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「摘要」拆遷行政裁決是一種法定的糾紛解決機制，但同時也彰顯了行政權力對于民事關系的強勢介入。缺失公正、透明的行政程序，將嚴重損抑當事人的合法權益及其對法治社會的冀期。從實踐考察，當前拆遷行政裁決程序主要面臨著主管、管轄、聽證、評估異議處理、書面裁決決定、強制拆遷決策、實施強制拆遷、送達等八個方面的問題。本文從制度層面，一一提出了對策。

「關鍵詞」拆遷裁決，程序，問題，對策

迄今，我國的城市房屋拆遷行政裁決工作已經(jīng)走過了整整十個年頭。十年間，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和政治體制改革的不斷深入，拆遷管理法規(guī)逐漸完善，立法經(jīng)歷了指導思想從保障項目建設、凸顯行政權力到建設和諧社會、張揚個體權利，行政主體定位從簡單、全面、深入干預目標市場到重在服務、引導、調控目標市場，具體內容從單薄到豐富、從比較粗陋到相對細致、從重實體輕程序到兩者并重的發(fā)展過程。

在拆遷行政裁決程序方面，五年前只有個別省、市制定了規(guī)范性文件，如今制定的地方不僅更多了，而且有的地方還提高了立法層次，頒布了政府規(guī)章。2003年底，建設部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（以下簡稱《工作規(guī)程》），是我國第一部統(tǒng)一的裁決程序規(guī)范性文件。

一、存在問題

目前，拆遷行政裁決程序上存在著一些問題。歸納起來，主要體現(xiàn)在八個方面：

（一）拆遷補償安置糾紛案件的主管之困?，F(xiàn)行法律沒有規(guī)定拆遷行政裁決是行政訴訟的必經(jīng)程序。于是，一些地方出現(xiàn)了行政裁決機關和法院（民庭）同時受理同一拆遷地塊的拆遷補償安置糾紛、甚至同一宗糾紛的情況。例如，拆遷人出于法律制度、訴訟成本等考慮，把與承租人之間的拆遷安置糾紛訴至法院，而把與被拆遷人之間的補償安置糾紛提請裁決。這使行政裁決機關面臨著怎樣與法院進行權限厘定與分工協(xié)調的問題。究竟依什么途徑救濟、依什么標準補償，給被拆遷人帶來了迷惑，也成為拆遷管理的一個新問題。

（二）行政裁決管轄之困。《城市房屋拆遷管理條例》第十六條第一款規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決?！睂嵺`中，由于主客觀各種因素的影響，比如行政職能的歷史沿革、行政機關的偏好、執(zhí)法人員的素質等，致使各地在行政裁決案件的管轄上分工不清。更為嚴重的是，許多情況下行政裁決機關與拆遷人身份混同。

這種管轄困境，突出地體現(xiàn)在三個問題上：

1、區(qū)房屋拆遷管理部門有無裁決管轄權？

2、公房拆遷過程中，作為被拆遷人的房屋拆遷管理部門已經(jīng)與拆遷人達成了產(chǎn)權調換補償協(xié)議，拆遷人與公房承租人之間的拆遷安置糾紛，由誰管轄？

3、房屋拆遷管理部門下屬具有獨立法人資格的單位作為拆遷人，由此發(fā)生的拆遷補償安置糾紛由誰管轄？

對于上述第一個問題，很多地方持否定態(tài)度，后來出臺的《工作規(guī)程》也明文排除了區(qū)房屋拆遷管理部門的裁決管轄權；對于第二個問題，某些地方包括一些地方法院都認為應由同級人民政府管轄；對于第三個問題，實際上則一律由拆遷人所屬的房屋拆遷管理部門管轄。凡此種種，問題多多。

