前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇科技部機構改革方案范文，相信會為您的寫作帶來幫助，發(fā)現(xiàn)更多的寫作思路和靈感。

科技部機構改革方案范文第1篇

摘要:本文在對人民銀行國庫業(yè)務發(fā)展的現(xiàn)狀進行分析的基礎上,總結了制約國庫業(yè)務發(fā)展的因素,試著從轉(zhuǎn)變工作理念、改進方式方法、完善系統(tǒng)功能、加強監(jiān)督管理等幾個方面提出加快國庫業(yè)務發(fā)展的建議。

關鍵詞:國庫;業(yè)務發(fā)展;對策

一、新形勢對國庫核算提出了新要求

(一)財政改革對國庫業(yè)務提出新要求

財政國庫管理制度改革,要求財政收入直達入庫,財政支出直接支付給商品和勞務供應商。國庫現(xiàn)有的核算手段,還不能完全滿足這些需要。政府收支分類改革一方面細化了收支科目,將會極大地增加國庫會計核算業(yè)務量,另一方面也將帶動財政資金管理體制的改革,推動預算外資金納入預算內(nèi)管理的進程,進而引發(fā)理順預算外財政專戶與國庫單一賬戶關系的問題。這樣大大地增加了國庫業(yè)務量,需要更快捷的國庫核算體系。

(二)征收機關等相關部門發(fā)展對國庫業(yè)務提出新要求

隨著技術的發(fā)展,社會信息化程度的不斷提高,海關、稅務、商業(yè)銀行等部門的數(shù)據(jù)不斷呈現(xiàn)全國集中的態(tài)勢,迫切要求國庫部門進行必要的信息集中和資源整合,配合稅務部門的大征管格局,解決實時繳稅、異地繳稅等問題。

(三)商業(yè)銀行業(yè)務發(fā)展對國庫業(yè)務提出新的要求

商業(yè)銀行集約化經(jīng)營和柜員制的實行與業(yè)務電子化和自動化、理財?shù)刃聵I(yè)務的推廣,使得業(yè)務量大增,要求國庫部門的核算技術與之相配套,更好地發(fā)展新業(yè)務,切實提高效率,改進服務質(zhì)量。如減少納稅自動化、撥款和工資自動到賬等傳統(tǒng)業(yè)務處理的占用時間。

(四)人民銀行職能調(diào)整對國庫業(yè)務提出新要求

人民銀行職能調(diào)整后工作重心轉(zhuǎn)移和信息資源全面整合的發(fā)展態(tài)勢,促使國庫會計業(yè)務需要明確集約化、信息化、高效率的發(fā)展方向;縣級機構布局調(diào)整和會計、國庫、發(fā)行等業(yè)務系統(tǒng)、人員的整合,要求國庫會計工作制定相應的應對措施。

(五)國庫本身職能和作用的發(fā)揮也對業(yè)務發(fā)展提出了更高要求

國庫當前會計工作中的橫向聯(lián)網(wǎng)、信息集中、風險防范、TBS優(yōu)化、各業(yè)務系統(tǒng)整合、制度建設以及基層國庫核算人員嚴重短缺等,需要統(tǒng)籌當前與未來進行合理安排;統(tǒng)計分析、預測的深化和現(xiàn)金管理等業(yè)務的開展迫切需要全面、及時、準確的會計信息給予支持。[1]

二、當前制約國庫業(yè)務發(fā)展的瓶頸

(一)國庫管理觀念的制約

1.傳統(tǒng)理念束縛著國庫業(yè)務發(fā)展。目前國庫核算電子化程度還處于初級階段,對計算機技術下的核算方式和理念認識不夠,就會計作業(yè)而言,目前的國庫會計核算系統(tǒng)主要還是通過電腦模擬原有的手工核算來控制作業(yè),均采用以總分賬戶的“雙線”核算方式,體現(xiàn)“仿真性”的特征,會計作業(yè)效率的提高并不徹底,還未充分發(fā)揮電算化的優(yōu)勢。國庫會計核算信息沒有實現(xiàn)共享,數(shù)據(jù)層層傳遞、重復錄入。會計觀念未能適時更新,如共享收入退付的業(yè)務處理設計,仍然建立在上級國庫隨時有足額資金備付這一會計假定之上。國庫會計仍停留在按日批量處理、逐級上劃的方式上,大量的稅款仍采用手工方式錄入,造成了各級預算收入到賬速度緩慢,在途資金占用較大,影響了各級政府對庫款的有效運作;支付系統(tǒng)的利用效率不高,內(nèi)部處理環(huán)節(jié)多,橫向聯(lián)網(wǎng)面不大。特別是按現(xiàn)行核算方式,縣支庫的資金匯劃必須通過中心支庫,這樣環(huán)節(jié)多,業(yè)務量大,根本無法實現(xiàn)國庫職能的拓展,如國庫直接辦理直接支付和社會保障基金收付等等。

