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摘要：本文從PPP融資模式概念入手，在歸納總結(jié)PPP融資模式對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)意義的基礎(chǔ)之上，就PPP融資模式可能存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析，并就如何加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)防控，嘗試性地提出一些工作意見，以供參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP融資模式；風(fēng)險(xiǎn)防控

一、概述

PPP融資模式（Public-Private-Partnership）可以翻譯為公私合作模式，是指在各類公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)中政府與私人組織所開展的合作。在PPP融資模式當(dāng)中，政府與私人組織以協(xié)議或簽署合同的方式形成合作關(guān)系。私人組織為特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，而政府以特殊經(jīng)營等方式給予私人組織在項(xiàng)目建設(shè)及后續(xù)運(yùn)營過程中更多的收益。PPP融資模式在20世紀(jì)90年代被西方學(xué)者所提出，并在其后的國家建設(shè)中逐步得到推廣與應(yīng)用，不僅大大緩解了政府財(cái)政壓力，同時也進(jìn)一步提高了社會資本參與社會公共服務(wù)及項(xiàng)目建設(shè)的積極性與主動性。PPP融資在中國出現(xiàn)的時間尚短，目前仍然處于探索與研究階段，我們更應(yīng)當(dāng)將PPP融資模式的優(yōu)勢與風(fēng)險(xiǎn)并重開展研究，以保證PPP融資模式能夠在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中充分發(fā)揮作用。

二、PPP融資模式對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)意義

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容主要包括公共交通、城市道路建設(shè)、水電氣供應(yīng)以及垃圾處理、災(zāi)害防御、環(huán)境衛(wèi)生等，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營質(zhì)量與居民的生活息息相關(guān)。PPP融資模式的出現(xiàn)在公私之間找到了一個平衡點(diǎn)，能夠在緩解政府財(cái)政壓力的同時保證政府在公共設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的主導(dǎo)地位，也能夠給予社會資本和私人組織更多獲益可能，從而引導(dǎo)更多社會資本參與社會公共項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中。PPP融資模式能夠充分保證政府對項(xiàng)目的最終所有權(quán)以及私人組織在項(xiàng)目經(jīng)營中的獲益權(quán)，而且能夠有效避免公共項(xiàng)目被私人壟斷，進(jìn)而保證居民的相關(guān)合法權(quán)益。

三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

（一）法律與政策風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP融資模式在我國仍處于探索研究階段，相關(guān)的法律規(guī)范及實(shí)施細(xì)則有待完善。因此，PPP融資模式在應(yīng)用過程中很可能隨時面臨著新法新規(guī)出臺而帶來的影響。同時，PPP融資由于是公私合作形式，從本質(zhì)上說私人組織與政府仍然存在地位不平等問題，因此私人組織在PPP模式當(dāng)中仍然可能面臨政府變更政策、拖延項(xiàng)目、變更項(xiàng)目、變更付費(fèi)方式、變更特許經(jīng)營期限及權(quán)限調(diào)整等諸多風(fēng)險(xiǎn)。

（二）利率與通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往具有建設(shè)周期較長的特點(diǎn)，通常持續(xù)1、2年乃至更久。在項(xiàng)目建設(shè)過程中可能經(jīng)歷物價變化、利率調(diào)整以及通貨膨脹等影響項(xiàng)目建設(shè)成本與經(jīng)營成本的一些外部因素的變化和波動，從而造成項(xiàng)目成本增高的問題。尤其對參與建設(shè)的私人組織與企業(yè)而言，將會嚴(yán)重影響其預(yù)期收益，甚至因此使其面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目建設(shè)中的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指包括地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害、重大公共安全事件等在內(nèi)的無法提前預(yù)見、協(xié)調(diào)與控制的外因風(fēng)險(xiǎn)。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類建設(shè)周期較長、規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目而言，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)在各類風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中所造成的危害及影響也是十分深遠(yuǎn)的。

（四）流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目招投標(biāo)工作未能達(dá)到預(yù)期的招標(biāo)目的。造成流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的原因較多，或是因?yàn)樯鐣Y本不了解項(xiàng)目細(xì)節(jié)，或是因?yàn)镻PP融資模式設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致不能吸引社會資本參與競標(biāo)，同時也可能是因?yàn)槠渌僮魃系氖д`而導(dǎo)致的流標(biāo)。項(xiàng)目流標(biāo)不僅增加了項(xiàng)目建設(shè)的先期成本，同時也會在一定范圍內(nèi)造成一些不好的影響。