（三）拆遷聽證制度粗糙，實施流于形式。

《工作規(guī)程》規(guī)定，未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證。（1）但是“戶數(shù)”、“比例”的具體含義不明，是指在冊戶口數(shù)量還是發(fā)證房屋數(shù)量、面積比例還是房屋棟數(shù)比例，抑或其他？是每個地塊只組織一次聽證，還是每個個案都要進行聽證？聽證的內容是什么？理解不一，操作上五花八門。

《工作規(guī)程》同時規(guī)定，房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應當邀請有關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對強制拆遷的依據(jù)、程序、補償安置標準的測算依據(jù)等內容，進行聽證。隨之出現(xiàn)的問題是：首先，該制度忽略了人民政府作為行政裁決機關時，身為被拆遷人的房屋拆遷管理部門組織聽證，有悖公正；其次，人民政府作出裁決的案件，由何方提出強制拆遷申請，是否需要聽證？再次，怎樣才算“具有社會公信力的代表”？對于公信力，不同的利益群體有不同的衡量標準。在統(tǒng)一、有說服力的評價標準出現(xiàn)前，似乎只有人大代表、政協(xié)委員才算“具有社會公信力的代表”，但是也不能排除個體之間的差異性。況且，人大代表、政協(xié)委員工作較忙、人數(shù)較少，由固定的幾個代表或者委員長期參加一個地方的強制拆遷聽證工作，大家都有難言之隱。

無論受理裁決聽證還是強制拆遷聽證，現(xiàn)實中都有走過場的趨勢，結果幾乎毫無二致，涉及當?shù)厥姓攸c項目工程時尤其如此。

（四）拆遷評估異議調處機制運轉不靈。目前，已經(jīng)確立了專家評估委員會異議鑒定制度。雖然公正性、可信度較高，但是配套資源要求多、運作成本高，可操作性較差。例如，很多中小城市專業(yè)估價人才匱乏，短期內無法成立專家評估委員會；成立了專家評估委員會的城市，大多又面臨著經(jīng)費困難的問題。解決這一困境，必須跳出專家評估委員會的窠臼，建立簡單易行而又不失中立、公正的新機制。

（五）裁決機關領導班子集體討論決定書面裁決制度難以為繼。拆遷行政裁決是直接針對被拆遷人基本財產(chǎn)權的重大行政行為，采取民主集中制的原則作出裁決，不失一個好辦法，但是規(guī)定以集體討論的方式作出決定則過于機械。在裁決量相對較大的地方尤其大城市、特大城市，要求裁決機關領導班子成員對個案進行日常性的集中討論，客觀上很困難。

（六）行政強制拆遷決策機制嚴重虛化。責成強制拆遷是市、縣人民政府的一項法定職責。然而實踐中，一些地方的市、縣人民政府委托房屋拆遷管理部門履行該職責。如此一來，雖然責成強制拆遷文書加蓋的仍然是人民政府的印章，但是實質上法定的決策主體已經(jīng)被低級庸俗化了，原來制度設計上應當由更高一級行政主體履行并發(fā)揮的監(jiān)督、約束功能幾乎喪失殆盡。

（七）實施強制拆遷具體工作缺少基本的規(guī)范指引。實施強制拆遷是一項涉及部門眾多、協(xié)調量大、技術性強、依法性要求高的復雜工作，需要做好事前準備、事中組織、事后跟蹤工作，任何一個環(huán)節(jié)未做好，都有可能阻礙強制拆遷工作的實施，或者導致侵權，激化拆遷矛盾，造成負面社會影響。目前，至少四個環(huán)節(jié)需要具體的規(guī)范指引或者更合理的制度設計：

1、合理確定具體負責實施強制拆遷的部門。如果責成房屋拆遷管理部門實施強制拆遷，不僅導致“裁執(zhí)不分”，而且在房屋拆遷管理部門是被拆遷人的情況下，更可能引致一方當事人執(zhí)行另一方當事人的后果。實踐也證明，房屋拆遷管理部門缺乏必要的執(zhí)行資源，執(zhí)行過程中易激化拆遷矛盾。