2.國庫應用系統(tǒng)眾多,存在眾多缺陷。目前國庫業(yè)務系統(tǒng)主要有:國庫會計核算系統(tǒng)、國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)、綜合業(yè)務報表系統(tǒng)、國債收款單管理系統(tǒng)、財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等,一些地方還存在同城票據(jù)交換系統(tǒng),這些業(yè)務系統(tǒng)普遍存在業(yè)務功能單

一、系統(tǒng)相對獨立、數(shù)據(jù)信息分散、數(shù)據(jù)使用效率低、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等現(xiàn)象,其數(shù)據(jù)標準差距較大,系統(tǒng)的整合比較困難,同時這些系統(tǒng)之間未實現(xiàn)數(shù)據(jù)資料的自動轉(zhuǎn)換和傳送。如國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng),其主要功能只是針對國庫會計核算系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行再分析,忽略對財政體制的研究以及國庫資金運行對信貸資金、貨幣政策的影響等這些獨特的視角分析,反映內(nèi)容不全面,達不到財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)發(fā)展的分析效果。

3.國庫管理制度滯后。相對于國庫外部改革的深入和國庫會計電子化水平步伐的加快,國庫會計制度建設就顯得十分滯后。一是現(xiàn)行制度不能涵蓋整個國庫核算業(yè)務的全過程,存在制度空白點。如國庫制度主要依據(jù)頒布較早的《國家金庫條例》和《國家金庫條例實施細則》等,難以統(tǒng)一操作性,存在規(guī)范運用國庫業(yè)務制度的盲區(qū)。二是崗位設置與國庫人員不足之間的矛盾表現(xiàn)突出。如果按照新的操作規(guī)定要求,崗位設置過多,基層國庫人員有配備不足的問題,勢必造成兼崗現(xiàn)象的存在,某些內(nèi)控制度形同虛設,會計核算的質(zhì)量和風險防范難以落實到位。三是國庫法規(guī)制度建設滯后,制約了國庫監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在:(1)雖然規(guī)定了對財稅機關具有監(jiān)管權,但是對征收機關延壓稅款缺乏相應的監(jiān)管及處罰措施,使得壓票現(xiàn)象屢禁不止;(2)雖然規(guī)定了對財政預算撥款及收入退庫業(yè)務具有監(jiān)督權,但監(jiān)督權僅停留在對憑證的審核上,對財政違規(guī)業(yè)務既無深入檢查權、又無處罰權,使得監(jiān)督權顯得有名無實。[2](二)財政稅務發(fā)展制約

1.財政稅務機構設置的不配套。在鄉(xiāng)鎮(zhèn),為了節(jié)約稅收征收成本,稅務部門在基層機構設置上一般是一個基層稅務所(分局)管理若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時各地還有許多特殊情況,設立了基層政府,如林場、農(nóng)場和管理區(qū),這些政府也有獨立財政權,但是稅務征收機構沒有獨立設立,這樣就存在不配套的情況。

2.財政稅務征收管理電子化發(fā)展不平衡。相對而言,國稅部門電子信息建設程度較高,而地稅和財政部門各地發(fā)展都不平衡,有的實現(xiàn)了全自動,有的實現(xiàn)了半自動化,有的還是手工方式,橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)就是實例。這樣也就影響到國庫電子化、自動化建設,也同樣影響到國庫管理體制的改革。

3.納入國庫管理的資金范圍不統(tǒng)一。有的將所在的行政事業(yè)單位的資金納入了國庫核算實現(xiàn)了大國庫管理,有的只是部分業(yè)務。如有的將社會保障各項基金收入,有的將行政事業(yè)單位的各項非稅收入和行政收入納入了管理。

4.國庫管理的職責不統(tǒng)一。有的國庫管理了預算外資金的收支,有的也將社會保障基金的發(fā)放和糧食直補等支出都納入了國庫管理和監(jiān)督。

(三)國庫核算模式制約

1.國庫機構設置存在缺陷。國庫實行的是“一級政府一級財政一級國庫一級核算”的核算模式。目前人民銀行分支機構沒有按照行政區(qū)設立,許多縣級國庫和全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫只能交由商業(yè)銀行,致使人民銀行國庫機構設立與政府財政部門不相對應。由于人民銀行人員不足,縣支行無法單獨設立國庫部門,與會計、清算部門合屬辦公,國庫人員不足,流動性較大,影響了國庫工作的正常開展。近幾年,由于進人渠道不暢,縣支行人員基本上是負增長,造成縣支行無法合理調(diào)劑人員,國庫部門在人員、業(yè)務量和崗位設置三者之間的矛盾難以合理解決。

