訓(xùn)練在復(fù)雜的情況下駕馭庭審的能力。另外，也需要了解相應(yīng)的WTO規(guī)則及其制定背景和相關(guān)判例，還要追綜WTO規(guī)則的發(fā)展變化(包括爭端解決機(jī)構(gòu)的新解釋)。這種培訓(xùn)可以采取多種多樣的形式。如最高人民法院可以以典型案件的形式示范各地方人民法院審判涉外行政案件，各高校、科研部門的專家學(xué)者可定期為人民法院審判人員舉行講座，人民法院內(nèi)部可以有意識(shí)地開展對(duì)審判人員義務(wù)培訓(xùn)等。提高素質(zhì)，不僅要靠法律手段，還要運(yùn)用紀(jì)律和道德手段，同時(shí)，改革和更新考核升遷、彈劾等后續(xù)和配套制度，確保法官素質(zhì)的提高。超級(jí)秘書網(wǎng)：