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行政立法程序是行政主體在行使行政立法權(quán)過程中應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時限等所構(gòu)成的一個連續(xù)過程。

對此定義，我們必須從以下幾個方面作進(jìn)一步理解：（1）行政立法既包括行政法規(guī)、規(guī)章的制定，還包括行政法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止，因此，行政法規(guī)的修改、廢止程序也是行政立法程序的內(nèi)容之一。然而，在論及此問題時，行政法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止程序經(jīng)常被人們所忽視，甚至在制定行政立法程序法規(guī)中也出現(xiàn)了這樣的失誤。[1]（2）行政立法程序是法定程序?！胺ǘǔ绦颉币馕吨姓黧w在進(jìn)行行政立法時，必須接受行政立法程序的約束。行政主體進(jìn)行行政立法如違反法定程序，將產(chǎn)生對行政主體不利的后果。如美國，規(guī)章經(jīng)過評論后，行政機(jī)關(guān)必須將最終制定的正式規(guī)章文本公布在《聯(lián)邦登記》上，否則不能生效。對此，聯(lián)邦《行政程序法》第552條規(guī)定：“除非某人確己時獲知有關(guān)內(nèi)容，否則機(jī)關(guān)不得以任何方式要求其遵守本應(yīng)公布但并未在《聯(lián)邦登記》上的規(guī)定事項或使其受到不利影響?！蔽覈兑?guī)章制定程序條例》第8條也有這方面的明確規(guī)定：“涉及國務(wù)院兩個以上部門職權(quán)范圍的事項，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章。有前款規(guī)定情形的，國務(wù)院有關(guān)部門單獨(dú)制定的規(guī)章無效。”（3）行政立法程序是一種公民參與程序。行政立法程序不是行政主體內(nèi)部程序，而是一種開放式的法律程序，公民只要認(rèn)為行政立法內(nèi)容與其有利害關(guān)系，他就可以親自參與或者通過自己的代表參與行政立法程序發(fā)表意見，使行政立法內(nèi)容更有利于維護(hù)自己的合法權(quán)益。在行政立法程序中設(shè)置聽證程序正是公民參與的具體體現(xiàn)。當(dāng)然除了聽證之外，行政立法程序是體現(xiàn)公民參與的機(jī)制還有如座談、論證、協(xié)商、咨詢、評論等。無論采用何種參與程序，其目的都是最大限度地讓公民參與行政立法程序；同時，行政立法可以采取多種公民參與方式，盡可能讓更多的公民參與行政立法程序。當(dāng)然，在確保公民參與行政立法程序的同時，應(yīng)當(dāng)保證行政立法的基本效率。

行政立法程序作為一個行政權(quán)行使的過程，我們可以將其分為如下幾個步驟來作進(jìn)一步分析：

一、動議

動議，即向有行政立法權(quán)限的行政主體提出要求進(jìn)行某項行政立法的建議。動議的功能類似司法程序中的“起訴”，它是行政立法程序啟動的一個條件。動議涉及到的問題是：

（一）動議主體。所謂動議主體，即提出要求進(jìn)行某項行政立法的建議的組織或者個人。我國目前行政立法的動議權(quán)的歸屬是：（1）制定行政法規(guī)的動議權(quán)屬于“國務(wù)院有關(guān)部門”。《行政法規(guī)制定程序條例》第7條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)于每年年初編制國務(wù)院年度立法工作計劃前，向國務(wù)院報請立項。”（2）制定規(guī)章的動議權(quán)屬具有規(guī)章制定權(quán)限的行政主體所屬的機(jī)構(gòu)或者工作部門?！兑?guī)章制定程序條例》第9條規(guī)定：“國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該部門報請立項。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該省、自治區(qū)、直轄市或者較大的市的人民政府報請立項?！睆倪@一規(guī)定可以看到，我國行政立法的動議權(quán)主體是有嚴(yán)格限制的。不僅其他國家沒有行政立法的動議權(quán)，更不用說確認(rèn)公民的行政立法動議權(quán)。究其原因，可能是我們長期以來一直視行政立法為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，其他國家機(jī)關(guān)、公民無權(quán)參與行政立法?，F(xiàn)行的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》所作出的上述規(guī)定，正是這種認(rèn)識的產(chǎn)物。