2.國庫的大量存在,束縛了國庫職能的發(fā)揮。國庫業(yè)務方面受人民銀行國庫部門的領導和管理,人員由商業(yè)銀行自己調(diào)配和管理,業(yè)務來源于財政、稅務。這種業(yè)務管理權和人事安排權的分離,導致國庫業(yè)務垂直管理難以實現(xiàn)。國庫業(yè)務作為機構的中間業(yè)務,由于財政部門支付的費用很低,但又要付出大量的人力、物力,收益與義務不對等,行積極性較低,同時也不符合商業(yè)銀行的商業(yè)化經(jīng)營方針。在國庫業(yè)務崗位設置、人員配備、內(nèi)控制度建設等方面與其自身業(yè)務相比存在很大差距,無法滿足業(yè)務需要,更談不上嚴格執(zhí)行財政政策和對預算收入收納、退庫、支撥進行有效的監(jiān)督,造成國庫職責缺位。

3.人民銀行國庫管理體制與人民銀行經(jīng)理國庫職能不相符合。由于人民銀行的機構設置并沒有嚴格按照行政區(qū)設置,因此存在相當一部分支庫,這與人民銀行職能不相符合。而且當前國庫監(jiān)督管理還存在兩個突出問題。一是監(jiān)督管理的對象過于狹窄,監(jiān)督管理工作基本上停留在對紙制傳票、報表、賬薄的事后監(jiān)督,這種依靠手工工作完成事后監(jiān)督的管理模式已越來越不適應國庫核算電算化和國庫業(yè)務快速發(fā)展的需要,更不能有效防范和化解國庫資金風險。二是國庫監(jiān)督管理職能弱化,國庫部門在實際的工作中只能對國庫或下級國庫進行監(jiān)督管理,而對稅收合法、合規(guī)性和財政資金的合理有效沒有相應的法律法規(guī)制度,對不符合規(guī)定的問題只能監(jiān)督和建議,而不能實施相應的處罰。這種滯后的局面將不利于國庫對預算執(zhí)行監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、加快國庫業(yè)務發(fā)展的對策建議

要加快國庫業(yè)務發(fā)展,必須明確國庫業(yè)務發(fā)展的長期目標,就是堅持“數(shù)據(jù)集中、信息共享、安全高效、實時監(jiān)督、支撐發(fā)展”的基本思路,通過推進業(yè)務和科技創(chuàng)新,實現(xiàn)管理理念、管理方式的轉(zhuǎn)變和稅收繳庫電子化、財政支出網(wǎng)絡化、綜合管理信息化、業(yè)務操作規(guī)范化的目標,實現(xiàn)財政收入直達入庫、財政支出實時到賬、資金運行實時監(jiān)督、國庫數(shù)據(jù)充分共享,支撐國庫各項工作順利開展,切實提高國庫的服務能力和工作效率,充分發(fā)揮在預算執(zhí)行中的執(zhí)行、促進監(jiān)督和反映的作用,強化人民銀行經(jīng)理國庫的職能,推動國庫事業(yè)可持續(xù)發(fā)展,為建立適應社會主義公共財政體制的現(xiàn)代國庫奠定基礎。

圍繞國庫業(yè)務發(fā)展的長期目標,從國庫業(yè)務發(fā)展趨勢來看,現(xiàn)有國庫業(yè)務必然要從現(xiàn)有的管理方式和核算方式上突破,“一站式服務”將是國庫業(yè)務的最佳突破,具體是以國庫集中核算系統(tǒng)為平臺,實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)、各部門互聯(lián)互通、信息資源共享。

(一)理念創(chuàng)新,實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中化管理

建立全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)。所謂“一站式服務”,就是通過國庫全國數(shù)據(jù)中心這一站來完成的,無論是人民銀行,還是稅務、財政等部門都是直接訪問全國數(shù)據(jù)中心來完成核算、信息下載、信息交換和信息分析,國家資金清算也是統(tǒng)一由全國數(shù)據(jù)中心直接參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng)進行清算,這樣可以徹底改變現(xiàn)在這種分散式管理模式。通過數(shù)據(jù)集中系統(tǒng),逐步實現(xiàn)各級財政收支信息集中、國庫會計賬戶集中和資金往來集中;通過橫向網(wǎng)絡實現(xiàn)與各級財稅、海關等部門的數(shù)據(jù)交換與共享;通過現(xiàn)代支付系統(tǒng),實現(xiàn)財政收入資金直達入庫和國庫直接辦理直接支付和授權支付,這樣減少財政收入入庫環(huán)節(jié),提高入庫速度,最終實現(xiàn)財政收入實時劃分、實時入庫,減少財政資金支付環(huán)節(jié),進一步提高財政支出到賬速度,滿足財政國庫管理制度改革要求。通過縱向網(wǎng)絡,各級國庫會計賬戶物理上集中擺放,邏輯上分散管理,各地國庫通過遠程終端登錄數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)進行業(yè)務處理,通過內(nèi)部往來實現(xiàn)各自賬務的自我平衡。國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng),支持各項國庫會計業(yè)務的電子化、網(wǎng)絡化、自動化處理,實現(xiàn)“業(yè)務自動處理,賬務實時記載,信息按需生成”。數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)應由數(shù)據(jù)倉庫、業(yè)務處理層、系統(tǒng)連接層及操作終端等部分組成,其中數(shù)據(jù)倉庫儲存國庫會計的基礎數(shù)據(jù),包括會計核算、管理過程中收到和生成的各類信息;業(yè)務處理層應包括會計賬務處理模塊、收支信息交換模塊、收支信息實時控制與處理模塊、資金往來處理模塊、信息查詢與打印模塊、會計檔案管理與查詢模塊等,同時還應支持統(tǒng)計分析預測、現(xiàn)金管理、國債兌付及收款單管理等其他業(yè)務模塊的整合;系統(tǒng)連接層實現(xiàn)國庫與財政、稅務、商業(yè)銀行等的聯(lián)接以及與內(nèi)部各用戶的聯(lián)接。當然,這必須人民銀行、財政、稅務、海關、銀行等部門之間共同配合才能實現(xiàn),才能突破目前的困境,因而必須制訂長遠的規(guī)劃和切實可行的方案。