（五）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)范圍很廣，如進(jìn)度受阻、成本超標(biāo)、因?yàn)橘|(zhì)量問題返工甚至停工等都屬于建筑風(fēng)險(xiǎn)范疇。建筑風(fēng)險(xiǎn)的原因有設(shè)計(jì)不合理、合作出現(xiàn)矛盾沖突、建材質(zhì)量不過關(guān)等。

（六）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要存在于競標(biāo)企業(yè)專業(yè)能力上，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增多，部分地方政府在PPP融資及招投標(biāo)方面過于關(guān)注競標(biāo)的積極性以及融資規(guī)模，而對競標(biāo)企業(yè)是否具有較強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)能力缺乏嚴(yán)格的把關(guān)審查，進(jìn)而可能引發(fā)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)控制措施研究

（一）PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)防控措施

前文中大致羅列了目前存在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP融資模式中的風(fēng)險(xiǎn)類型，切實(shí)做到風(fēng)險(xiǎn)防控也應(yīng)當(dāng)從具體的風(fēng)險(xiǎn)入手尋找解決策略。下面筆者以參與過的H項(xiàng)目為例，就具體風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方法進(jìn)行闡述。H項(xiàng)目為A市外環(huán)公路建設(shè)項(xiàng)目，總長度約18.4公里，除公路主體建設(shè)以外項(xiàng)目還涉及如立交、橋梁、管線以及沿線照明、綠化、安全設(shè)施和其他附屬設(shè)施工程建設(shè)等，項(xiàng)目總投資約20.8億元人民幣（包含拆遷費(fèi)、土地征用費(fèi)等）。1.政策風(fēng)險(xiǎn)防控措施在H項(xiàng)目立項(xiàng)階段，為了有效防控如土地政策變化、政府計(jì)劃變更、特許經(jīng)營變更等可能存在的政策風(fēng)險(xiǎn)，公司積極與政府取得溝通，通過協(xié)商談判與市建委達(dá)成一致，保證項(xiàng)目進(jìn)行過程中當(dāng)?shù)卣叩囊恢屡c穩(wěn)定。此外，公司應(yīng)聘用專業(yè)的第三方交易顧問全程參與項(xiàng)目建設(shè)，為公司有效規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)提供可靠支持與幫助。2.金融風(fēng)險(xiǎn)防控措施為了保障H項(xiàng)目最大限度免于金融風(fēng)險(xiǎn)的影響，尤其是政府分期付款與項(xiàng)目融資貸款之間可能因?yàn)槔什▌釉斐傻挠绊懀?jīng)過協(xié)商與談判，A市將整個項(xiàng)目政府所需要承擔(dān)的分期付款額度通過跨年度財(cái)政預(yù)算的方式進(jìn)行了有效保障。H項(xiàng)目本身也通過積極推進(jìn)項(xiàng)目沿線的同步經(jīng)營開發(fā)來及時獲取回報(bào)低于利率及通貨變化所可能帶來的收益減損。3.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)防控措施自然災(zāi)害、社會公共安全突發(fā)事件等不可抗外力所造成的風(fēng)險(xiǎn)具有客觀存在性和相當(dāng)程度的無法預(yù)知性的特點(diǎn)，項(xiàng)目想要完全杜絕不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是不現(xiàn)實(shí)也是不可能的，只能通過積極做好防控預(yù)案才能保證在遭遇不可抗力風(fēng)險(xiǎn)時能夠最大限度保證工程質(zhì)量及施工進(jìn)度。針對不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的防控，H項(xiàng)目對項(xiàng)目所在地的地質(zhì)條件、氣候變化情況、社會治安、公共衛(wèi)生等諸多方面進(jìn)行了充分的前期調(diào)查，對可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害進(jìn)行了防控部署，對可能出現(xiàn)的社會性重大事故的發(fā)生可能性進(jìn)行了充分調(diào)查，并與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)商談判，預(yù)設(shè)了各自權(quán)責(zé)及處置方案，充分做到了防患于未然。4.流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防控措施流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)是指政府因?yàn)閷PP模式了解不足導(dǎo)致投融資設(shè)計(jì)不合理而無法成功招標(biāo)。同時對施工企業(yè)來說，前期進(jìn)行了大量的準(zhǔn)備而沒有成功中標(biāo)也會造成嚴(yán)重?fù)p失。在H項(xiàng)目上A市政府方面通過聘請專業(yè)的PPP融資模式咨詢機(jī)構(gòu)擔(dān)任項(xiàng)目設(shè)計(jì)顧問，保證了H項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用上的有效性與科學(xué)性，同時在招標(biāo)前向社會廣泛宣傳，多次舉辦項(xiàng)目推介會，保證有意參與競標(biāo)的社會資本能夠?qū)?xiàng)目有一個充分而翔實(shí)的了解，最終實(shí)現(xiàn)成功招標(biāo)。5.建筑風(fēng)險(xiǎn)防控措施建筑風(fēng)險(xiǎn)主要是指包括工期遲緩、成本超支、因質(zhì)量問題的返工或者停工等在內(nèi)的一切與建筑施工有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。建筑風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能是因?yàn)槭┕ぴO(shè)計(jì)不合理、施工單位質(zhì)量不過關(guān)，也可能因?yàn)槭┕し脚c建筑方利益沖突合作不暢而引發(fā)。以H項(xiàng)目為例，為了有效杜絕施工風(fēng)險(xiǎn)，A市政府方面在項(xiàng)目招標(biāo)階段就根據(jù)具體項(xiàng)目施工要求進(jìn)行了嚴(yán)格的投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)、質(zhì)量及經(jīng)營情況的分析與篩選，同時與施工企業(yè)就成本、預(yù)算、付費(fèi)方式、施工目標(biāo)以及運(yùn)營維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面談判與協(xié)商，從而保證項(xiàng)目在整個施工及后期運(yùn)營過程中的平穩(wěn)性。6.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)防控措施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對施工單位的各項(xiàng)技術(shù)要求較高，這不僅是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大，同時也是因?yàn)槭姓A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與大眾的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)。對技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防控需要中標(biāo)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣褪┕ぜ夹g(shù)、施工中注意事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)排查等諸多方面進(jìn)行有效溝通，尤其需要保證政府方面能夠在施工中給予施工企業(yè)充分而及時的幫助與支持，從而提高整個項(xiàng)目的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制量。

