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論憲法修改權(quán)及憲法修改程序的完善

王志彬

一問題的提出/前言

自1954年《中華人民共和國憲法》誕生以來，我國憲法經(jīng)歷了多次修改，包括1975年、1978年、1982年三次全面修改，1979年、1980年對1978年憲法的部分修改，1988年、1993年、1999年、2004年對1982年憲法的部分修改，每一次憲法修改，特別是對1982年憲法的四次修改都引起了法學(xué)界的廣泛關(guān)注，通過對修憲內(nèi)容和意義的充分論述推動了相關(guān)理論的發(fā)展，取得了豐碩的成果。相比而言，我國學(xué)者對憲法修改權(quán)和修改程序研究不夠。我國修憲實踐如此豐富，為何會出現(xiàn)憲法修改權(quán)和修改程序缺乏研究的現(xiàn)象呢?我認(rèn)為主要有以下三方面的原因：

（一）在憲法理論界，憲法程序問題沒有得到應(yīng)有的重視。憲法程序在我國傳統(tǒng)的憲法學(xué)理論中并沒有作為一個必要的憲法范疇存在。1學(xué)者們總是把憲法程序附屬在相關(guān)制度基本理論之后作簡單介紹，很少有學(xué)者將憲法制定、修改、解釋、國家權(quán)力運作、公民憲法權(quán)利保護(hù)、憲法監(jiān)督等程序加以系統(tǒng)化的研究，總結(jié)其價值和作用；而且，在我國現(xiàn)行憲法中作為程序法核心的訴訟程序缺失，更無憲事訴訟可言，也制約了憲法程序理論的研究。在此背景下，作為憲法程序一部分的修憲程序和與之相關(guān)的修憲權(quán)問題缺乏研究也是很正常的現(xiàn)象。

（二）憲法修改工具意識排斥對憲法修改權(quán)及修改程序的研究。憲法學(xué)者關(guān)注的焦點大都放在憲法學(xué)實體方面內(nèi)容之上，并積極呼吁相應(yīng)的研究成果寫入憲法，把憲法修改作為工具。加強(qiáng)憲法修改權(quán)和修改程序的研究，完善憲法修改理論，會增加修憲難度，“工具”變得復(fù)雜而難以隨意操作當(dāng)然是憲法修改工具主義者所不愿接受的，因而自然會產(chǎn)生抵制憲法修改權(quán)和修改程序研究的心理。

（三）對憲法修改權(quán)和修改程序所體現(xiàn)的價值沒有清晰地認(rèn)識。從當(dāng)代中國民主建設(shè)的方面看，有一種重民主的實質(zhì)和內(nèi)容，而輕視民主的形式的傾向。2這種傾向反映在憲法價值研究的層面上，表現(xiàn)為對憲法實體內(nèi)容中體現(xiàn)的保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力等實體正義價值的積極研究，而對憲法程序內(nèi)容中體現(xiàn)的民主、效率等程序正義價值相對忽視。雖然有學(xué)者呼吁在思想上樹立程序正義理念，但對于此理念在憲法程序中具體如何體現(xiàn)卻鮮有論述，對憲法修改權(quán)和修改程序所體現(xiàn)的價值更加難以形成清晰認(rèn)識，必然會造成研究動力不足。

因此，很有必要對憲法修改權(quán)和修改程序進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其中體現(xiàn)的憲法價值，并豐富憲法修改權(quán)和修改程序理論，提出完善相應(yīng)憲法規(guī)定的建議，促進(jìn)其憲法價值的實現(xiàn)。

二憲法修改的概念、原因和限制

憲法修改的概念、原因和限制是研究憲法修改權(quán)和憲法修改程序必須首先明確的基礎(chǔ)性問題。

（一）憲法修改的概念

憲法修改的概念有狹義與廣義兩個層次，狹義的憲法修改是指，憲法正式施行以后，發(fā)現(xiàn)部分或全部規(guī)定與實際需要不相適應(yīng)，由有權(quán)修改的機(jī)關(guān)依據(jù)特定的程序，對憲法的部分條文所作的重訂，修訂或者作部分的增刪等活動。而廣義的憲法修改除此種直接變動文本的方式外，還包括對憲法的“無形修改”，也就是通過憲法解釋、憲法慣例等方式，在不改變憲法文字的情況下，使憲法的涵義發(fā)生實際上的變化，這種情況也稱為“憲法的變遷”。3本文所討論的憲法修改是就其狹義而言的，也是以狹義憲法修改定義下的憲法修改權(quán)和憲法修改程序為研究內(nèi)容的。

（二）憲法修改的原因

憲法修改的原因是憲法修改權(quán)和修改程序產(chǎn)生的根本，憲法學(xué)者對憲法修改原因的認(rèn)識比較一致，一般認(rèn)為有客觀和主觀兩方面的原因：