(二)方式創(chuàng)新,處理國庫數(shù)據(jù)無紙化

隨著國庫電算化程度的不斷提高,運用電腦和網(wǎng)絡進行數(shù)據(jù)處理已在國庫部門廣泛應用,國庫業(yè)務操作和管理的電子網(wǎng)絡化系統(tǒng)實現(xiàn)了國庫業(yè)務的數(shù)據(jù)傳輸、賬務處理和綜合管理的自動化,從根本上改變國庫業(yè)務傳統(tǒng)的管理方法和操作模式,進一步擴大了財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的推廣面和覆蓋面。一是全國的擴大,二是將所有的稅費納入,三是將所有的國庫支出納入。以國庫電子憑證替代紙質(zhì)憑證可以加快稅款繳庫的速度,提高預算資金周轉(zhuǎn)使用效率,減少重復勞動,從根本上改變稅票的傳統(tǒng)傳遞方式。建立災難備份中心和電子檔案中心,實現(xiàn)國庫無紙化存儲。國庫數(shù)據(jù)無紙化后,工作重心更加突出,工作質(zhì)量進一步提高,國庫服務功能凸現(xiàn),綜合優(yōu)勢更加明顯。

(三)職能創(chuàng)新,完善國庫電子網(wǎng)絡

建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心。它決定了國庫電子網(wǎng)絡系統(tǒng)的功能和結構,就是以全國國庫數(shù)據(jù)中心為中心,與財政、征收機關、商業(yè)銀行之間建立網(wǎng)絡聯(lián)接,自動處理預算收入收納、報解和預算支出撥付業(yè)務。國庫業(yè)務網(wǎng)絡化將是催生國庫管理的第,它預示著單純以會計電算化為主旨的國庫電子化模式已過時,而利用先進的網(wǎng)絡技術,在國庫、財政、征收機關、商業(yè)銀行、上下級國庫之間建立國庫電子網(wǎng)絡系統(tǒng),實現(xiàn)信息資源共享,真正實現(xiàn)國庫業(yè)務的網(wǎng)絡化實時處理,成為了國庫電子化發(fā)展的必然趨勢,也是現(xiàn)階段國庫電子化工作的制高點。[3]

(四)業(yè)務創(chuàng)新,優(yōu)化整合國庫業(yè)務系統(tǒng)

國庫部門應當會同科技部門認真研究國庫業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分布與數(shù)據(jù)信息的共享措施,設計統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準,簡化、合并國庫現(xiàn)用的業(yè)務軟件,在確保系統(tǒng)不間斷工作的前提下,重新設計、擴充系統(tǒng)功能。以全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)為中心平臺,國庫收支分析、預測、現(xiàn)金管理、國債管理等各業(yè)務系統(tǒng)實行整合,充分利用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)提供的源信息,進一步發(fā)揮國庫會計信息的作用,支撐國庫為宏觀決策提供高效率、高質(zhì)量的服務。系統(tǒng)整合必須要有全局體系結構設計觀念,其整體結構要具有高可用性及可管理性。在設計上應降低程序的耦合度,提高軟件的可維護性,達到集中監(jiān)測、集中管理的目的,同時還具備可以分級進行控制、維護的體系結構。國庫數(shù)據(jù)集中后,進一步加強對數(shù)據(jù)的分析與利用,地域限制被打破,統(tǒng)計分析的重點也將進行相應轉(zhuǎn)變,將原來的區(qū)域分析為主向個稅個案分析的方向轉(zhuǎn)移,將純粹的數(shù)據(jù)分析與經(jīng)濟金融形勢相結合,借助各種調(diào)查分析手段,完善分析結果。

(五)體制創(chuàng)新,建立完善的國庫管理體制

建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心,它拓寬了國庫的服務空間,使國庫的服務對象由原來有限的轄區(qū)內(nèi)的預算單位轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣V大商品、勞務的提供者和實行跨區(qū)域支付,成為公共財政框架中國庫資金收付的樞紐。為更好地履行職能,客觀上要求國庫有更多的獨立性和自。因此,在財政國庫制度改革中,理順國庫管理體制勢在必行。