（二）其他加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的意見

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式近年來在我國雖然已經(jīng)進(jìn)入了深入探索階段，但由于相關(guān)法律法規(guī)仍然存在不完善、不細(xì)致的地方，具體項(xiàng)目的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控仍然離不開施工企業(yè)與當(dāng)?shù)卣姆e極合作與深入溝通。除了上文中提到的針對具體風(fēng)險(xiǎn)的防控措施以外，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)防控的法律法規(guī)也是十分關(guān)鍵與重要的，只有通過立法的手段才能為更多具體項(xiàng)目的建設(shè)起到準(zhǔn)確指引。此外，在PPP融資模式應(yīng)用過程中，政府方面應(yīng)當(dāng)積極研究PPP具體融資方式的持續(xù)創(chuàng)新，如將政府購買服務(wù)引入PPP融資模式、項(xiàng)目投標(biāo)競價等，以起到充分保證項(xiàng)目融資的順利達(dá)成。此外，政府方面還應(yīng)針對PPP融資模式的深入應(yīng)用加強(qiáng)此方面的專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)，保證項(xiàng)目從立項(xiàng)到施工以及后續(xù)運(yùn)營維護(hù)都能夠處于一個較高水平，有效杜絕其間可能潛藏的諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。

五、結(jié)語

PPP融資模式作為緩解政府財(cái)政壓力以及提高社會資本參與公共建設(shè)程度的重要手段，在近年來的各類大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被得到了廣泛應(yīng)用。PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不僅能夠發(fā)揮積極作用，同時也伴隨著諸多特殊風(fēng)險(xiǎn)，只有加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控才能保證PPP融資模式能夠在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮更加積極的推動作用。

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作者：魏娜