2、需要制訂實施強制拆遷具體工作方案。

3、需要現(xiàn)場測繪和評估。雖然行政裁決已經(jīng)對被拆遷房屋的面積、評估結果進行了確認，但有的被拆遷人自始至終拒絕評估機構入屋評估，因而產(chǎn)權面積與實際面積、外圍評估價格與入屋評估結果均可能存在差異。強制拆遷將導致被拆遷房屋滅失，必需做好有關證據(jù)留存。

4、需要妥善處理強制拆遷被申請人拒絕接受的財物，包括動物活體、季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質以及其他不宜長期保存的物品。

（八）送達難。拆遷行政裁決產(chǎn)生大量的行政文書。一旦當事人拒收或者借故躲避送達，文書往往難以送達。當遇到居住于境外的華僑、外籍當事人或者當事人下落不明時，民事送達方式愈顯捉襟見肘。

二、對策

房屋拆遷是城市建設的一個環(huán)節(jié)，不僅直接關系到市場土地供應、城市基礎設施建設、房地產(chǎn)業(yè)以及國民經(jīng)濟的發(fā)展，而且直接關系到公民基本的財產(chǎn)權、居住權，正是上關國計、下關民生。近二十年來，我們在拆遷管理立法和執(zhí)法方面已經(jīng)積累了大量的、其中包括十分成功的經(jīng)驗。可以說，制定一部拆遷管理法律的時機已經(jīng)成熟。把拆遷管理方面成功的做法和經(jīng)驗以更高效力層階的法律的形式固定下來，將對我國的城市發(fā)展、經(jīng)濟建設以及法制建設影響深遠。

但是，既使將來制定拆遷管理方面的法律，也不可能詳備盡至，仍然需要配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。目前要做的，是進一步清理并完善現(xiàn)有的拆遷管理法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。

針對上述諸問題，特提出如下對策或者建議：

（一）在有明確的法律規(guī)定拆遷行政裁決屬于行政前置程序之前，法院系統(tǒng)應該主動作為，不再直接受理拆遷補償安置糾紛，從根本上解決兩家主管的問題。

國務院的拆遷管理法規(guī)規(guī)定，拆遷補償安置糾紛由房屋拆遷管理部門受理并裁決?？陀^上，這是由拆遷補償安置糾紛法律關系的特殊性、行政主管部門的專業(yè)技術與管理資源優(yōu)勢、行政主管的便利性、處理程序的效率性、適用法律的靈活性（即可以適用規(guī)范性文件）以及對于當事人而言的明顯成本效益等決定的。（2）目前，全國大多數(shù)法院對這類案件依法應由行政部門主管的認識比較明確、清楚，但是少數(shù)地方，有些法院至今仍以“拆遷補償安置糾紛”甚至以“拆遷合同糾紛”（雖然合同尚未簽訂）為案由直接受理這類案件。主要原因有兩個：一個是最高人民法院法復[1996]12號文，另一個是部門利益的驅動。

法復[1996]12號文規(guī)定法院對這類案件應作為民事案件受理，有欠妥當。該批復事實上一直在發(fā)揮著類似司法解釋的作用。但縱使最高人民法院的司法解釋，依法也只能針對審判工作中的具體適法問題作出，不能針對已有明確規(guī)定的問題解釋，甚至進行不同的解釋。在國務院的拆遷管理法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定拆遷補償安置糾紛由行政部門主管的情況下，法復[1996]12號文如此規(guī)定，有越權釋法之嫌。司法實踐中，法院在此問題上的態(tài)度和做法也是極其矛盾的：一邊直接受理這類案件，堅稱對此有“天生的主管權”，一邊卻又在行政審判中確認行政機關受理這類案件程序合法，承認行政機關的主管地位。無可置疑，“法院對一切平權主體之間的糾紛都有受理的權利”的觀念早已被法學理論和司法實踐所突破、揚棄。而且近年來，一些地方法院的民事案件早已積壓如山，甚至到了不得不動用立案庭、行政庭、執(zhí)行庭、審監(jiān)庭的力量來幫助辦理的地步，但是卻依然把拆遷補償安置糾紛作為民事案件予以受理，真正匪夷所思！