公民是否有權(quán)動議行政立法？在國外并不少見。如美國聯(lián)邦《行政程序法》第553條5款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系當(dāng)事人申請或者廢除某項法規(guī)的權(quán)利?！庇袑W(xué)者將其歸納為“機(jī)關(guān)的服務(wù)或管理對象”，它們“可以是被管制的公司、機(jī)關(guān)某項計劃的受益者、律師、支持團(tuán)體、機(jī)關(guān)雇員組織、商會和職業(yè)協(xié)會等?！盵2]葡萄牙《行政程序法》第115條規(guī)定：“一、利害關(guān)系人可向有權(quán)限機(jī)關(guān)提出請愿，要求制定、修改或廢止規(guī)章。為方便行政機(jī)關(guān)了解其內(nèi)容，該請愿須說明理由。二、有權(quán)限制定規(guī)章的機(jī)關(guān)應(yīng)對提出上款請愿的利害關(guān)系人提供資訊，以及其對請愿所持立場的理由。”我國臺灣地區(qū)的《行政程序法》第152條規(guī)定：“法規(guī)命令之訂定，除由行政機(jī)關(guān)自行草擬者外，并得由人民或團(tuán)體提議為之?！憋@然，確認(rèn)公民有動議行政立法的權(quán)利是有先例可循的。因此，我認(rèn)為，如果在行政立法程序中確認(rèn)公民行政立法的動議權(quán)，一方面是符合擴(kuò)大公民參與途徑的民主憲政發(fā)展的趨勢，另一方面也能提高行政立法的可行性和公民遵守行政法律規(guī)范自覺性。

（二）動議方式。動議方式是指行政立法的動議主體提出要求進(jìn)行行政立法建議的具體形式與手段。行政立法的動議是行政立法程序啟動的條件，行政立法本身不是一個三言二語可以說清楚的法律問題，因此，行政立法的動議應(yīng)當(dāng)以書面形式提出。

行政立法的動議應(yīng)當(dāng)記載如下內(nèi)容：（1）立法目的的說明；（2）立法的依據(jù)；（3）立法理由。對于上述內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)附具相關(guān)的材料，以支持上述的相關(guān)論點(diǎn)。

（三）動議效果。行政立法的動議應(yīng)由動議人向有權(quán)限的行政立法主體提出。行政立法主體在收到動議人提出的行政立法動議請求后，應(yīng)當(dāng)及時審查并根據(jù)動議內(nèi)容情況分別作出如下處理：

1.經(jīng)審查，認(rèn)為動議人要求進(jìn)行的行政立法適合行政管理和社會發(fā)展需要的，應(yīng)當(dāng)列入行政立法計劃，并著手進(jìn)行行政立法的草案起草的準(zhǔn)備工作。

2.經(jīng)審查，認(rèn)為動議人要求進(jìn)行的行政立法無客觀需要，或者已列入行政立法計劃的，應(yīng)當(dāng)附具理由以書面形式通知動議人。

3.經(jīng)審查，認(rèn)為動議人要求進(jìn)行的行政立法事項依據(jù)憲法、立法法等規(guī)定，不屬于行政立法事項的，也應(yīng)當(dāng)附具理由以書面形式通知動議人。

4.經(jīng)審查，認(rèn)為動議人要求進(jìn)行的行政立法不屬于本機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)以書面形式告知動議人向有行政立法權(quán)限的行政立法主體提出，也可以直接移送有行政立法權(quán)限的行政立法主體，并同時告知該行政立法動議人。

二、預(yù)告

預(yù)告是行政立法主體將行政立法的草案通過公布的方式告知公眾的行為。它類似于行政決定程序中“告知”程序。預(yù)告的功能在于讓公眾了解行政立法草案的內(nèi)容，以便公民決定是否需要表達(dá)自己的意見。[3]

行政主體在決定進(jìn)行某項行政立法后，必須擬定行政立法的草案。行政立法草案擬定系行政立法內(nèi)部程序，行政程序法可以不作規(guī)定。行政立法草案擬定有兩個途徑：其一是行政立法主體所屬于職能部門組織擬定。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是擬定人熟悉行政立法所調(diào)整的行政管理事務(wù)，可以提高行政立法的可行性，但不足之處是因過分強(qiáng)調(diào)部門利益、地方利益，行政立法損害行政相對人的利益，甚至是國家整體利益和公共利益。其二是通過課題招標(biāo)組織行政體制外的專家擬定行政立法草案。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是擬定人與行政立法沒有利害關(guān)系，能夠比較中立地看待行政立法所要解決的問題，確立的行政法律規(guī)范可能相對比較公正，但不足之處是行政體制外的專家對行政立法所要調(diào)整的行政管理事務(wù)不太熟悉，可能會使有的行政立法條款脫離實(shí)際而無法實(shí)施。因此，最好的方式是將這兩種行政立法方式的結(jié)合起來，使行政立法草案擬定人員中既有熟悉行政管理事務(wù)的行政機(jī)關(guān)工作人員，也有與行政立法有關(guān)的法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專家。

預(yù)告程序涉及到如下幾個方面的問題：

1.預(yù)告方式。行政立法主體將擬定的行政立法草案應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的政府公報和報紙上公布。如美國行政立法草案公布在《聯(lián)邦登記》上，我國《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》沒有規(guī)定具體的公報或報刊。行政法規(guī)或規(guī)章草案在何處公布，由行政立法主體自由裁量。行政法規(guī)和部門規(guī)章的草案可以選擇在《法制日報》、《人民日報》上公布，地方政府規(guī)章草案可以在省、市的日報上公布。

