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摘要:社會保障制度是當(dāng)代社會文明的標(biāo)志之一，社會保險(xiǎn)基金是保證社會保障制度正常運(yùn)行的支柱，而選擇正確的社會保險(xiǎn)基金管理方式則是社會保險(xiǎn)基金持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在當(dāng)前環(huán)境下，我國社會保險(xiǎn)基金采用信托管理的方式不失為一種可行路徑。通過對我國社會保險(xiǎn)基金管理存在的問題以及域外關(guān)于社會保險(xiǎn)基金信托管理的實(shí)踐分析，指明我國社會保險(xiǎn)基金信托管理的必要性，在此基礎(chǔ)上為我國社會保險(xiǎn)基金信托管理模式提出些許建議，力圖使我國社會保險(xiǎn)基金管理更加安全、合理、有序。

關(guān)鍵詞:社會保障;社會保險(xiǎn)基金;信托管理;法律制度

由于社會保障制度在各個(gè)國家實(shí)施的程度、實(shí)際的覆蓋率以及具體的實(shí)施時(shí)間都各有不同，這就導(dǎo)致作為社會保障制度主要組成部分的社會保險(xiǎn)制度在世界各國的具體狀況也有所不同，其中最顯著的就是各個(gè)國家社會保險(xiǎn)所包含的項(xiàng)目不同，而各個(gè)項(xiàng)目的資金又直接與社會保險(xiǎn)基金相掛鉤。在我國，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同，社會保險(xiǎn)涉及到了多個(gè)不同的項(xiàng)目，而每一個(gè)項(xiàng)目又都會積累一筆數(shù)額巨大的基金，把這些基金綜合起來也就是我國的社會保險(xiǎn)基金，對這些基金該如何管理就成為了一大難題。在當(dāng)前情況下，我國面臨著人口老齡化和通貨膨脹的雙重壓力，這對于社會保險(xiǎn)基金來說，不僅意味著其支出壓力在不斷增大，而且還面臨著基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)，我們既不能讓社會保險(xiǎn)基金長久的累積，也不能讓社會保險(xiǎn)基金流而不積，所以選擇一個(gè)正確的管理方式顯得尤為重要。

一、國內(nèi)外社會保險(xiǎn)基金信托管理的現(xiàn)狀

結(jié)合我國目前社會保險(xiǎn)具體運(yùn)行狀況以及《社會保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，社會保險(xiǎn)基金主要是指為了保障國民在年老、失業(yè)、患病、生育以及發(fā)生工傷時(shí)能夠及時(shí)獲得相應(yīng)的幫助而成立的基金。［1］這個(gè)基金的資金來源主要是企業(yè)以及企業(yè)職工的繳費(fèi)、自由職業(yè)者的繳費(fèi)、國家補(bǔ)貼等。而信托制度最早起源于英國，由于其存在諸多優(yōu)點(diǎn)的原因迅速在英美法系國家得到推廣和運(yùn)用。所謂的信托管理就是指通過設(shè)立信托的方式來進(jìn)行管理。具體到社會保險(xiǎn)基金信托管理，其實(shí)就是為了實(shí)現(xiàn)信托目的，通過委托人選任受托人的方式來管理運(yùn)用社會保險(xiǎn)基金，主要就是利用信托原理并通過信托制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)管理。［2］

(一)國外關(guān)于社會保險(xiǎn)基金信托管理的現(xiàn)狀

1．美國關(guān)于社會保險(xiǎn)基金信托管理的現(xiàn)狀

1939年，美國通過了對于社會保障制度的修正案，實(shí)際上也就是正式確立了社會保險(xiǎn)基金的本質(zhì)就是信托，并且出臺了《雇員退休收入保障法》，這部法律是美國關(guān)于社會保險(xiǎn)基金信托管理的標(biāo)志性立法。美國將社會保險(xiǎn)基金視為公共信托，其具體的管理運(yùn)行要由《社會保障法》以及《信托法》來共同規(guī)范。［3］另外，《雇員退休收入保障法案》(ERI-SA)自1974年頒布以來雖然歷經(jīng)多次修改，但仍然堅(jiān)持社會保險(xiǎn)基金信托管理，尤其是對受托人的要求從未脫離最初的制度框架，在其中詳細(xì)規(guī)定了受托人責(zé)任、禁止交易、違反受托人義務(wù)所要承擔(dān)的法律責(zé)任等值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。