當前，解決“雙頭”主管問題，主動權握在法院手里。最高人民法院應盡早廢除法復[1996]12號文，明確法院不再直接受理拆遷補償安置糾紛案件，各地法院也應統(tǒng)一認識和做法。（3）

（二）準確把握《城市房屋拆遷管理條例》關于拆遷行政裁決管轄的條文含義及其立法精神，在制定或者修訂拆遷管理地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過程中，加以明確、細化。

1、明確拆遷補償安置糾紛應由縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門受理并裁決。

《城市房屋拆遷管理條例》中，除非寫明“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門”，否則“房屋拆遷管理部門”即指縣級以上（包括區(qū)）地方人民政府房屋拆遷管理部門。（4）因此，結合前引該法關于拆遷裁決管轄的規(guī)定可以看出，區(qū)房屋拆遷管理部門依法擁有裁決管轄權。作為規(guī)范性文件的《工作規(guī)程》，否定區(qū)房屋拆遷管理部門的法定裁決管轄權，本身已違法。

規(guī)定縣級以上房屋拆遷管理部門擁有裁決管轄權，可以很大程度上把市人民政府和省建設廳從具體復議案件的承辦中解脫出來，也可以大大方便當事人。目前，很多地方的市人民政府和省建設廳承擔著不服拆遷裁決的行政復議工作。尤其近年，大城市、特大城市的市人民政府面臨的這項工作壓力巨大。明確區(qū)房屋拆遷管理部門擁有拆遷裁決職能后，這類復議案件將由市房屋拆遷管理部門而不再是市人民政府、省建設廳處理。

值得探討的是，經(jīng)國務院批準設立的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)有無拆遷裁決管轄權。目前，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)還缺乏嚴格意義上的法律支撐，法律地位不明，各地管理模式多樣，行政職能設置差異較大。這種情況下，只能根據(jù)各地關于經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的地方立法判斷有無管轄權。但是原則上，只有實行獨立區(qū)一級政府管理模式的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，其房屋拆遷管理部門才擁有裁決管轄權。實行管委會或者其他管理模式的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，雖然也經(jīng)過國務院批準設立，卻不是獨立一級的地方人民政府，不具備《城市房屋拆遷管理條例》所規(guī)定的“縣級以上地方人民政府”的法定資格條件，因此其房屋拆遷管理部門沒有裁決管轄權。

2、明確房屋拆遷管理部門是拆遷補償安置糾紛一方當事人的，由同級人民政府受理并裁決。

前引國務院拆遷管理法規(guī)關于同級人民政府裁決管轄權的規(guī)定，有兩個問題值得注意：

（1）存在預設前提。該規(guī)定隱含著兩個前提：第一，房屋拆遷管理部門是被拆遷人；第二，達不成協(xié)議，亦即房屋拆遷管理部門是糾紛的一方當事人。

（2）存在漏洞。該規(guī)定沒有考慮房屋拆遷管理部門是被拆遷人，已經(jīng)達成產(chǎn)權調換補償協(xié)議，但是拆遷人和承租人之間卻發(fā)生拆遷安置糾紛，應由誰來裁決的情況。

從立法本意以及執(zhí)法現(xiàn)狀考察，筆者認為，對于設區(qū)的城市而言，由市人民政府對上述公房拆遷補償安置糾紛進行裁決，既不正確，也不現(xiàn)實；對于區(qū)、縣人民政府而言，既然這些糾紛中房屋拆遷管理部門并非一方當事人，那么當然可以由區(qū)、縣房屋拆遷管理部門來裁決，不存在“自己擔任自己的法官”、“自己審理自己”的問題，此時根本沒有必要由區(qū)、縣人民政府行使裁決管轄權。