行政立法預(yù)告應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：A.行政立法主體的名稱、法定代表人、住所地、電話號碼。如與其他行政立法主體共同制定的行政立法草案，應(yīng)同時公布其他行政立法主體的上述內(nèi)容。B.明示行政立法主體的行政立法權(quán)限及其行政立法的上位法依據(jù)。C.行政立法草案全文，如有必要應(yīng)當(dāng)附行政立法草案的說明和重要法律概念的解釋。D.告知公眾陳述對行政立法草案意見的時間、地點(diǎn)，如果行政立法主體認(rèn)為需要舉行行政立法聽證會的，應(yīng)當(dāng)告知行政立法聽證會的有關(guān)事項。

行政立法草案預(yù)告后，公民如直接向行政立法主體要求提供有關(guān)行政立法草案等的復(fù)印件，行政主體可以在收取復(fù)印成本費(fèi)之后，及時向申請的公民提供行政立法草案等資料，行政立法主體一般不得駁回公民的申請。

2.預(yù)告時間。預(yù)告時間是為了給公民有了解行政立法草案，并能提出有針對性的意見所需要的準(zhǔn)備時間。由于行政立法草案聽取公民的意見有多種方式，而每一種方式在具體實(shí)施的方式、步履等都是有很大的差異，如美國以接受公眾意見的方式不同將聽取公眾意見的方式劃分為正式聽證和非正式聽證。正式聽證采用司法化的聽證程序，而非正式聽證則沒有那么嚴(yán)格適用民司法聽證程序。因此，如果行政立法主體認(rèn)為某項行政立法需要采用聽證方式來接受公民意見的，應(yīng)當(dāng)給予公民較長的準(zhǔn)備時間，如果行政立法主體認(rèn)為可以采用座談、論證、咨詢等方式接受公民意見的，可以靈活地確定行政立法草案公布的時間。[4]

3.預(yù)告效果。行政立法草案預(yù)告之后，對于行政立法主體來說，由于預(yù)告僅僅起到告知的作用，它不是行政立法的正式公布，因此，行政立法主體根據(jù)需要可以改變預(yù)告的行政立法草案的內(nèi)容。對于公眾來說，只要行政立法主體履行了行政立法草案的預(yù)告義務(wù)，就可以推定公民已經(jīng)了解了行政立法草案的內(nèi)容。如公民沒有在規(guī)定的時間陳述意見，不能因其沒有看到行政立法草案的預(yù)告而主張行政立法程序違法。

三、聽取意見程序之一：聽證

對行政立法聽證的理解，我們可以從以下幾個方面：其一，聽證原本是司法審判的方式，后經(jīng)過適當(dāng)改造后引入立法、行政領(lǐng)域。由于立法權(quán)、行政權(quán)的功能不是借助于程序三角情景，借用司法審判程序來解決立法、行政問題顯然是不可能的。因此，行政立法聽證如要盡可能保持司法審判的特性，也只能適用與公民有重大利益關(guān)系的行政立法。這種聽證在美國行政法稱之為正式聽證。由于行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章是否適用正式聽證，取決于國會在法律中是否有特別規(guī)定。自聯(lián)邦《行政程序法》公布以來，國會很少在法律中要求行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章采用正式聽證程序。因此，美國戴維斯教授說，法官、立法者和行政官員都同意這樣的看法：正式程序?qū)τ谥贫ㄆ毡檫m用的規(guī)章并不適用。由于這種原因，使用正式程序的情形是少之又少，可能幾乎沒有，在將來可能會沒有。[5]我國《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的“聽證會”屬于正式聽證，但不應(yīng)當(dāng)理解成為它是一種保留了較多司法審判程序特征的聽證形式。其二，聽證的主要功能在于給認(rèn)為與自己有利害關(guān)系的公民陳述意見的機(jī)會，從而構(gòu)通行政立法主體與公民之間有關(guān)系。基于這樣的指導(dǎo)思想，我們可以不拘泥于公民陳述意見和行政立法主體聽取公民陳述的具體形式，從而使行政立法聽證方式多樣化。日本、韓國等創(chuàng)立的公聽會、我國行政立法中座談會、論證會等都是行政立法聽證的具體形式。美國在聯(lián)邦《行政程序法》規(guī)定的“評論程序”基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了一種混合式的規(guī)章聽證程序，更是對行政立法聽證程序革新的產(chǎn)物。[6]這說明，混合式的聽證方式可能更符合行政立法的要求。因此，我認(rèn)為行政立法的聽證應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1.聽證主持人。聽證主持人可以由行政官員擔(dān)任。為了保證聽證程序基本公正，行政立法草案起草負(fù)責(zé)人不宜擔(dān)任聽證主持人，以避免其對有關(guān)行政立法內(nèi)容先入為主，不能公正、全面地聽取公民的陳述意見。美國的行政法官制度是一種比較好的法律制度，但它并不一定適合我們國家。在沒有建立起科學(xué)的公務(wù)員制度之前，引入行政法官制度可能是空中樓閣。為了確保行政立法聽證的公正性，行政立法機(jī)關(guān)可以聘請專家、律師主持聽證會。不過從我國目前的實(shí)際情況看，在行政立法機(jī)關(guān)陳舊觀念沒有得到完全轉(zhuǎn)變之前，這種方法也是不可行的。這種陳舊觀念主要是行政立法機(jī)關(guān)將行政立法當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。在這樣的觀念指導(dǎo)下，那些專家、律師等“外人”是無權(quán)染指行政立法的。我國現(xiàn)行《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》對行政立法聽證主持人沒有作出規(guī)定。這意味著由誰主持行政立法聽證由行政立法機(jī)關(guān)自行決定。