1.完整履行經(jīng)理國庫職能。淡化國庫主體概念,虛擬國庫主體,尊重核算主體。目前一些地方就進行了這方面的創(chuàng)新,收回一些國庫經(jīng)理權,一個支行同時經(jīng)理多個國庫,也象中心支行一樣一機多庫。實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)集中后,一個核算主體可以同時從事多個國庫主體業(yè)務核算,這樣創(chuàng)造條件逐步收回商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務,各級國庫完整直接辦理各級財政業(yè)務。

2.盡快完善縣級人民銀行機構改革方案,全面推進機構改革。人民銀行上級行應綜合考慮經(jīng)濟、政治、金融、行政區(qū)劃、發(fā)展前景、人員安置等因素確定縣級機構的合理布局,在充分調(diào)查研究的基礎上盡快完善機構改革方案。應本著公開、穩(wěn)妥、安全、漸進原則全面推行機構改革,避免因時間拖的過長而造成人心渙散,導致央行資金安全防范工作失控。

3.改革國庫管理體制,充分發(fā)揮基層央行經(jīng)理國庫職能。在中央銀行管理體制改革的形勢下,應進一步明確由人民銀行總行領導、國庫機構單設、人員編制和經(jīng)費單列、業(yè)務垂直領導、會計核算獨立的新的國庫管理體制。根據(jù)基層人行改革和職能變化的實際,針對國庫部門主要與地方財、稅部門業(yè)務聯(lián)系緊密的現(xiàn)狀,逐步設立相對獨立的國庫工作機構。4.立健全完整配套的國庫法律法規(guī),進一步規(guī)范國庫業(yè)務操作,用法規(guī)制度保障國庫資金風險。隨著國庫業(yè)務發(fā)展,國庫體制不斷改革完善,國庫監(jiān)管的內(nèi)容、范圍、職責、措施、手段應在有關制度或法律中予以明確,為國庫監(jiān)管職能提供強有力的制度保障。同時,針對業(yè)務的發(fā)展和國庫會計核算電算化程度的提高,對原有制度中一些與現(xiàn)時業(yè)務不配套、不銜接以及滯后的規(guī)定予以修訂、補充,形成一套較為完整并與之相匹配的制度加以規(guī)范和約束,以適應國庫業(yè)務的發(fā)展。

5.強化國庫管理和監(jiān)督。建立會計規(guī)范化管理框架和有效的資金風險防范機制,增強內(nèi)部控制的效果;提高會計監(jiān)督意識,完善監(jiān)督措施,研究在改革發(fā)展中出現(xiàn)的新的監(jiān)督內(nèi)容和方法,切實完整履行法律法規(guī)賦予的監(jiān)督職責,維護和保障財政資金安全。調(diào)整監(jiān)管思路,充分發(fā)揮人民銀行在經(jīng)理國庫、為財政提供服務過程中的監(jiān)管職能作用,并建立財、稅、庫聯(lián)系機制,對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時溝通、反映,切實發(fā)揮國庫在財政資金運行風險上的“預警”作用。國庫數(shù)據(jù)集中后,國庫資金風險也集中,防范難度加大,僅僅靠國庫部門自身的規(guī)范管理達不到風險防范的目的和要求。因此,構建國庫與財政、稅務、審計、銀行等有關部門的有效協(xié)調(diào)、管理與監(jiān)督制約機制是非常必要的。財稅部門要建立嚴格的電子化操作規(guī)程,加強對預算收支業(yè)務的監(jiān)督管理。國庫部門要進一步理順財稅庫之間的關系,達成風險防范共識,保證各部門之間信息渠道暢通,充分發(fā)揮在預算收支過程中的“總閘門”作用,確保國庫資金絕對安全。

參考文獻:

[1]總行國庫局.國庫會計集中核算系統(tǒng)業(yè)務需求書[Z].2006年.

[2]王雍君.中國國庫體系的改革:從分散化到集中化[J].財貿(mào)經(jīng)濟,2003,(5).

科技部機構改革方案范文第2篇

[關鍵詞]　創(chuàng)新發(fā)展　信息保障　制度建設

[分類號]f204

經(jīng)濟全球化和創(chuàng)新國際化進程中，條塊分割，以部門、系統(tǒng)為主體的信息保障制度已不能適應我國創(chuàng)新發(fā)展的需要，這就要求從國家自主創(chuàng)新組織出發(fā)，重構信息保障制度。從總體上看，制度建設的原則是，作為創(chuàng)新型國家建設的重要組成部分，理應將信息保障制度納入國家創(chuàng)新制度軌道，在國家制度變革的基礎上，實現(xiàn)信息保障制度的變革，以適應國家的整體化發(fā)展。

1　國家制度與信息保障制度

國家制度是決定經(jīng)濟發(fā)展、知識創(chuàng)新和社會進步的最重要因素，在國家制度框架下的信息保障制度必然隨著國家制度的變化而變化。國家制度建設的目的在于配置和運作公共權力的規(guī)則，以不斷調(diào)整來適應國家制度的變革。