3、明確房屋拆遷管理部門及其下屬單位不得作為拆遷人，否則應由同級人民政府受理并裁決。

《城市房屋拆遷管理條例》第十條規(guī)定，房屋拆遷管理部門不得作為拆遷恕H歡?，蕦轴厽酎h魷址課薟鵯ü芾聿棵畔率艟哂卸懶⒎ㄈ俗矢竦牡ノ唬òㄆ笠?、蕘y瞪踔烈攔芾淼牡ノ唬┳魑鵯ㄈ說那榭觶乙虼朔⑸牟鵯ú鉤グ倉鎂婪滓宦捎煞課薟鵯ü芾聿棵挪鎂觥K蛋琢?，就蕮尗I有砜啥硬鵯?，儿子缠c幌氯チ耍獻映雒媲啃邪諂健U饈嵌嗄昀床鵯ü芾碇幸桓魷嗟毖現(xiàn)氐奈侍?，矄诀|斐閃撕懿緩玫納緇岣好嬗跋歟菜鷙α朔ㄖ謂ㄉ瑁醬嬤啤V揮辛⒎ㄉ仙柚孟嚶Φ那恐菩怨娣叮拍芄揮行Ы餼穌飧鑫侍?。?？/p>

（三）完善拆遷聽證制度，并規(guī)定行政強制拆遷決定應當依據(jù)聽證報告作出。

1、對于裁決受理聽證，鑒于目前該制度弊漏太多，實施效果不佳，實際意義不大，而聽證成本高昂，建議取消。同時，為了確保拆遷人真正、積極地履行動遷協(xié)商義務，解決現(xiàn)實中一直存在的拆遷人隨意啟動裁決程序、把裁決機關當作動遷力量的現(xiàn)象，不妨規(guī)定：拆遷總量在10棟房屋（按房地產(chǎn)權屬憑證計）以上的拆遷地塊，拆遷人申請裁決的，已達成協(xié)議的房屋棟數(shù)必須超過拆遷總量的50％，否則裁決機關不予收件。

2、對于行政強制拆遷聽證，建議明確規(guī)定市、縣人民政府受理強制拆遷申請后，應當邀請拆遷當事人、房屋拆遷管理部門等有關單位的代表，對強制拆遷的條件、裁決程序、裁決事項以及裁決履行情況等內容，公開進行聽證，而且強制拆遷決定必須依據(jù)聽證情況作出。

要解決聽證走過場的問題，根本的出路恐怕還在于落實法律責任，實行權責統(tǒng)一，真正把房屋拆遷管理部門從強制拆遷決策體系中剝離出來。

（四）在專家評估委員會之外，建立新的拆遷評估異議處理機制。規(guī)定沒有成立專家評估委員會的地方，異議人可以向原評估機構申請復核，對復核結果仍有異議的，可以提出技術鑒定申請，由裁決機關組織3名以上單數(shù)估價師組成專家組，進行技術鑒定。也可以不經(jīng)復核，直接申請技術鑒定。鑒定意見認為估價報告存在技術問題的，原評估機構應據(jù)此重新出具估價報告，并承擔鑒定費用；鑒定意見維持估價報告的，鑒定費用由鑒定申請人負擔。

（五）規(guī)定書面裁決必須經(jīng)裁決機關領導班子集體決定。與現(xiàn)行的“集體討論決定”制度相比，“集體決定”這種方式靈活、便捷而且可行，同樣能夠收到避免裁決機關輕率作出書面裁決的效果。

（六）建立合理、高效、約束有力的行政強制拆遷運作模式，實行裁決、責成、執(zhí)行三分離。

明確規(guī)定被拆遷人、承租人或者第三人在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的，拆遷人可以直接向市、縣人民政府提出強制拆遷申請。市、縣人民政府決定強制拆遷后，責成城市管理綜合執(zhí)法部門或者其他類似的機構具體實施。而且有必要明確，市、縣人民政府不得委托房屋拆遷管理部門負責責成強制拆遷工作。