2.聽證的范圍。聽證的范圍是要解決哪些行政立法需要通過聽證程序制定。聽證作為一種聽取公民對行政立法草案意見的程序，相對于其他聽取公民意見的程序而言，它比較正規(guī)，因此，凡是涉及到與公民合法權(quán)益有重大影響的行政立法都應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，聽取公民對行政立法草案的意見。由于“重大影響”是一個模糊的法律概念，因此，解決此問題的方案有二：其一，通過立法列舉重大影響的具體情形，不設(shè)兜底條款；其二，由行政立法機(jī)關(guān)自由裁量，但公民對行政立法機(jī)關(guān)的裁量解釋可以提請司法救濟(jì)。美國的辦法是由國會通過具體法律決定行政制定規(guī)章是否要舉行正式聽證。這也是一種解決聽證范圍的方案之一。

對于這個問題，我個人傾向于不要將適用聽證的行政立法范圍確定得過大，否則可能影響行政效率，況且，沒有納入聽證范圍的行政立法，行政立法機(jī)關(guān)也可以采用其他方法、途徑聽取公民對行政立法草案的意見。從我國現(xiàn)行行政立法程序的規(guī)定也可以看出，聽證作為一種聽取公民對行政立法草案意見的程序，并不是一種首選的方式。[7]《行政法規(guī)制定程序條例》第22條規(guī)定：“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見?！边@一規(guī)定是將行政法規(guī)是否與公民、法人或者其他組織有“切身利益”作為舉行行政立法聽證會的條件。應(yīng)該說，它也屬于行政立法與公民合法權(quán)益有“重大影響”的范圍。

3.聽證的具體步驟。凡是屬于聽證的行政立法草案，在正式公布之前應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，聽取公民對行政立法草案的意見。聽證的具體步驟應(yīng)當(dāng)是：

（1）通知。在行政立法預(yù)告中，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政立法聽證的時間、地點(diǎn)、參與方式等向社會公告。通知應(yīng)當(dāng)刊登在公民日常生活中最容易接觸到的報紙上，必要時也可以通過電視、廣播電臺告示。為了給公民有充分的準(zhǔn)備時間，至少應(yīng)當(dāng)在聽證會舉行前60天發(fā)出通知。

（2）確定聽證代表。聽證代表是指在聽證會上進(jìn)行專門發(fā)言的公民。聽證代表可以由利益團(tuán)體推舉，也可以由公民自薦。行政立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)聽證會的具體情況確定聽證代表。為了確保聽證代表的廣泛性，利益集團(tuán)推舉代表與自薦代表應(yīng)當(dāng)保持一定的比例。同時，聽證代表也應(yīng)當(dāng)具有一定的參政議政能力，對所進(jìn)行的行政立法內(nèi)容有一定的了解，行政立法機(jī)關(guān)不能因害怕有人在聽證會上提出反對意見而確定一些“聽話代表”，[8]這樣的聽證會必然是流于形式。因此，在確定聽證代表程序中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置一些機(jī)制讓行政立法機(jī)關(guān)無法“圈定”它所喜歡的聽證代表，如在保證聽證代表廣泛性、代表性的基礎(chǔ)上，通過隨機(jī)抽簽獲定聽證代表等。

聽證代表應(yīng)當(dāng)在聽證會舉行前30天公布。行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將與聽證有關(guān)的材料寄送給聽證代表。被確定為聽證代表的公民應(yīng)當(dāng)就行政立法草案的內(nèi)容進(jìn)行必須的調(diào)查、咨詢，寫出聽證發(fā)言報告，準(zhǔn)備好相關(guān)的材料。行政立法機(jī)關(guān)對聽證代表需要的有關(guān)材料應(yīng)當(dāng)提供，除非聽證代表所要的材料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。

（3）聽證會舉行。聽證會可以按下列程序進(jìn)行：A.聽證主持人宣布聽證會開始，宣布聽證的行政立法的名稱、制定機(jī)關(guān)，宣布聽證紀(jì)律和發(fā)言順序等。B.行政立法制定機(jī)關(guān)代表就行政立法的法律依據(jù)、主要內(nèi)容和理由發(fā)言。C.聽證代表按議題的先后順序發(fā)言，行政立法機(jī)關(guān)代表可以在每個聽證代表發(fā)言后，對該聽證代表的發(fā)言作出解釋、回復(fù)。D.旁聽人員經(jīng)聽證人同意，也可以在限定的時間內(nèi)發(fā)言。E.聽證主持人認(rèn)為聽證代表的發(fā)言沒有新的觀點(diǎn)，可以宣布聽證會結(jié)束。