1.1　國家制度框架下的信息保障制度

信息化建設和面向創(chuàng)新發(fā)展中，信息保障體制變革必須與國家體制改革的步伐保持一致，只有同步推進體制改革，才可能實現(xiàn)面向創(chuàng)新的發(fā)展目標。在國家制度框架下，我國形成了相應的信息保障制度(見表1)。

從制度變遷角度看，我國所進行的科技與經(jīng)濟體制改革、政府職能的調(diào)整以及創(chuàng)新體系的建設和完善，就是政府代表國家進行強制性的制度變遷的過程，其目的是構建基于知識創(chuàng)新的新的社會發(fā)展基礎。但是，與此相適應的信息保障制度對自主創(chuàng)新的支持力度不夠，還沒有被納入基于國家創(chuàng)新的整體化發(fā)展體系之中，因此，需要從制度層面進行信息保障建設，使多元創(chuàng)新主體的信息需求和信息服務能夠得到滿足。

1.2　創(chuàng)新型國家建設與信息保障制度互動

其內(nèi)容包括：第一，構建有效的創(chuàng)新資源網(wǎng)絡體系，形成強大的創(chuàng)新實力；第二，形成有利于創(chuàng)新的制度基礎和有利于創(chuàng)新的社會環(huán)境與文化，創(chuàng)新成為社會普遍行為；第三，實現(xiàn)依靠創(chuàng)新支撐經(jīng)濟、社會發(fā)展，取得創(chuàng)新發(fā)展的國際競爭能力。而信息保障制度作為創(chuàng)新主體和創(chuàng)新環(huán)境的重要支撐，對創(chuàng)新機制的形成起到重要的推動作用，可以說，信息保障制度作為創(chuàng)新型國家制度建設的重要組成部分，為創(chuàng)新活動提供信息服務保障，在完善國家創(chuàng)新體系中具有重要地位。這種互動關系如圖1所示：

1.3　信息保障的制度需求分析

在國家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略推進中，我國不斷深化的體制改革，科技、經(jīng)濟、社會發(fā)展、信息網(wǎng)絡化與資源共享程度的提高，為圍繞自主創(chuàng)新的國家建設提供了新的條件，為創(chuàng)新型國家的信息保障體系的完善提供了可能。從根本上講，信息保障制度的變革是因為制度不均衡狀態(tài)的存在，這種不均衡狀態(tài)的產(chǎn)生則是由于現(xiàn)行制度安排和制度結構的凈效益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構。當出現(xiàn)了新的盈利機會的時候，就會產(chǎn)生新的潛在的制度需求和制度供給。

當前，技術進步要求與之相適應的制度變化，在知識經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，經(jīng)濟對制度創(chuàng)新的各種需求逐漸顯現(xiàn)，需求的內(nèi)容如表2所示：

2　我國創(chuàng)新發(fā)展中的信息保障制度建設原則與內(nèi)容

當前，信息化革命推動了全球信息服務產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，而加強信息保障制度建設，為創(chuàng)新發(fā)展奠定基礎，已成為包括發(fā)達國家、發(fā)展中國家等在內(nèi)的各國政府與國際社會共同關注的新問題。

2.1　面向創(chuàng)新的國家信息保障制度建設原則

針對創(chuàng)新型國家建設中面臨的創(chuàng)新需求快速增長與信息保障服務供給不足的矛盾，本階段信息保障服務制度建設的原則包括：

2.1.1　適應發(fā)展原則　面向創(chuàng)新的國家信息保障制度架構是以國家政治、經(jīng)濟體制變革和開放化戰(zhàn)略的實現(xiàn)為基礎的。當前，我國在信息服務的體制變革中，正進行相應的制度改革，通過參與多元化國際信息服務的國際合作，實現(xiàn)服務的開放化和國際共享化。因此，在信息保障制度建設中，首先應由各國政府推進，在國家層面上進行政策導向和制度安排，以適應創(chuàng)新國際化和信息服務國際合作的發(fā)展需要。

2.1.2　平穩(wěn)過渡原則　信息保障的開放化發(fā)展與服務系統(tǒng)建設必須打破部門的限制，實現(xiàn)跨系統(tǒng)的資源共建共享和聯(lián)合。因此，這就要求在制度建設方面，部門和部門之間、地區(qū)和地區(qū)之間能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在信息保障制度層面保持一致。然而，對發(fā)展水平不一致的地區(qū)，不能采取一刀切的方式，應通過制度建設和制度創(chuàng)新建構新的保障格局，協(xié)調(diào)利益關系。關系的調(diào)整只能采取微調(diào)、漸進、分階段推進的平穩(wěn)過渡方式進行，而不能急于求成。

