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摘要這是一個(gè)快節(jié)奏的時(shí)代，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、體制激烈轉(zhuǎn)換，在這種變遷下我們看似收獲很多，卻又很貧乏。大型組織過于僵化、市中心充斥著犯罪、住房短缺、交通擁擠、通貨膨脹、以及空氣污染等問題。本文以美國為例，分析了從1960年到1980年這三十年間的社會(huì)危機(jī)與變遷，并提出了社會(huì)設(shè)計(jì)的理念。本文認(rèn)為公共行政領(lǐng)域的問題需要一個(gè)普適性的解決辦法，尋求一種有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)、人本方面的后現(xiàn)代建構(gòu)。

關(guān)鍵詞公共行政社會(huì)設(shè)計(jì)公共計(jì)劃社會(huì)變遷

一、公共行政的發(fā)展

（一）公共行政的脈絡(luò)

對(duì)于公共行政的概念，我們應(yīng)該窺其全貌，不應(yīng)被局限于政府部門的傳統(tǒng)界限、公共方案的管理、公共事務(wù)的日常活動(dòng)。要想以開闊的觀點(diǎn)來描述當(dāng)代的公共行政，作者認(rèn)為應(yīng)該將公共行政視為“社會(huì)設(shè)計(jì)”，這一理念為我們提供一套全新的認(rèn)知與執(zhí)行意涵。欲實(shí)現(xiàn)有效能的公共行政，必須具備考量社會(huì)變遷特質(zhì)的能力。公共行政關(guān)切的重點(diǎn)包括：提升公共性、公共政策、執(zhí)行公共政策、建立民主行政、詮釋社會(huì)問題、理解民眾行動(dòng)與互動(dòng)、探求行政知識(shí)。要想落實(shí)民主行政，必須要了解民主行政的特質(zhì)：公共利益的代表、“代表”具有代表性、咨詢開放性、超越企業(yè)集團(tuán)的價(jià)值觀、不能過分的依賴教育與專業(yè)主義、提高公眾的參與度。

（二）公共行政的形成背景

縱觀中國、埃及、羅馬帝國的行政中，我們發(fā)現(xiàn)了公共行政的歷史軌跡。1887年至1926年，威爾遜、古德諾、魏拉夫比、懷特等人系統(tǒng)的對(duì)美國行政進(jìn)行了研究，懷特著成第一本公共行政教科書，視行政為一門藝術(shù)。歷史的發(fā)展預(yù)示：無論是政治環(huán)境還是公共組織的內(nèi)部管理，都對(duì)公共行政過程有著重大影響。當(dāng)面對(duì)政治環(huán)境變化時(shí)，為了努力的解決問題各式的行政改革便出現(xiàn)了。公共行政的歷史背景，已對(duì)公共行政造成了重大影響。60年代至70年代早期，風(fēng)起云涌的社會(huì)暴動(dòng)與騷亂，促成新公共行政運(yùn)動(dòng)的興起。新公共行政帶來了一系列新的理念：行政的價(jià)值、社會(huì)公道、行政革新、以服務(wù)對(duì)象為中心、參與等。盡管這些理念未能完全實(shí)現(xiàn)，但一定程度上已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了我們的觀念，我們已經(jīng)明白，行政領(lǐng)域始終處于演化的狀態(tài)中。

（三）行政學(xué)典范、理論與研究途徑

現(xiàn)今，公共行政領(lǐng)域里充斥著各式理論，但沒有任何典范或理論足以涵蓋其他理論的所有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。典范一詞可以簡單的視為一種特殊的方式來看世界，一旦將典范的概念運(yùn)用到社會(huì)科學(xué)的研究中，當(dāng)知識(shí)、理論有了一定積累，則居于主導(dǎo)地位的典范就誕生了。公共行政研究時(shí)共有六種理論途徑，每一種理論皆有其無可避免的、概念的和經(jīng)驗(yàn)的問題。當(dāng)其嘗試將理論架構(gòu)套用至實(shí)際行政問題的解決時(shí)，任何一種理論都有其盲點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)上的不足。當(dāng)今，公共行政應(yīng)以各式理論的增值和不可整合為特征，但是，這些理論并不一定要整合為一個(gè)新的典范。瓦爾多就曾在他的“瞎子摸象論”中深刻的描述了行政理論的眾說紛紜的多元性。每一理論皆只觸及復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象的一小部分，并非完整的實(shí)體。

