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談到立法權(quán)，首先要知道什么是立法。“立法”一詞早見于我國古代典籍《商君書》、《更法篇》，《史記·律書》和《漢書·刑法志》，但我國古代典籍中所說的立法不同于近現(xiàn)代立法一詞的含義，它主要指制法設(shè)刑。《漢書·刑法志》說：“圣人制禮作教，立法設(shè)刑?！薄妒酚洝ぢ蓵分姓f：“王者制事立法”。

國外學(xué)者對立法的解釋也有所不同。美國《大百科全書》認為“立法是指國家機關(guān)為了規(guī)范社會行為，而制定法律規(guī)范的活動?！薄杜＝蚍芍改稀穼α⒎ǖ亩x是“立法通常指有權(quán)的個人或由法律確認的機關(guān)有意識地制定或改變法律的過程，是一種意志的表達。”《牛津法律大辭典》認為，立法“指通過具有特別法律制度賦予的有效地公布法律的權(quán)力和權(quán)威的人或機構(gòu)的意志制定或修改法律的過程。”日本末川博所編《全訂法字詞典》則解釋為：“立法，是與行政、司法相對應(yīng)的概念。從形式意義上講，不論法律名稱如何，是指制定一般抽象的法規(guī)的工作。”

中國法學(xué)界目前對立法概念的解釋不下十余種，其中最普遍的有所謂廣義立法、狹義立法、和介乎廣義狹義之間的立法等觀點。而由于對廣狹范圍的理解也不一樣，因此，對立法概念的最普遍解釋至少有四種：第一，立法是指最高國家權(quán)力機關(guān)和它的常設(shè)機關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止法律這種特定的規(guī)范性文件的活動。第二，立法是指從中央到地方享有立法權(quán)的國家機關(guān)制定、修改和廢止法律規(guī)范的活動。第三，立法是指一切國家機關(guān)，即從中央到地方的各級國家行政機關(guān)，依照法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止各種不同的規(guī)范性文件的活動。第四，立法是指一切有權(quán)制定、修改和廢止法律和法規(guī)的國家機關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止法律和法規(guī)的活動。本人認為立法就是國家機關(guān)依法創(chuàng)制、修改、廢止法律的一種活動。國家統(tǒng)治者可基于不同的需要設(shè)計不同的立法體制，對立法權(quán)限進行不同的配置。

什么是立法權(quán)，學(xué)者之間也有不同的認識，并形成明顯不同的兩種對立觀點：一種觀點認為，立法權(quán)是指以國家名義制定法律的權(quán)力，是全國人大及其常委會的一項專有權(quán)力；[1]立法權(quán)是國家權(quán)力體系的一一個重要組成部分，是相對于行政權(quán)、司法權(quán)而分離的權(quán)力，是最高國家權(quán)力和整體權(quán)力，地方并不享有獨立的完整的立法權(quán)。它們在立法上的權(quán)力宜稱為“立法規(guī)權(quán)”，而不宜籠統(tǒng)稱為“立法權(quán)”。[2]另外一種觀點認為，現(xiàn)行憲法第58條規(guī)定的是“國家立法權(quán)”，不能將國家立法權(quán)等同于立法權(quán)。立法包括國家立法權(quán)、地方立法權(quán)和委托立法權(quán)等，是各種立法權(quán)的總和。[3]我以為要正確界定立法權(quán)，必須正確處理好以下幾個問題：

第一，立法權(quán)和制憲權(quán)的關(guān)系。所謂制憲權(quán)是指制定憲法的權(quán)力。按照現(xiàn)代民主理論，這一權(quán)力屬于人民，不受任何限制。制憲除由人民行使外，還可委托人民的代表行使。依照法國大革命時期著名思想家西耶士的主張，制定憲法的權(quán)力和由憲法創(chuàng)立的權(quán)力是兩種不同的國家權(quán)力。前者是指制憲權(quán)，后者是指依憲法而成立的國家權(quán)力，如立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等。立法權(quán)只能制定一般的法律，其地位低于制憲權(quán)。但在各國立法權(quán)和制憲權(quán)具體行使的實踐中，卻采取了不同的做法：⑴制憲權(quán)和立法權(quán)并無嚴格的區(qū)分，都由立法機關(guān)行使，如英國的議會既制定憲法性文件也制定普通法律；⑵將制憲權(quán)和立法權(quán)明確加以劃分，制憲由特別的制憲機關(guān)行使，立法權(quán)由代議機關(guān)行使，如美國憲法便是由專門的制憲會議制定的；⑶制憲權(quán)和立法權(quán)都由最高國家權(quán)力機關(guān)行使，但兩者適用范圍和制定程序有明顯的不同，如我國全國人民代表大會通過法律只需要二分之一的多數(shù)，而制定和修改憲法則需要三分之二的多數(shù)。