2.1.3　政府主導推動的原則　政府主導是指由政府集中規(guī)劃信息服務，從政策面確定信息服務制度改革的方向和內(nèi)容，在政策實施上，推動各主體的協(xié)同建設，確立政府主導信息服務的一種制度。新形勢下的國家信息保障的運作方式和目的無疑都要發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即國家應基于創(chuàng)新需求，采取行政、法律和經(jīng)濟等綜合手段去發(fā)揮政府國家的主導推動作用，而不是僅僅以政府自身為目標來維持整個社會信息保障的整合、協(xié)調(diào)與穩(wěn)定，國家所主導推動的信息保障制度應是社會運作成本較低、社會功能較強、民眾廣泛認同的制度。④法制原則。信息服務的法制建設是保證信息服務有序發(fā)展，提升服務質(zhì)量，促進基于知識創(chuàng)新的企業(yè)信息化的重要保障。在進行面向創(chuàng)新的信息保障制度建設過程中，針對創(chuàng)新環(huán)境下各種關系的調(diào)整和變化，我國還缺乏相應的信息保障法律制度。目前，信息服務法律僅涉及信息安全、產(chǎn)權保護等局部問題，與美國、歐盟和日本，甚至韓國相比，相對滯后；同時相對于信息化建設和信息服務發(fā)展，其法律亟待完善。當前，我國信息保障制度的法制建設應圍繞創(chuàng)新型國家建設進行，充分考慮自主創(chuàng)新過程中面臨的信息保障法律問題，將統(tǒng)一規(guī)范立法和示范性立法結合起來。

2.2　我國創(chuàng)新發(fā)展中的信息保障制度建設內(nèi)容

借鑒國外的成功經(jīng)驗，在信息服務轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎上，我國創(chuàng)新發(fā)展中的信息保障制度建設內(nèi)容如圖2所示：

2.2.1　機構建設制度　國務院機構改革成功實現(xiàn)后，對創(chuàng)新發(fā)展中的信息服務制度改革有待進一步深化，國家主導下的行業(yè)信息服務未能從制度上得到保證。同時，信息機構的服務和政府部門的科技與經(jīng)濟信息服務的關系有待進一步理順。因此，機構建設制度的內(nèi)容包括：①要明確信息機構之間的關系、各自的運行基礎、資源和服務對象；②需要明確信息機構的定位和機構合并的改革方案；③公益性信息服務和產(chǎn)業(yè)制信息服務的利益協(xié)調(diào)。

2.2.2　資源保障制度　當前，我國信息資源共建共享工作從屬于不同的政府主管部門，如教育部負責高校的信息資源管理工作、科技部負責科技信息(情報)機

構的信息資源管理工作，文化部負責圖書館的信息資源管理工作。這種分散化的政府管理使我國信息資源共建共享受到限制。因此，資源保障制度建設的內(nèi)容包括：①在全國或地區(qū)范圍內(nèi)，從國家層面、行業(yè)層面、地區(qū)層面進行資源建設的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，形成協(xié)調(diào)共建制度；②就信息資源建設、開發(fā)和利用中存在的問題，做出相應的規(guī)定；③探索信息保障理事會的運作方式，制定共享章程、合作協(xié)議、組織機構管理辦法、資金管理辦法、資源建設與使用規(guī)則、聯(lián)盟成員管理辦法等。

2.2.3　技術保障制度　在信息保障技術推進中，如何組織技術研發(fā)和應用是必須解決的重要問題。目前，我國缺乏信息保障建設的統(tǒng)一的國家技術標準和規(guī)范。盡管各信息機構對系統(tǒng)技術和平臺技術有一定要求，但國家制度卻對統(tǒng)一平臺技術的規(guī)范沒有明確規(guī)定。因此，技術保障制度建設應著重于：①技術規(guī)范與技術標準的建立和完善，使各有關單位在工作中有章可循；②采用統(tǒng)一的標準規(guī)范貫穿信息資源采集、處理、傳遞和服務的全過程，實現(xiàn)信息共享資源的規(guī)范化管理；③推進基于網(wǎng)絡信息資源技術的網(wǎng)絡信息管理技術標準化，建立科學的標準化體系；四是與國際技術的接軌問題，在制訂標準化政策和認證制度方面要按照國際慣例辦事，并確保其透明度。

2.2.4　投入保障制度　信息服務投入關系隨著體制變革而變化，信息服務對創(chuàng)新發(fā)展的支撐決定了其投入――產(chǎn)出機制。同國外信息保障制度相比，我國信息保障的建設與共享經(jīng)費來源渠道單一，缺乏社會化、多元化資金投入。因此，應理順公益與市場化服務的關系，使我國的信息服務能夠在市場經(jīng)濟發(fā)展中尋求自我完善的機制，關鍵是尋求與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展相適應的多元投人體制。投入保障制度建設的內(nèi)容包括：①按最大限度爭取政府的資金支持，并改進經(jīng)費的分配和撥付方式；②建立多元投入機制，尋求社會化投入；③對信息保障管理共同理事會還需設立系統(tǒng)運行補貼、服務補貼和資源加工補貼等。