2．英國關(guān)于社會保險(xiǎn)基金信托管理的現(xiàn)狀

信托制度最初的創(chuàng)設(shè)就來自于英國，而且在德國人創(chuàng)設(shè)社會保障制度后，英國也很快的進(jìn)行了吸收借鑒，因而在這樣的背景下信托與社會保障制度在英國這片土壤上自然而然的得到了結(jié)合，這其中尤為突出的就是社會保險(xiǎn)基金信托中的養(yǎng)老金信托。在英國，養(yǎng)老金信托立法呈現(xiàn)出體系化、全面化、精細(xì)化的特點(diǎn)。對養(yǎng)老金信托的管理不僅依靠于傳統(tǒng)的養(yǎng)老金法案，更多的還要信托法以及稅法的幫助，其中最顯著的特征就是英國養(yǎng)老金的設(shè)立必須采用信托方式。在英國，養(yǎng)老金監(jiān)管特別強(qiáng)調(diào)信托，其將信托法作為養(yǎng)老金監(jiān)管的基本法律。在監(jiān)管模式的選擇上，其采用審慎人規(guī)則，具體說來就是并沒有對基金的投資進(jìn)行過多的干預(yù)，大部分時(shí)候的監(jiān)管都集中于投資決策環(huán)節(jié)，要求受托人要盡到忠實(shí)、勤勉等義務(wù)。英國的養(yǎng)老金信托重視對受益人權(quán)益保護(hù)，在其受托人中往往就包括受益人所選的代表，而且在通常情況下，受托人針對信托財(cái)產(chǎn)作出某項(xiàng)運(yùn)作時(shí)受益人都享受充分的知情權(quán)，而且在法律上為其行使訴權(quán)提供了途徑。另外，英國又為社會保險(xiǎn)基金信托進(jìn)行專門而有限制性的稅收優(yōu)惠，并在此基礎(chǔ)上不斷對受托人進(jìn)行規(guī)范與管理完善。

(二)我國有必要對社會保險(xiǎn)基金信托進(jìn)行管理

社會保險(xiǎn)基金就如同國民的錢袋子一樣，故其管理必須體現(xiàn)出安全性和增值性這兩大性能。對于安全性而言，社會保險(xiǎn)基金的資金來源為企業(yè)和國民的繳費(fèi)，相當(dāng)于國民把錢交給國家來進(jìn)行集中管理，以便共濟(jì)性的抵御各種風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，社保基金的管理者必須要保障基金的安全，保證其不被挪用和侵蝕;對于增值性而言，這就要求基金管理者不僅要扮演好守護(hù)基金的角色，而且要通過一定的手段和方式實(shí)現(xiàn)基金的保值以及增值。這就要求基金的管理者要善于運(yùn)用一系列管理以及投資方式來實(shí)現(xiàn)基金增值，在管理方面就需要從源頭上節(jié)約成本，并在具體運(yùn)作中提高效率，而讓社會保險(xiǎn)基金管理與信托制度相結(jié)合則可以順利的實(shí)現(xiàn)這兩大性能。信托從產(chǎn)生時(shí)起就具有避稅的天然優(yōu)勢，而減少稅收征收恰恰能夠做到節(jié)約成本，通過信托的方式來對社會保險(xiǎn)基金進(jìn)行管理，一方面國家可能針對信托制度會實(shí)行一定的稅收減免;另一方面，信托的當(dāng)事人也可以充分利用信托的天然優(yōu)勢，通過一系列的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)降低稅負(fù)。信托制度可以實(shí)現(xiàn)社保基金在管理上更加專業(yè)化，在該制度中充當(dāng)社會保險(xiǎn)基金管理者角色的就是受托人，在受托人的選任上要遵從委托人的意愿，通常情況下受托人都由熟悉市場經(jīng)濟(jì)、國家政治以及法律法規(guī)的人來擔(dān)任，而且受托人在管理信托財(cái)產(chǎn)時(shí)要以實(shí)現(xiàn)信托目的，實(shí)現(xiàn)利益最大化為己任，要切實(shí)履行忠實(shí)、勤勉等義務(wù)。這樣的設(shè)計(jì)就足夠顯示出了采用信托方式管理社會保險(xiǎn)基金能夠充分體現(xiàn)管理的專業(yè)性、精細(xì)化以及利益最大化。