二、公共行政的概念化

（一）公共行政的社會(huì)設(shè)計(jì)觀

行政科學(xué)觀、藝術(shù)觀、和社會(huì)設(shè)計(jì)觀，每一種都導(dǎo)致截然不同的行政思想與行為類型。就某種程度上，他們是重疊的，但在前提及產(chǎn)出上，他們絕不相同。社會(huì)設(shè)計(jì)觀將行政世界視為開放的系絡(luò)，不斷的從環(huán)境、經(jīng)驗(yàn)和人民理念中學(xué)得若干新穎事務(wù)。在管理集體事務(wù)的過程中，工作場(chǎng)所所能提供的教育，是任何其他地方所無可比擬的。社會(huì)設(shè)計(jì)主張，借由開放式的溝通、社會(huì)關(guān)系和參與，人們較能理解問題里的政治、經(jīng)濟(jì)議題。行政人員扮演促進(jìn)者的角色，這種背景下，集體問題的解決就可以更多的顧及民眾的利益。社會(huì)設(shè)計(jì)不僅說明如何解決問題，更強(qiáng)調(diào)應(yīng)如何解決。解決問題時(shí)，它亦是規(guī)范的，因其強(qiáng)調(diào)過程、價(jià)值與變遷，為目的性行動(dòng)指出方向。

（二）公共問題的解決過程

當(dāng)今大多數(shù)公共問題，都很復(fù)雜，找不出最佳的解決方法，由于問題往往是持續(xù)且非例行性的，只得采取離散與主動(dòng)的解決途徑。公共組織中的人必須通力合作，共同完成他們的目標(biāo)。在解決問題的過程中，決定采取何種方法或程序，也深受行政人員價(jià)值觀與基本假定的影響。強(qiáng)調(diào)效率或產(chǎn)品遠(yuǎn)沒有有效的過程設(shè)計(jì)重要，解決公共問題時(shí)，最教人困窘的莫過于非預(yù)期結(jié)果的問題。社會(huì)設(shè)計(jì)是一種解決問題的架構(gòu)，在其中，各式各樣的行動(dòng)者可以成為主動(dòng)的參與者，彼此分享解決方案，探求替代方案，并控制執(zhí)行與評(píng)估過程。為辯明新問題并制定新行動(dòng)目標(biāo)時(shí)，行政人員必須學(xué)會(huì)分析方案的成敗，進(jìn)而制定對(duì)社會(huì)產(chǎn)生正面影響的新解決方案。只要不斷的重新檢視新問題并愿意支持創(chuàng)造性變革，即使面對(duì)最棘手的問題，也可能設(shè)計(jì)出持續(xù)的解決方案。

（三）行政上之人類特性

要想研究人性，遠(yuǎn)不如研究行政組織中的人性簡單的多。在公共官僚制度中工作的人面臨了很多心理問題，他們有需求要滿足；經(jīng)歷著焦慮及變遷；承受著工作壓力。雖然這些感覺對(duì)個(gè)人心理健康和對(duì)組織有一些負(fù)面影響，但是從維持效率和生產(chǎn)力的角度來看，他們也是刺激個(gè)人成就感的來源。當(dāng)個(gè)人認(rèn)識(shí)到他或自己的意義時(shí)，透過不斷的自我察覺，個(gè)人可能成長及改變，并且更在意他或她在組織中的角色。他或她會(huì)慎重的采取勇敢的行動(dòng)來尋求政府機(jī)關(guān)內(nèi)部不道德的作為并積極的承擔(dān)責(zé)任以捍衛(wèi)公共利益。我們強(qiáng)調(diào)公共行政組織必須更精確的了解行政人員的特性，因?yàn)檫@是發(fā)展其成員的各種策略基礎(chǔ)。而另一方面，行政人員不但需要適應(yīng)環(huán)境的需求，還要在未來的與有目的的方式中來反應(yīng)環(huán)境的需求。

三、行政的活動(dòng)：政治與公共政策

（一）官僚體系的政治與集體協(xié)議的政治

官僚體系的政治是一門實(shí)質(zhì)的學(xué)科，是了解公共行政本質(zhì)與動(dòng)態(tài)的最重要的一環(huán)。民主代表制也是一種多元化主義的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，因此官僚體系也會(huì)感受到政治壓力。在民主社會(huì)中的官僚體系，在政治上不同于專制社會(huì)，因此要了解官僚體系必須考慮到每個(gè)社會(huì)的政治和社會(huì)情況。在這一體系中民眾將扮演一個(gè)積極的角色以提升最高執(zhí)政者與國會(huì)議員的意識(shí)，納稅者的反對(duì)已經(jīng)把這變?yōu)榭赡?。集體協(xié)議政治是當(dāng)行政人員在公共機(jī)構(gòu)中感受到不支持時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的，在80年代，同工同酬就是典型的工作與民權(quán)事件，并且受到了女性與工會(huì)擁護(hù)者的歡迎，認(rèn)為是女性權(quán)利的突破。隨著這方面的進(jìn)步，女性將要求履行法律并減少在政府機(jī)構(gòu)中其他方面的歧視。保護(hù)隱私權(quán)的法律在政府各階層都不多，隨著信息技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，個(gè)人隱私權(quán)被侵犯的事件經(jīng)常發(fā)生，因此必須要制定新的法律保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)。