2.2.5　信息權益保障制度　與發(fā)達國家相比，我國的社會化保護與權益保障的實施比較滯后，同時我國的國情決定了實施信息權益保障的特殊性，因此解決我國信息權益保護中的客觀矛盾，是推進我國信息資源開發(fā)與服務中權益保障的有效辦法。當前，信息權益保障制度建設的內(nèi)容包括：①制定信息服務政策，規(guī)定權益保護的目標、內(nèi)容、主體與客體，從國家利益和社會發(fā)展角度出發(fā)組織制定信息資源開發(fā)與服務權益保護法律、法規(guī)；②對信息服務的經(jīng)營權、競爭權、開發(fā)權和產(chǎn)權實施保護；③建立和完善信息權益保護法律的監(jiān)督體制，明確法律主體與客體的基本關系。

3　國家創(chuàng)新需求導向的信息保障制度建設對策

信息服務與保障的發(fā)展要兼顧當前社會信息化的需要，更要考慮我國創(chuàng)新發(fā)展的長遠趨勢，立足于我國市場經(jīng)濟體制的權利和完善，建立社會化、市場化、網(wǎng)絡化的信息服務與保障體系。

3.1　基于國家制度變遷的信息保障制度建設的動力機制

近20年來，針對發(fā)展中的問題，國家陸續(xù)推進了經(jīng)濟體制、政治體制、科技體制和教育體制改革，2006年3月又開始了文化體制的改革。國家制度主導下的信息保障體制，隨著國家的改革發(fā)展而變化，我國的信息保障體制也經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的變化過程。事實上，在改革開放和經(jīng)濟國際化發(fā)展中，我國的體制改革不斷深化，原有的國務院部、委主管信息保障體制已不能適應于新的經(jīng)濟發(fā)展需要，因此，在政府體制改革中，國務院機構進行了連續(xù)性改革。繼2000年國務院機構調(diào)整后，2007年又推進了大部制的政府管理體制改革。這種變革，為創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造了新的條件，這種動力機制如圖3所示：

我國信息保障制度的動力機制應是一個自適應、自協(xié)調(diào)、自組織的有機系統(tǒng)內(nèi)外動力不斷作用的結果。從客體動力而言，經(jīng)濟全球化與創(chuàng)新國家化的發(fā)展對國家制度產(chǎn)生了深遠的影響，不斷推動著制度變遷。隨著自主創(chuàng)新的發(fā)展，創(chuàng)新領域也逐漸拓展，要求建立創(chuàng)新機制來滿足多元創(chuàng)新主體的創(chuàng)新需求和他們對創(chuàng)新的追求，但在實際過程中，由于創(chuàng)新的多樣性和復雜性，創(chuàng)新過程中圍繞創(chuàng)新產(chǎn)生的沖突使得制度與創(chuàng)新要求愈來愈不適應，提出從經(jīng)濟體制到政治體制、科技體制、教育體制和文化體制的變革，而信息保障制度作為國家創(chuàng)新發(fā)展的重要支撐，隨著國家制度的變遷不斷演變，從而為國家知識創(chuàng)新系統(tǒng)服務，為國家創(chuàng)新體系建設與發(fā)展服務。

3.2　國家信息保障制度建設與綜合改革的推進

在全面推進創(chuàng)新型國家制度變革中，信息保障制度應突出機構制度、投入制度、信息服務制度、資源制度和知識產(chǎn)權制度，在實現(xiàn)信息保障制度建設中，深化信息保障的體制改革，理順多元化主體的關系，形成政府主導的、開放化信息保障體系，拓展發(fā)展空間，確立信息保障的良性發(fā)展機制，從制度和法規(guī)上予以保障。

3.2.1　將信息機構保障納入國家創(chuàng)新發(fā)展的軌道作為國家創(chuàng)新基本保障的信息服務，理應納入創(chuàng)新型國家建設軌道。為此，可考慮：在國務院信息化工作辦公室協(xié)調(diào)國家信息化，推進信息基礎設施建設、信息資源開發(fā)與服務的工作中，增加行政管理職能，以此為基礎，組建國家信息化委員會。這樣，不僅可以彌補國家機構改革后各部門、信息服務的分散發(fā)展的缺陷，而且可以協(xié)調(diào)隸屬于國家發(fā)展和改革委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、科技部等系統(tǒng)的信息機構(包括國家信息中心以及國家科學、工程技術信息機構等)的關系，實現(xiàn)對國家創(chuàng)新中信息化建設和服務的全面規(guī)劃和運行管理。

3.2.2　推動“信息資源共建共享管理理事會”的成立

信息資源共建共享的管理方式應在現(xiàn)有的管理體制基礎上，采用政府推動下的共同監(jiān)管制度，由教育部牽頭，聯(lián)合科技部、文化部組成“信息資源共建共享管理理事會”對我國信息資源進行統(tǒng)籌管理，以此為前提，實現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)和社會共建。同時，還應從聯(lián)盟成員中吸納部分管理人員進入理事會，突破我國現(xiàn)有的行政的、系統(tǒng)的、行業(yè)的組織界限，共同承擔聯(lián)合體的決策任務。