二、目前我國社會保險(xiǎn)基金管理存在的問題

(一)行政色彩濃重，缺乏市場導(dǎo)向性

社會保障制度起源于德國，其通過建立強(qiáng)制性的社會保險(xiǎn)等保障制度措施來化解現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，這種做法最突出的特點(diǎn)即是國家行政力量在制度設(shè)計(jì)與推行中扮演中堅(jiān)力量。其后，世界上各個(gè)國家紛紛效仿德國的社會保障制度，只不過在制度的具體實(shí)施中，包括但是不限于資金的籌集、運(yùn)營、監(jiān)管等程序中政府行政力量干預(yù)程度有所不同而已。在我國，社會保障制度起步相對較晚，社會保險(xiǎn)制度自1951年起才慢慢開始建立起來，從我國社會保險(xiǎn)制度發(fā)展的歷程來看，政府在其中擔(dān)當(dāng)重要推動力量，社會保險(xiǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有政府的全程參與。單從社會保險(xiǎn)制度的公共性質(zhì)而言，該制度運(yùn)行的核心就是把政府作為主要責(zé)任主體而形成的強(qiáng)制性事業(yè)，要依靠政府介入才能推動其發(fā)展。但是我們應(yīng)該看到，社會保險(xiǎn)制度尤其是數(shù)額巨大的基金，對其管理不能簡單的束縛于政府權(quán)力之下，要將其解放出來，以市場為導(dǎo)向積極參與競爭。在現(xiàn)實(shí)中，一方面我們的政府尤其是地方政府總是認(rèn)為財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，地方財(cái)政收入在不斷下降的同時(shí)卻要提供大量的公共服務(wù)。［4］另一方面，我們的政府卻又不能很好的做到簡政放權(quán)，對于社會保險(xiǎn)基金來說，我們的政府應(yīng)該在兼顧其公共性質(zhì)之余，充分的考慮其所具有的經(jīng)濟(jì)屬性，讓其回歸市場。這樣不僅能夠達(dá)到讓政府減負(fù)目的，而且能夠大大提高社會保險(xiǎn)基金管理運(yùn)行效率。

(二)統(tǒng)籌層次過低，不利于集中化管理

我國社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次目前仍然處于一個(gè)較低層次，各個(gè)具體社會保險(xiǎn)項(xiàng)目統(tǒng)籌層次不一，2010年的《社會保險(xiǎn)法》也指出逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)，但是這僅僅是針對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對于其他保險(xiǎn)項(xiàng)目卻沒有提及到全國統(tǒng)籌層次。而且從總體上看，我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍停留在市、縣一級統(tǒng)籌。［5］這樣的統(tǒng)籌層次就導(dǎo)致了我國社會保險(xiǎn)各項(xiàng)基金處于碎片化的狀態(tài)，與之相對應(yīng)的基金管理必然也處于間斷、混亂狀態(tài)，由于大部分基金處在地方政府管控之中，各個(gè)地方實(shí)際情況各有不同，導(dǎo)致中央根本無法出臺統(tǒng)一的管理制度。這樣的管理狀態(tài)一方面帶來了基金管理成本上的增加，另一方面也導(dǎo)致腐敗容易滋生。

(三)基金結(jié)余量大，收益率較低

我國社會保險(xiǎn)各個(gè)項(xiàng)目基金的結(jié)余量十分龐大，而且每年都呈現(xiàn)出上升的趨勢，面對如此之大的社會保險(xiǎn)基金，如何保證其保值增值就顯得很困難，但是這又是社會保險(xiǎn)基金管理者必須要注重的一點(diǎn)。從我國目前的管理狀況來看，社會保險(xiǎn)基金雖然結(jié)余量大，但其實(shí)每年的收益率都不高，這一方面說明目前我國針對社會保險(xiǎn)基金并未形成一個(gè)保值增值的機(jī)制，另一方面也顯示出我國對于社會保險(xiǎn)基金的管理，尤其是投資運(yùn)營的管理存在諸多問題。

(四)基金管理立法滯后，碎片化現(xiàn)象突出

社會保險(xiǎn)基金管理就研究領(lǐng)域及部門劃分而言當(dāng)屬社會法范疇，但當(dāng)前我國在這方面多為經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)方面的研究，在法學(xué)層面上進(jìn)行研究的較少，能夠綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、管理學(xué)視角，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用法學(xué)專業(yè)視角加以整合研究就更為少有，由此就帶來了一系列問題，首要的就是關(guān)于社會保險(xiǎn)基金管理方面的立法滯后，碎片化現(xiàn)象突出。另外，由于缺乏統(tǒng)一的基金管理規(guī)定，導(dǎo)致在具體實(shí)踐中出現(xiàn)多頭管理的局面，各個(gè)管理部門之間職責(zé)不清，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一般都為政府的職能部門，缺乏獨(dú)立性，而且管理所依據(jù)的規(guī)章及文件發(fā)生沖突的情況時(shí)有發(fā)生。以上關(guān)于我國社會保險(xiǎn)基金管理存在的諸多問題表明，我們應(yīng)該盡快建立一套法律制度規(guī)范來對其進(jìn)行管理，防止我國社會保險(xiǎn)基金管理問題進(jìn)一步擴(kuò)大化。國外的社會保障制度相比較于國內(nèi)起步較早，而且英美法系國家信托制度發(fā)達(dá)，在這樣的環(huán)境下，國外社會保障制度發(fā)達(dá)的國家大都將社會保險(xiǎn)基金采用信托的方式進(jìn)行管理，經(jīng)過多年的運(yùn)行實(shí)踐，這一方式得到了許多國家的認(rèn)可。