4.聽證筆錄。聽證會由記錄員制作成為筆錄，并由聽證主持人、聽證代表和行政立法機(jī)關(guān)代表簽字。聽證筆錄不是行政立法的唯一依據(jù)，行政立法機(jī)關(guān)可以在聽證筆錄之外尋找立法依據(jù)。行政立法機(jī)關(guān)對于聽證代表的發(fā)言可以不予以采納。但這并不是說行政立法機(jī)關(guān)在聽證會后可以將聽證筆錄扔進(jìn)廢紙蔞，直徑公布行政立法。如果真如此，這樣的行政立法聽證會不就是欺世欺民的把戲？。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政立法機(jī)關(guān)如不采納聽證代表的發(fā)言，應(yīng)當(dāng)在行政立法草案說明中給出理由。[9]這種理由不僅可以釋去公民對行政立法草案所存的疑慮，也可以增加公民對行政立法的認(rèn)同感。

四、聽取意見程序之二：座談會、論證會

座談會、論證會作為一種行政立法聽取公民意見的程序，與聽證會相比較之簡單、隨意。但是，它們也是一種重要的行政立法聽取公民意見的方式。我國目前《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都將這兩種方式作為聽取公民對行政立法意見的方式之一。

1.座談會。座談會在我國是一種傳統(tǒng)的政府聽取民意的方式，在我們?nèi)粘Ｕ紊钪斜徽鶑V泛使用，即使是非政府組織也常常采用座談會的形式了解民意，傾聽民眾的呼聲，如婦聯(lián)在“三八節(jié)”前召開婦女座談會，聽取婦女對婦聯(lián)工作的意見和要求。由于座談會形式是我國民眾所廣泛熟悉、認(rèn)知的一種政府與公民交流形式，因此，采用座談會形式聽取公民對行政立法的意見可能是一種比聽證會更加有效的行政立法程序。

其實(shí)，與我國座談會形式相似的“會談”程序在美國規(guī)章制定程序也是一種重要的聽取公民意見的方式。在美國，會談作為一種口頭聽取意見的程序，它有兩形式：一種是由不確定的利害關(guān)系人非正式地會見機(jī)關(guān)官員，說明他們所希望的規(guī)章結(jié)果，并抨擊他們所反對的立場。另一種是指以討論規(guī)章為主題的有確定是時間和確定出席者的一種會議。這種會議由機(jī)關(guān)官員主持。負(fù)責(zé)這個規(guī)章的工作人員出席。他們可以相互提問與交談。[10]這種靈活的聽取意見的程序，既可以讓行政立法機(jī)關(guān)聽到了對行政立法草案的更多的不同意見，同時也不會過多地增加行政立法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)（與聽證會相比）。這種會談式的規(guī)章制定聽取意見方式在美國規(guī)章制定程序中被廣泛使用。

通過座談會聽取公民對行政立法的意見，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：（1）由于座談會如何召開的主動權(quán)完全掌握在行政立法機(jī)關(guān)手中，因此，在確定參加座談會的人員之后，應(yīng)將行政立法草案和相關(guān)的材料送至他們手中，并依據(jù)實(shí)情況確定召開座談會的時間、地點(diǎn)。（2）在座談會中，行政立法機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)對行政立法的內(nèi)容作一簡要介紹后，由參加座談會的人員逐個發(fā)言。在這個過程中，行政立法機(jī)關(guān)除了對他們提到的問題作必要的解釋外，不必與他們進(jìn)就某一問題展開辯論。（3）座談會由行政立法機(jī)關(guān)工作人中制成筆錄，不必由座談會參加人員簽名，因?yàn)樽剷蠀⒓尤税l(fā)言可以看成是行政立法機(jī)關(guān)與公民之間的就行政立法問題所作的一種思想溝通。這有助于公民認(rèn)同行政立法，緩和行政立法在執(zhí)行中與公民之間形成的張力。

2.論證會。論證會“即邀請有關(guān)專家對草案內(nèi)容的必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行研究論證，作出評估?！盵11]與座談會不同的是，參加座談會的人員與所討論的行政立法草案之間具有較直接的利害關(guān)系。他們往往會從自己利益得失出發(fā)，對行政立法草案發(fā)表自己的看法，因此，他們的發(fā)表具有較強(qiáng)的主觀性。而參加論證會的人員往往是某一方面的專家，與所討論的行政立法草案沒有直接利害關(guān)系。他們往往從專業(yè)知識角度對行政立法草案提出自己的觀點(diǎn)，并隨附相關(guān)的科學(xué)依據(jù)或者合法性依據(jù)，因此，他們的觀點(diǎn)具有較強(qiáng)的客觀性，也具有較強(qiáng)的說服力。行政立法機(jī)關(guān)對專家們的論證意見應(yīng)當(dāng)要予以高度重視。但是，專家們的觀點(diǎn)往往具有較強(qiáng)的理想色彩，對法律條款的具體意見可能因脫離實(shí)際而欠缺可操性。這一點(diǎn)行政立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有一個必要的認(rèn)識：不要過度迷信專家的觀點(diǎn)。從行政立法實(shí)踐看，過度地依賴專家進(jìn)行行政立法，結(jié)果往往是所制定的行政法規(guī)、規(guī)章脫離行政管理實(shí)際情況，欠缺可行性，

