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一、現(xiàn)行產業(yè)扶持財政資金股權投入方式比較分析

1.近年來，國家相關部門和部分省市在改革創(chuàng)新財政支持經濟發(fā)展方式，實行市場化運作模式方面進行了積極的探索。從國家級層面來看，設立了“國家集成電路產業(yè)投資基金”、“國家參股創(chuàng)業(yè)投資基金”、“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金”，國務院常務會議決定設立400億規(guī)模的國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金。從省級層面來看，以廣東省為代表的部分省市試行省級財政經營性資金實施股權投資管理，以江蘇省為代表的部分省市實行產業(yè)發(fā)展引導基金?？傮w來看，傳統(tǒng)的財政支持經濟發(fā)展方式正在向政府引導基金和廣東財政經營性資金實施股權投資管理(以下簡稱“廣東股權投資”)兩種方式轉變。政府引導基金是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。廣東股權投資是指廣東省在基本公共服務和行政運行領域之外，財政安排用于支持經濟社會事業(yè)發(fā)展、提供準公共產品和社會服務等方面的資金實施經營性股權投資。不論是政府引導基金還是股權投入，都是政府引導、市場化方式(股權投入)運作，克服單純通過市場配置產業(yè)投資資本的市場失靈問題，通過資金有償使用，支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，促進技術與市場融合、創(chuàng)新與產業(yè)對接，孵化和培育面向未來新興產業(yè)，推動經濟邁向中高端水平，

2.但在具體的定位上存在一定差異，具體表現(xiàn)為：運作主體定位不同。廣東股權投資的主要實施流程是產業(yè)扶持類專項資金由廣東省省級行業(yè)主管部門會同省財政廳項目申報指南，組織開展項目競爭性評審，按領域相關、業(yè)務專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機構(具有股權投資管理經驗的省屬國有獨資企業(yè))，受托管理機構開展獨立調查，省級行業(yè)主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金，受托管理機構按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實施。政府引導基金實行市場化運作、專業(yè)化管理，公開招標擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負責運營、自主投資決策，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府和財政部門僅僅提供基本的市場“守夜人”服務。杠桿投資效應不同。廣東股權投資的資金來源是廣東省財政預算安排，由原產業(yè)扶持類財政專項資金整合，沒有發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的放大效應。政府引導基金則是發(fā)揮財政資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構等社會、民間資本參與，形成產業(yè)投資基金。風險承擔主體不同。盡管廣東省不斷完善投資風險管控機制，要求受托管理機構及持股主體要按照《公司法》及相關法律對有限責任公司的規(guī)定開展股權投資，承擔有限責任，防止債務連帶風險。省有關部門要加強股權投資實施管理，省財政廳把股權投資資金納入公共財政考核評價體系，負責實施重點評價或引入第三方評價政策實施效果。但市場風險在一定程度上是存在的，特別是為實現(xiàn)既定政策目標，重點支持的是抵抗市場風險較弱的處于成長期的高新技術產業(yè)和中小企業(yè)，一旦發(fā)生類似金融危機等風暴，財政資金面臨嚴重損失的可能性非常大。政府引導基金在風險分擔及回避等方面則顯的更為安全，財政投入的資金可采取“優(yōu)先股”(政府財政出資作為“優(yōu)先股”，確保本金與利息的安全，利息則參考同期國債利率或8%固定收益)、“回購模式”(風險投資機構在約定時間內，按照當初約定的價格回購被投資企業(yè)的“財政出資所占股權比例”)?？傮w而言，政府引導基金和廣東股權投資這兩種模式都還處于探索階段，政府引導基金在擴大杠桿效應，防范回避市場風險具有明顯優(yōu)勢，但股權投資則在落實產業(yè)發(fā)展政策，體現(xiàn)引導目標，克服“市場失靈”上更能體現(xiàn)政府影響力。