三、對我國社會保險(xiǎn)基金信托管理模式構(gòu)建的建議

(一)完善相關(guān)立法，形成一個(gè)全面具體的法律體系目前我國對于社會保險(xiǎn)基金管理方面的立法大多為部門規(guī)章，有些為政府的規(guī)范性文件，作為穩(wěn)定一國國民情緒的最低制度設(shè)計(jì)而言，這在法律位階上明顯過低。雖然2010年的《社會保險(xiǎn)法》在一定程度上緩解了這種尷尬，但是我們應(yīng)該清楚的知道，在該法中并沒有對社會保險(xiǎn)基金管理進(jìn)行專門有效的規(guī)定，而且在其中諸多的授權(quán)性條款需要進(jìn)一步細(xì)化解決。無論是在英國還是美國，對于社會保險(xiǎn)基金信托管理都是由多部法律來共同規(guī)范。我國雖然出臺了《信托法》，但是在實(shí)踐中并沒有將諸于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)范基金管理的行政法規(guī)及部門規(guī)章視為《信托法》的特別法。因此，在具體的信托管理關(guān)系構(gòu)建中，要以《信托法》為基本法，配套出臺相應(yīng)法律法規(guī)來用于具體規(guī)范社會保險(xiǎn)基金管理，構(gòu)建起一個(gè)條理清晰的法律架構(gòu)。

(二)選任適格的受托人，構(gòu)建嚴(yán)格的責(zé)權(quán)機(jī)制

社會保險(xiǎn)基金信托管理是否成功的關(guān)鍵之一就在于受托人的選任上，在選擇受托人時(shí)要充分的考慮勝任性以及適格性，一個(gè)好的受托人必然能夠?yàn)樾磐胸?cái)產(chǎn)利益最大化提供幫助。縱觀世界各國，無論是信托制度發(fā)達(dá)的英國，還是社會保障完善的美國，它們無一例外的都對受托人進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，這種限制既包含選任方面，也包含具體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)制。因而我國在對受托人進(jìn)行相關(guān)規(guī)定時(shí)，可以借鑒國外的成熟做法，諸于受托人要充分保障受益人的知情權(quán)得到確實(shí)落實(shí)、受托人要嚴(yán)格履行信息披露義務(wù)、建立受托人違反義務(wù)承擔(dān)的責(zé)任以及構(gòu)建受托人資格禁止等制度。

(三)改變基金信托管理監(jiān)管規(guī)則

任何一項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)都離不開監(jiān)管，對于社會保險(xiǎn)基金信托管理的監(jiān)管而言，根據(jù)國際上的成熟經(jīng)驗(yàn)可以看出監(jiān)管關(guān)鍵在于受托人的內(nèi)部治理，而受托人內(nèi)部治理的前提又是在于監(jiān)管模式的選擇上，對于這一點(diǎn)我們可以借鑒英國的審慎人規(guī)則。該規(guī)則在堅(jiān)持傳統(tǒng)信托上對于受托人義務(wù)規(guī)定的前提下，不再過多的干預(yù)資產(chǎn)組合以及持有上限。著重在投資決策環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，這樣的規(guī)則能夠靈活的應(yīng)對復(fù)雜市場經(jīng)濟(jì)，有利于讓基金真正的回歸市場。另外，我們的立法要賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的司法處置權(quán)，對于違反基金信托管理規(guī)定的相關(guān)行為要實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制，包括但不限于民事責(zé)任、刑事責(zé)任等。社會保險(xiǎn)基金信托管理不僅符合我國當(dāng)前基金管理改革的路徑，而且與國際經(jīng)驗(yàn)相吻合，是我國的法治建設(shè)以及社會全體參與的結(jié)果，需要社會全體的信仰。［6］在進(jìn)行改革的過程中要立足于本國實(shí)際情況，吸收借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，讓我國的社會保險(xiǎn)基金在安全性得到保障的前提下盡可能的實(shí)現(xiàn)保值增值效能。信托管理能夠讓社會保險(xiǎn)基金真正的實(shí)現(xiàn)市場化、規(guī)范化運(yùn)作，從長遠(yuǎn)來看，必然會讓我國社會保險(xiǎn)基金管理更加合理化、有序化、科學(xué)化。

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作者：儲濤 單位：安徽大學(xué)法學(xué)院