通過論證會聽取專家們對行政立法草案的意見，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：（1）選擇合適的專家參加論證會。每個專家都有自己的研究領(lǐng)域，一旦超出了自己的研究領(lǐng)域他也就與常人一樣無知，即使是同一個學(xué)科中也會存在這樣的問題，如民法專家對行政法領(lǐng)域中的問題可能也是一個“法盲”。因此，確定參加論證會的人員必須是行政立法草案內(nèi)容涉及到的領(lǐng)域中的專家，否則，論證會不可能達(dá)到預(yù)期目的。（2）正確對待專家的意見。論證會不能開成行政立法草案的“合法性”論證會，即專家只能對行政立法草案說“是”。行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)鼓勵專家提出反面意見，并正確地對待專家的反對意見。行政立法機(jī)關(guān)在行政立法程序中所處的地位實(shí)際上是既是“當(dāng)事人”又是作出裁決的“法官”，如果聽不到、聽不進(jìn)別人的反對意見，其最終制定的行政立法必然欠缺必要性、可行性和科學(xué)性。（3）專家應(yīng)當(dāng)保持必要的中立地位。專家觀點(diǎn)的可信度往往與其是否保持中立地位成正比關(guān)系。專家以專業(yè)知識立身、傳言，以自己的專業(yè)知識為社服務(wù)。因此，在參加行政立法論證過程中，專家應(yīng)當(dāng)以自己的專業(yè)知識對行政立法草案的必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行論證，不能為了幾百塊的論證費(fèi)不顧專業(yè)知識一味順從行政立法機(jī)關(guān)的需求，成為行政立法機(jī)關(guān)利益部門化、部門利益法制化的辯護(hù)士。如果專家不對行政立法草案所存在的問題提出自己應(yīng)當(dāng)提出的觀點(diǎn)，那無疑助長行政立法機(jī)關(guān)違法立法。

五、聽取意見程序之三：信函、電子郵件等

利用現(xiàn)代通信手段聽取公民對行政立法草案的意見是行政立法程序發(fā)展出的一種新的聽取意見方式。我國《行政法規(guī)制定程序條例》第58條規(guī)定中的“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”已經(jīng)包含了通過信函、電子郵件等方式聽取意見的方式。這種聽取意見程序可以提高行政立法的效率，同時也便利于公民對行政立法草案發(fā)表意見。它作為公民參與行政立法的新渠道，在具備相關(guān)的條件下應(yīng)當(dāng)鼓勵行政立法機(jī)關(guān)優(yōu)先采用這種聽取意見的方式。美國在1946年聯(lián)邦《行政程序法》制定后，國會通過立法以及法院的判例創(chuàng)造了聯(lián)邦《行政程序法》規(guī)定之外的規(guī)章制定機(jī)關(guān)聽取公眾意見的方式，從而彌補(bǔ)了聯(lián)邦《行政程序法》規(guī)定的不足。從實(shí)踐看這種聽取對規(guī)章制定的意見的方式也是很有效的，因而在規(guī)章制定中被廣泛使用。

通過信函、電子郵件等方式聽取公民對行政立法草案的意見，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：（1）行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞筋A(yù)告行政立法草案，以便公民可以便利地取得行政立法草案，如通過政府網(wǎng)站預(yù)告行政立法草案。為了使公民能夠提出更具有針對性的意見，行政立法機(jī)關(guān)可以設(shè)立必要的咨詢點(diǎn)，解答公民對行政立法草案認(rèn)識上的疑惑。（2）對公民通過信函、電子郵件等方式提出的意見，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予簡要的回復(fù)，尤其是不采納的意見或者建議，應(yīng)附具不采納的理由。如果有數(shù)個公民提出相同的意見或者建議的，行政立法機(jī)關(guān)可以通過報紙刊登集中回復(fù)意見。

六、決定

行政立法草案在聽取公民意見的基礎(chǔ)上修改后，由行政立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否可以成為行政法規(guī)、規(guī)章。因行政機(jī)關(guān)系實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，故行政首長可以在聽取其他行政機(jī)關(guān)組成人員意見的基礎(chǔ)上作出最終決定。[12]