第一，客觀原因，主要是指社會現(xiàn)實的發(fā)展變化。首先，社會生活中經(jīng)濟(jì)因素的變化可能導(dǎo)致憲法的修改。其次，政治因素的相互作用，也會直接影響憲法的穩(wěn)定性導(dǎo)致憲法的修改。這里所指的政治因素主要包括兩個方面：一是社會政治制度的變化，二是階級力量的對比關(guān)系的變化。

第二，主觀原因，主要是指由于受到人們認(rèn)識能力的限制，制憲者在設(shè)計憲法時難免有考慮不周、預(yù)見不到之處。人們認(rèn)識能力的提高和憲法規(guī)范缺陷的顯現(xiàn)會引起相應(yīng)的憲法修改。可以從以下兩個方面說明：一是憲法理論的發(fā)展完善。二是憲法制定技術(shù)的原因使憲法制度設(shè)計存在瑕疵，憲法規(guī)范表述不準(zhǔn)確，有的可以通過憲法解釋加以明確，有的則必須通過憲法修改加以完善。

（三）憲法修改的限制

憲法修改是否存在一定的限制在理論上有兩種不同的觀點即否定論4和肯定論5。相比而言，肯定論更為可取，各國的憲法規(guī)定也證明確實有憲法修改限制的存在，這些限制主要包括：

一是憲法修改內(nèi)容的限制。這是實行立憲政體國家的一種通行做法。各國對憲法修改內(nèi)容的限制通常有以下幾種情況：第一，憲法的基本原則在修改上的限制；第二，共和政體在修改上的限制；第三，公民基本權(quán)利條款在修改上的限制；第四，修改憲法不得有損于國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。6例如，1949年制定的聯(lián)邦德國基本法第79條第3款規(guī)定：對本基本法的修正不得影響聯(lián)邦劃分為州，以及各州按原則參與立法的原則，或第1條和第20條所規(guī)定的原則。7

二是憲法修改時間的限制。有些國家的憲法規(guī)定非經(jīng)一定時間不得修改憲法。例如，美國聯(lián)邦憲法就明確規(guī)定該憲法中幾種特殊條款，非遲至1808年以后不得修改。也有些國家的憲法規(guī)定每隔若干年修改一次，其時間間隔一般較長。例如，葡萄牙1991年憲法第82條規(guī)定，憲法每隔10年修改一次。

三是憲法修改的其他限制。有些國家的憲法規(guī)定在特定時期，即國家面臨危機(jī)的情況下，不得修改憲法。例如，法國憲法規(guī)定，在法國領(lǐng)土一部或全部被外國軍隊占領(lǐng)時，修憲程序不得著手或進(jìn)行。此外，還有些國家的憲法規(guī)定修改方式8上的限制，主要是指禁止全面修改，但也不是絕對的，通常與時間限制相結(jié)合。例如，巴拉圭1940年憲法第94條規(guī)定憲法公布后10年內(nèi)不得全面修改。

憲法要適應(yīng)社會現(xiàn)實生活的顯著變化，體現(xiàn)人類認(rèn)識能力的進(jìn)步，因而憲法修改成為必然，憲法修改應(yīng)當(dāng)尊重憲法的根本精神和原則，維護(hù)憲法體系的穩(wěn)定性，憲法修改限制的存在是十分必要的。正是憲法修改限制的存在明確了憲法修改權(quán)作用的空間，憲法修改程序適用的范圍（在廣義上講，憲法修改程序也是對憲法修改的一種限制）。

三憲法修改權(quán)和憲法修改程序的價值

如前所述，對修憲權(quán)和修憲程序的價值不清晰是我國學(xué)者對修憲權(quán)和修憲程序研究缺乏的一個主要原因，而修憲權(quán)的分配、修憲程序的設(shè)計都應(yīng)當(dāng)以修憲權(quán)和修憲程序的價值為指導(dǎo)，所以明確修憲權(quán)和修憲程序的價值能夠使人們樹立程序正義觀念，深化修憲權(quán)和修憲程序的研究，從而豐富憲法學(xué)理論，指導(dǎo)憲法修改實踐，具有重大意義。

（一）憲法修改權(quán)和憲法修改程序的價值的定義

所謂法的價值，是指在主體人與客體法的關(guān)系中，作為客體的法對主體人的需要的產(chǎn)生效應(yīng)的屬性，其外延包括三個層次：一是指法律本身的價值，二是指法律促進(jìn)哪些價值，三是指發(fā)生價值沖突是法律依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)做出評價。9根據(jù)以上法的價值的定義，可以這樣表述修憲權(quán)和修憲程序的價值的定義，即在憲法修改過程中，修憲權(quán)和修憲程序?qū)π迲棛?quán)主體的需要產(chǎn)生效應(yīng)的屬性，其外延包括三個層次：一是修憲權(quán)和修憲程序本身具有的民主、效率的程序正義價值，二是指修憲權(quán)和修憲程序促進(jìn)憲法修改結(jié)果體現(xiàn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的實體正義價值，三是指以上兩種不同層次的價值或同一層次不同內(nèi)容的價值之間產(chǎn)生沖突時的評價標(biāo)準(zhǔn)。10明確修憲權(quán)和修憲程序的價值的定義后，