第二，正確認識立法權(quán)的性質(zhì)。立法權(quán)是近代分權(quán)理論與實踐的產(chǎn)物，是國家權(quán)力體系中一種相對獨立的權(quán)力，是具有政治性質(zhì)的一種重要國家權(quán)力。所謂立法權(quán)是一種相對獨立的權(quán)力，是指這種權(quán)力較之行政權(quán)、司法權(quán)而言，在適用范圍、運作特點、合法性基礎(chǔ)等各方面都有明顯的不同，雖然近些年來，在許多國家出現(xiàn)了三權(quán)之間相互滲透的情形，如委托立法，行政司法等，但上述現(xiàn)象并沒有從根本上動搖三種權(quán)力劃分的根基。之所以說立法權(quán)是一種具有政治性質(zhì)的權(quán)力，是因為立法權(quán)通常與國家的最高權(quán)力相聯(lián)系，體現(xiàn)或代表國家主權(quán)或人民主權(quán)，并且管轄具有普遍意義的事物。在這方面，許多思想家都有過重要論述。英國啟蒙思想家洛克說：“立法權(quán)是享有權(quán)利來指導(dǎo)如何運用國家的力量保障這個社會及其成員的權(quán)力?！盵4]他還說：“立法權(quán)是最高的權(quán)力?！薄耙驗樗袡?quán)為社會的一切部分和每個成員制定法律，制定他們的行為的準則”，而“誰能夠?qū)α硪粋€人訂定法律就必須在他之上”。同時，立法權(quán)也是其它一切權(quán)力物的淵源，“社會的任何成員或社會的任何部分所有的其它一切權(quán)力，都是從它獲得和隸屬于它的?！盵5]孟德斯鳩從分權(quán)制衡的角度主張立法權(quán)不是絕對的，也應(yīng)該受其它權(quán)力的制約；但他認為“立法權(quán)應(yīng)該由人民集體享有”，并由人民的代表通過議會來行使。[6]盧梭從其人民主權(quán)的理論出發(fā)，強調(diào)“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”，它作為一種普遍性的權(quán)力，屬于主權(quán)者；而不像行政權(quán)那樣只限于個別性的行為。[7]

馬克思在創(chuàng)立科學(xué)社會主義理論的同時，也對法的問題作過深入地研究。他認為立法就是“在議會中，國民將自己的普遍意志他提升為法律，即將統(tǒng)治階級的法律提升為國民的普遍意志”，“立法權(quán)是組織普遍事物的權(quán)力”，“凡是立法權(quán)真正成為統(tǒng)治基礎(chǔ)的地方，它就完成了偉大的根本的普遍的革命。正因為立法權(quán)當(dāng)時代表著人民，代表著類意志，所以它反對的不是一般的國家制度，而是特殊的老朽的國家制度?！薄耙⑿碌膰抑贫?，總要經(jīng)過真正的革命?！闭恰傲⒎?quán)完成了法國革命”。[8]

第三，現(xiàn)代社會的多樣化發(fā)展和人類所面臨事務(wù)的日趨復(fù)雜，要求立法權(quán)的理論與實踐也表現(xiàn)出一種與時俱進的精神，因為法律本身是文明的產(chǎn)物，也是人類生活方式的體現(xiàn)，所以立法和立法權(quán)的多樣化發(fā)展，本身就是人類邁向自由王國的進步表現(xiàn)。另外，我們同時也應(yīng)認識到立法權(quán)的配置固然與國家結(jié)構(gòu)有密切聯(lián)系，但是國家結(jié)構(gòu)形式并不是立法權(quán)配置的決定因素。單一制國家也可以出現(xiàn)多元立法形態(tài)，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，正好反映了現(xiàn)代兩種不同國家結(jié)構(gòu)形式的國家相互借鑒和吸取治國經(jīng)驗的趨勢。

參考文獻：

[1]蔡定劍：《立法權(quán)和立法權(quán)限》，載《法學(xué)研究》，1993年第5期。

[2]郭道暉：《論國家立法權(quán)》，載《中外法學(xué)》，1994年第4期。

[3]李林：《立法權(quán)限綜述研究》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年9月版，第303頁。

[4][英]洛克：《政府論》下篇，商務(wù)印書館1986年版，第89頁。

[5]同上，第92頁。

[6][法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館1987年版，第158頁。

[7][法]盧梭：《社會契約論》，商務(wù)印書館1982年版，第78頁。

[8]參見《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第132頁。