行政立法草案決定系行政立法的內(nèi)部程序。這個程序涉及到如下幾個方面的問題：（1）行政立法草案在由行政立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出最終決定之前，應(yīng)當(dāng)交付本機(jī)關(guān)組成人員審議。機(jī)關(guān)組成人員可以發(fā)表自己的觀點(diǎn)，也可以提出對行政立法草案的修改意見。（2）在機(jī)關(guān)組成人員對行政立法草案進(jìn)行正式審議之前，先應(yīng)由負(fù)責(zé)行政立法草案起草的部門就行政立法草案的內(nèi)容作專門的說明。對行政立法草案的說明要全面，尤其是公民在聽取意見程序中所提出的反對意見及其理由，不得作偏面的引導(dǎo)。（3）行政立法機(jī)關(guān)討論行政立法草案是否可以允許公民旁聽？美國根據(jù)行政會議公開法第2條的規(guī)定，除法定不能公開的行政會議外，合議制行政機(jī)關(guān)舉行會議必須公開，允許公民觀察。[13]從我國目前的實(shí)際情況看，允許公民旁聽行政機(jī)關(guān)討論行政立法草案的會議時機(jī)尚未成熟。如果行政立法機(jī)關(guān)能夠允許新聞媒介多作一些較深入的報道，尤其是行政立法涉及到爭議較大的問題，就已經(jīng)很不錯了。實(shí)際上，適當(dāng)?shù)毓_行政立法草案審議的內(nèi)容，是有助于社會認(rèn)同行政立法的。

行政立法草案決定雖然系行政立法內(nèi)部程序，但是它也有與公民相關(guān)的問題。這個問題是行政立法機(jī)關(guān)如不采納公民提出的意見或者建議，應(yīng)當(dāng)擬就必要的回復(fù)理由。一個講理的政府是極其重視這個問題的。如果對公民熱情地提出的意見或者建議-對于政府來說，能夠聽到公民的意見或者建議，那應(yīng)該說是最大的喜事-置之不理，明確拒絕也道出可以經(jīng)得起質(zhì)疑的理由，那么政府的威信也就會失去社會民眾的認(rèn)可。政府本來是為了民眾而存在的，因此回復(fù)民眾的意見或者建議無論在制度上還是道義上，都不會有任何障礙的。正是基于這一點(diǎn)，我認(rèn)為在行政立法程序中確立行政立法說明理由制度是相當(dāng)重要的。[14]

七、公布

公布系行政立法的最后一個程序。行政立法草案經(jīng)行政立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定通過后，便成為行政法規(guī)、規(guī)章?！胺晌唇?jīng)法定形式公布不能產(chǎn)生效力”已經(jīng)成為一項憲政法治原則。行政法規(guī)、規(guī)章如秘不示人，公民就無法了行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，也就不可能通過行政法規(guī)、規(guī)章主張權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)如將事先未公開的行政法規(guī)、規(guī)章作為作出對公民不利決定的依據(jù)更是沒有公正可言。15]因此，行政法規(guī)、規(guī)章的公布也是一個不容輕視的行政立法程序。

關(guān)于行政立法公布程序，其涉及的問題有：（1）行政立法公布刊物。行政立法機(jī)關(guān)的公報應(yīng)為行政立法公布的法定刊物，如《中華人民共和國國務(wù)院公報》。但是，由于行政立法機(jī)關(guān)公報的有一個出版周期，可能會導(dǎo)致公民不能及時了解行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，因此，我認(rèn)為，公報公布的行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)作為標(biāo)準(zhǔn)文本，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)選擇公民最能便利看到的、在全國或者本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)行的報紙公布行政法規(guī)、規(guī)章文本。（2）行政立法公布與生效。為了給公民一個了解、熟悉行政立法內(nèi)容的時間，行政立法原則上應(yīng)在公布之后經(jīng)過若干時間生效。[16全國性的行政立法考慮到我國國土遼闊、資訊傳遞工具相對落后的實(shí)際情況，公布后的生效時間可以確定為120天，地方行政立法公布后的生效時間為30天。

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*章劍生，浙江大學(xué)法學(xué)院教授，蘇州大學(xué)法學(xué)院博士生。

[1]如國務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》中只規(guī)定了“修改行政法規(guī)的程序，適用本條例的有關(guān)規(guī)定”，但對同樣是行政立法的行政法規(guī)廢止程序卻沒有提及。

[2]于安：《美國行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書）中國政法大學(xué)出版社1992年版，第101頁。

[3]我國《行政法規(guī)制定程序條例》雖然沒有規(guī)定“預(yù)告”程序，但它有的規(guī)定也體現(xiàn)了預(yù)告的精神，如該條例第19條第2款規(guī)定：“重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報國務(wù)院同意，向社會公布，征求意見?！薄兑?guī)章制定程序條例》第23條規(guī)定：“規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)本部門或者本級人民政府批準(zhǔn)，可以向社會公布，也可以舉行聽證會?！?/p>

[4]韓國《行政程序法》（1996）第38條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)召開公聽會，應(yīng)于公聽會召開日之14日前將下列各款之事項通知當(dāng)事人等，并采取刊登于官報、公報或日報等方法廣泛周知。（1）題目。（2）日時及場所。（3）主要內(nèi)容。（4）關(guān)于發(fā)言者之事項。（5）發(fā)言申請方法及申請期限。（6）其他必要事項。美國在規(guī)章制定中，實(shí)質(zhì)性規(guī)定必須在其生效前不少于30天公布，以便聽取利害關(guān)系人的意見。參見于安：《美國行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書）中國政法大學(xué)出版社1992年版，第99頁。