上述強制拆遷運作模式，明確了各類主體的法律地位，包括強制拆遷申請人、強制拆遷被申請人、責成主體和執(zhí)行主體，特別是劃清了裁決、責成以及執(zhí)行三類行政主體相互之間的職責權限范圍，有助于解決當前強制拆遷決策制度虛化的問題。

（七）健全強制拆遷執(zhí)行制度，規(guī)范強制拆遷實施行為，最大限度地保護強制拆遷被申請人的權益。

首先，必須明確強制拆遷實施主體。如前所述，強制拆遷決定的具體執(zhí)行，應由城市房屋綜合執(zhí)法部門或者其他類似的機構負責，不應該責成房屋拆遷管理部門實施。

其次，規(guī)定實施強制拆遷前，實施主體應制訂具體工作方案。包括各部門之間的職責分工、突發(fā)情況應急措施等內容，尤其要做好設定警戒范圍、清場、進場次序等工作計劃。

第三，明確應采取的證據(jù)保全措施。規(guī)定搬運財物前，實施主體應聘請房地產(chǎn)測繪和評估機構對被拆遷房屋進行現(xiàn)場測繪與評估，并由公證機關進行公證。

第四，明確對有關財物的處置措施。規(guī)定所有財物運抵安置用房或者周轉用房后，應當交強制拆遷被申請人簽收。強制拆遷被申請人拒絕簽收的，應當辦理公證提存。提存后缺損、滅失的后果依法由強制拆遷被申請人承擔。

對于動物活體、季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質以及其他不宜長期保存的物品，應當交強制拆遷被申請人處理。強制拆遷被申請人拒絕接受的，可予以變賣或者委托拍賣，并將變價款交強制拆遷被申請人或者辦理公證提存。

（八）創(chuàng)新行政送達方式，解決送達難問題。

對于拆遷行政裁決文書的送達，建議順次采用直接送達、郵寄送達、留置送達以及公示送達的方式。所謂公示送達，就是無法以前述三種方式送達，或者同一送達事項受送達人眾多的，在被拆遷房屋或者受送達人住所地張貼有關文書，自張貼之日起滿7日，即視為送達。

「注釋」

（1）有的地方例如廣東省，進一步把“較多”、“較高”的比例確定為50％。

（2）拙作《論城市房屋拆遷補償安置糾紛行政管轄權的正當性以及相應行政訴訟制度的完善》對此有較詳細的論述，參《市場與法》2001年第4期，第32～34頁。

（3）本文原為參加2005年3月底4月初于北京舉辦的“《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》與解決拆遷糾紛難點問題實務操作研討會”而作，6月前后曾向刊物投稿（其中包括以電子郵件方式投給《南方房地產(chǎn)》等雜志），惜未被采用。后來，最高人民法院于8月1日公告，以司法解釋的形式公布了《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》（法釋［2005］9號），明確對該類案件法院不予受理，并自8月11日起施行。主管問題似應解決了，其實不然。由于地方法院在執(zhí)行中采取“一刀切”的處理辦法，對于所有的房屋拆遷糾紛一律不予受理，甚至對已受理、尚未判決的案件，動員、強令原告撤訴以結案，致使又出現(xiàn)了“無頭”主管問題。例如，對于拆遷期限已屆滿、房屋已被拆除但又未作補償?shù)那謾嗉m紛等類案件，法院不受理，房屋拆遷管理部門依法也無權受理。出于對歷史的尊重，同時鑒于最高人民法院雖然有了新舉措，但是主管問題依然存在，而且問題的解決也仍然有賴于本文提出的對策（即主動權在法院手中，法院系統(tǒng)應該統(tǒng)一認識和做法，法院應該主動有所作為），筆者不對原文作刪改。

（4）參《城市房屋拆遷管理條例》總則第五條。