二、推進產業(yè)扶持財政資金股權

改革思路評價產業(yè)引導基金的運作成效主要有三個方面：一是引導基金撬動民間資本規(guī)模大??；二是引導基金及子基金投資中早期高新技術企業(yè)的比例高低；三是以有償方式保持基金的良性循環(huán)，風險防控能力強弱。實現(xiàn)雙贏，體現(xiàn)“雙向”杠桿擴大效應。民營經濟發(fā)達，民間資本活躍，參與政府投資項目的意向也較為濃厚，產業(yè)引導基金應充分利用民間資本，擴大財政資金的杠杠效應。同時，基金公司也可以通過財政資金的注入，充分利用財政資金解決自身資金投資不足的問題，擴大自身資金的杠桿效應，實現(xiàn)政府與市場的雙贏局面。準確定位，體現(xiàn)充分市場化原則。實踐經驗表明，財政扶持產業(yè)發(fā)展資金股權投資改革必須堅持引入市場化、專業(yè)化運作模式。政府把握宏觀方向，制定和完善政策環(huán)境，減少行政干預，加強對基金管理人的選擇和產業(yè)基金總體投資方向的把關，把具體經營權交給直接面對市場的基金管理人，合理分配政府與基金公司之間的損失和利得，探索完善激勵機制，提高政府財政資金運作效益。

三、具體路徑

1.準確定位政府角色，體現(xiàn)政府導向目標。建議將廣東股權投資模式由省級行業(yè)主管部門會同省財政廳產業(yè)類項目申報指南，組織開展項目競爭性評審，完善為省級行業(yè)主管部門、省財政廳和合作的基金公司按照產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策研究項目申報要求，在社會上公開征集符合要求的企業(yè)參與股權投資，由省級行業(yè)主管部門和省財政廳組織專家對項目是否符合政府引導扶持產業(yè)發(fā)展方向進行初步篩選，然后由基金公司在篩選后的項目中進行自主選擇，實施股權投資，具體結果報省級行業(yè)主管部門和省財政備案。合理設定投資模式，擴大資金杠桿效應。財政出資比例、財政出資保本的風險防范要求和投資本地高新企業(yè)的投資比例是產業(yè)引導基金合作談判的主要焦點，產業(yè)引導基金肩負引導社會資金投向的政策性任務，還不得不“兼顧”社會資本與基金管理人對投資收益的合理回報訴求、自身財政出資安全的考量及扶持本地高新技術中小企業(yè)成長及產業(yè)結構升級等。建議政府出資與基金公司參股設立政策導向明確的產業(yè)扶持引導基金，杠桿系數(shù)可考慮為1:4，財政資金只參股該基金，但協(xié)議約定該基金總額的30%～40%用于支持省級行業(yè)主管部門和省財政廳篩選出符合政府產業(yè)導向的項目，放大財政資金投入產業(yè)發(fā)展的杠桿。財政投入資金按照“優(yōu)先股”模式或“回購模式”管理，確保財政資金的安全。同時，根據(jù)被投資企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展周期，明確股權投資參股期限和比例，參股期限一般為3-5年，最長不超過10年，財政資金出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過其總股本的30%(且不為第一大股東)。

2.擴大有償資金規(guī)模，提高專業(yè)投資管理能力。加大財政扶持企業(yè)資金有償使用的范圍和規(guī)模，減少財政資金對社會資本的擠出效應，是深化財政資金管理改革的重要路徑。建議進一步整合財政專項資金，根據(jù)財力狀況和結構調整的需要逐步增加財政資金投入規(guī)模，充分發(fā)揮資金的規(guī)）模效應，積極探索建立財政投入、國資收益、基金增值和社會資本投資及捐助等多渠道并舉的滾動投入機制。同時，為了提高資金管理的專業(yè)水平，在加強學習培訓、提高財政工作人員業(yè)務能力的同時，鼓勵和引導相關部門、地方財政部門與專業(yè)投資基金及基金管理團隊達成人才培養(yǎng)協(xié)議，通過交流、委托培養(yǎng)等多種形式加強省內專業(yè)股權投資人才隊伍建設。探索完善退出機制，建立激勵引導機制。“退出決定進入”是私募股權投資行業(yè)的重要法則，這個法則同樣適用于財政股權投資改革。應加快建立各種產權交易中心，并通過制定實施相關政策，簡化國有產權登記、轉讓流程，降低交易費用，為財政股權投資退出創(chuàng)造有利條件。為鼓勵社會資本參與，根據(jù)投資領域、投資階段、風險狀況、收益水平等情況，實施差別化業(yè)績考核，制定差異化風險補助政策。對主要投資初創(chuàng)期或中早期小微企業(yè)、欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)等風險程度較高、募資難度較大但社會效益較好的基金公司，可給予較大程度的讓利，政府可以對“優(yōu)先股”的股息給予低利息或免息政策，重點關注其社會效益；對主要投資成熟期、現(xiàn)金流充足企業(yè)，經濟效益較好的基金，產業(yè)引導基金應堅持相對較高的投資回報。

作者：羅荊單位：浙江省財政廳