（二）政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行

公共政策是一個(gè)最顯著且獲得最多討論的題目，是公共官僚及政治過程獨(dú)特的交互關(guān)系的產(chǎn)物。在某些情況下，政策設(shè)計(jì)是有別于它的執(zhí)行。例如當(dāng)檢討如何分配資源以利某一政策的計(jì)劃時(shí)，設(shè)計(jì)與執(zhí)行會(huì)同時(shí)強(qiáng)調(diào)；行政部門的決策者在立法部門強(qiáng)力提倡；但立法及行政部門必須考慮執(zhí)行的程序問題。中央集權(quán)式本身就是目標(biāo)錯(cuò)誤的規(guī)劃，作者以韓國為例，韓國政府就從未嘗試發(fā)展一種分權(quán)模式，以人民為主的計(jì)劃，進(jìn)而鼓勵(lì)人們?nèi)ピO(shè)計(jì)及建構(gòu)一個(gè)屬于他們自足的計(jì)劃。在政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行兩階段間有一道聯(lián)結(jié)程序，就是通過社會(huì)的大環(huán)境來重新判斷既定政策的預(yù)期目標(biāo)，因?yàn)檎叩臎Q策者會(huì)忽略政策執(zhí)行的可能性。政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行固然重要，但更應(yīng)重視的是民眾的參與。

四、行政的責(zé)任：行動(dòng)與改革

（一）公共利益概念的模糊性

公共利益的概念經(jīng)常遭到公共行政學(xué)界的忽視，決策者和從政者通常利用公共利益一詞來為他們的行為辯護(hù)。然而對(duì)于公共行政人員最重要的責(zé)任之一，就是在政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行時(shí)反映“公共利益”，他們對(duì)公共利益的理解將直接影響政策選擇。在民主國家里，具有正常性的公共政策必須反映公眾的利益。實(shí)際上，公共利益是政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，因此行政人員必須給予其更多的關(guān)注。行政人員必須意識(shí)到，整個(gè)政策舞臺(tái)不能僅作為表達(dá)利益的場(chǎng)所，我們?cè)缫巡煊X，在民主社會(huì)中，決沒有哪一種決策能夠同時(shí)滿足國家、州和地方的需求。有關(guān)“公共利益”的實(shí)然意義的爭論是難以平息的，但與政治科學(xué)應(yīng)否處理此概念全然無關(guān)。

（二）解決公共問題的倫理面

多年來，公務(wù)人員從未公開公開表達(dá)他們對(duì)公共政策或公務(wù)機(jī)關(guān)做法的疑惑。美國政治的主要信條，就是把忠誠及團(tuán)隊(duì)精神置于個(gè)人意識(shí)之上。懷特將此成為組織倫理，它對(duì)組織成員具有著強(qiáng)烈影響。組織倫理要求忠誠并接受制度的策略與政策，而組織將回報(bào)以友誼、安全、進(jìn)步及在共同的事業(yè)上一起奮斗。此種倫理主宰著大部分組織，假若違反了既定倫理，就必須考慮放棄收入、地位、退休及其他額外福利。這一切都提示著：無論是公共或私人部門，皆應(yīng)對(duì)人員行為中的倫理面。在工作中，首先政府要制定明確的倫理守則；其次，行政人員要敢于檢舉不法行為；再次，要通過組織策略保護(hù)檢舉人；最后，要將倫理教育工作引進(jìn)于日常工作。

（三）解決問題的組織設(shè)計(jì)

在目前的政治、科技、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，面臨著大幅度的變化。這些情境對(duì)公共官僚體系造成了嚴(yán)重的威脅，其中的原因之一就是變遷。問題解決只對(duì)改變中的每一特定的社會(huì)情境回應(yīng)，并預(yù)測(cè)問題的緩慢呈現(xiàn)。行政人員必須具有高度警覺性以便認(rèn)識(shí)到問題，并且要積極擬定出一個(gè)不合時(shí)宜的解決方案。這種情況下，就要設(shè)計(jì)一個(gè)具有人性化的工作環(huán)境，采取參與式的管理。同時(shí)，要倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型組織，一個(gè)組織能夠有效的解決問題主要依靠其學(xué)習(xí)能力。為了提升組織的效率，就要使組織有一個(gè)開創(chuàng)性的過程，向其他國家學(xué)習(xí)。

五、結(jié)論

縱觀歷史，不論是個(gè)人還是組織都經(jīng)歷著巨大的變遷。公共行政領(lǐng)域需要一個(gè)普遍能被接受的理論觀點(diǎn)，以做理性的與漸進(jìn)的設(shè)計(jì)，但是理性的和漸進(jìn)的設(shè)計(jì)已不適用于解決社會(huì)和組織的問題，有時(shí)候還阻礙了有效的解決問題。而社會(huì)設(shè)計(jì)并不是一個(gè)僵化的理論范本，而是一個(gè)實(shí)用的和民主的策略，而且能夠做較好的政策設(shè)計(jì)并解決問題，它調(diào)節(jié)了專家與多元政治的缺點(diǎn)，這也是本文的寫作目的：共同努力；合作互動(dòng)；共享共贏。

參考文獻(xiàn)：

[1]泰勒．科學(xué)管理原則．1911．出版信息不詳．

[2]羅爾斯．正義論．1971．出版信息不詳．

作者：徐美齊 單位：黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院