[5]參見于安：《美國行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書）中國政法大學(xué)出版社1992年版，第119頁。

[6]評論一詞在這里的定義并不是固定的。它一般是指公眾或利害關(guān)系人對機(jī)關(guān)通告的建議規(guī)章向機(jī)關(guān)提交的信件、申請、短文、電報以及其他形式的書面的或口頭意見。它是美國聯(lián)邦《行政程序法》非正式制定規(guī)章程序的基礎(chǔ)和關(guān)健步驟，是公眾參與制定規(guī)章的正式渠道。而混合程序是對評論程序的一種革新發(fā)展。它一般是指機(jī)關(guān)在評論過程中同時使用書面表達(dá)和正式程序的口頭表達(dá)和抗辯的公眾參與方法。因?yàn)樗鼘⒎钦匠绦蚝驼匠绦虻墓姳磉_(dá)意見的方式結(jié)合起來，所以稱為混合程序。參見于安：《美國行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書）中國政法大學(xué)出版社1992年版，第108—109頁。

[7]《中華人民共和國立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！?/p>

[8]許多人對喬占祥沒有入選今年鐵路春運(yùn)價格聽證會代表感到遺憾，也有人發(fā)文指責(zé)國家計委的這種做法。中國消費(fèi)者協(xié)會的解釋是，喬占祥狀告鐵道部是票價上漲的行政程序不合法而不是票價，而且喬占祥的律師身份決定了喬不會受春運(yùn)價格上漲的影響。這種解釋我個人認(rèn)為是站不住腳的，甚至是荒唐的。大概誰也不會否認(rèn)，今天國家計委舉行鐵路春運(yùn)價格聽證會，與去年喬占祥狀告鐵道部的“漲價令”之間具有密不可分的因果聯(lián)系。這一點(diǎn)國家計委有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾公開首肯過。因此，我認(rèn)為喬占祥因其有狀告鐵道部的經(jīng)歷符合《政府價格決策聽證暫行辦法》第8條規(guī)定的聽證代表應(yīng)當(dāng)具有“代表性”的條件。然而，誰能成為聽證會的代表，根據(jù)這一條的規(guī)定是由政府價格主管部門聘請。也就是說，誰能成為價格聽證會的代表，是由政府價格主管部門單方面決定的。喬占祥沒有成為本次鐵路春運(yùn)價格聽證會的代表，既有法律規(guī)定不明確的原因，也有政府方對喬占祥在聽證會上可有做出“混淆視聽”舉動的擔(dān)心。

[9]遺憾的是，我國《行政處罰法》、《立法法》、《價格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都規(guī)定了聽證會，但對聽證筆錄行政決定中的法律作用卻是避而不談，對行政機(jī)關(guān)不采納聽證當(dāng)事人、聽證代表意見是否需要說明理由也沒有任何規(guī)定。從行政法原理上說，至少是出于對行政相對人的人格尊重，對不予采納的聽證意見也應(yīng)給出理由。這樣可以使社會公眾通過行政機(jī)關(guān)給出的理由評價行政機(jī)關(guān)作出決定的合法性和合理性。

[10]參見于安：《美國行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書）中國政法大學(xué)出版社1992年版，第112頁。

[11]喬曉陽主編：《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第224頁。

[12]《中華人民共和國憲法》第86條第2款規(guī)定：“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制?！钡?05條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。”關(guān)于對行政首長負(fù)責(zé)制的理解，在憲法學(xué)、政治學(xué)界是有不同看法的。主要的分歧是行政首長負(fù)責(zé)制的權(quán)限究竟有多大？如其他政府組成人員反對，行政首長是否可以根據(jù)自己的意志作出與他們相反的決定？我認(rèn)為是可以的。我國現(xiàn)行的行政首長負(fù)責(zé)制已經(jīng)質(zhì)變?yōu)椤按蠹易髦鳎蠹叶疾回?fù)責(zé)任”的狀態(tài)，美其名為“集體領(lǐng)導(dǎo)，集體負(fù)責(zé)?！闭嬲男姓组L負(fù)責(zé)制，如總理負(fù)責(zé)制是“指國務(wù)院總理對他主管的工作負(fù)全部責(zé)任，與負(fù)全部責(zé)任相聯(lián)系的是他對自己主管的工作有完全決定權(quán)。”周葉中主編：《憲法》（面向21世紀(jì)課程教材），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第323頁。

[13]公民對行政會議的觀察權(quán)，包括出席、旁聽和觀看的權(quán)利，不包括參加會議進(jìn)行發(fā)言的權(quán)利。合議制行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能提供更多的房間來容納更多的公眾，但它沒有義務(wù)滿足所有公眾都參加的要求，只要有一部分公眾參加，特別是新聞界參加，就已經(jīng)符合公開的要求。參見王名揚(yáng)：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，第1035版。

[14]關(guān)于行政行為說明理由制度請參閱本書的第9題。

[16如我國《行政法規(guī)制定程序條例》第29條規(guī)定：“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。”《規(guī)章制定程序條例》第32條規(guī)定：“規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！?/p>