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土地征用法律法規(guī)范文第1篇

【關鍵詞】農(nóng)村；土地征用；問題

目前，我國正在全面推進新農(nóng)村建設，在1979年，我國的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國的城市化率已經(jīng)達到37%，2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，我國的城市化率為42.99%。在推進城市化進程的過程中必然會涉及到一些農(nóng)民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設施建設或是這些土地被用買給開發(fā)商進行住宅建設。在這個過程中由于農(nóng)民本身知識能力的有限、政府管理上的漏洞、市場機制、社會心態(tài)等原因，產(chǎn)生了農(nóng)村土地征用的種種問題。

一、農(nóng)村土地征用過程中存在的主要問題

（一）目前農(nóng)村土地征用態(tài)度不統(tǒng)一

對于農(nóng)村的土地征用問題不同人有不同意見，這主要根據(jù)土地承包者依賴土地的程度所決定的。農(nóng)民對于土地的征用在全國各地都比較有代表性的觀點主要有：（1）同意土地被征用，但就補償標準不認同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

無所謂的態(tài)度。在農(nóng)村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時也有不少村民以種地為生，特別是農(nóng)村的一些種糧大戶，他們每年種地收益達幾萬元甚至是十幾萬元。一旦土地被征用，那么他們的現(xiàn)狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來源。僅僅是征地的補償款不能滿足他們對工作的渴望。也有些村民有從眾心態(tài)，他們在自己的土地和房產(chǎn)被征用時抱著一種“隨大流”的心里，即別人動，我也動。另外，這些村民的主要生活來源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區(qū)擴展。

（二）被征用土地農(nóng)民的意見不能得到充分的表達

當農(nóng)民的土地被征收或房屋被動遷之后，這些人就自發(fā)的形成了一個利益集團。這個利益集團的主要目的就是為了保證自己獲得應有的損失補償并以集體的方式來表達自己的意愿，這個集團對動遷方具有監(jiān)督作用。但是這個集團又受到知識水平、個人素質、思想統(tǒng)一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結構松散、缺乏有效領導。這樣的利益集團在表達自己意愿的時候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過程中發(fā)生沖突甚至是。另外，從利益集團的角度來看，在農(nóng)村存在的利益集團的主要類型有特殊性利益集團和廣泛性利益集團。特殊性利益集團包括：強勢權利精英：農(nóng)村干部或指在村委會任職的人員；新興富裕階層如農(nóng)村的企業(yè)家、宗族集團、黑惡勢力集團。廣泛性利益集團包括：普通農(nóng)業(yè)勞動者利益集團、農(nóng)民工人利益集團、農(nóng)民雇工利益集團。從利益集團劃分角度來看，被征用土地的普通農(nóng)民無疑是以弱勢群體，他們的意見表達和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達。

（三）征地程序不規(guī)范

征用土地的過程往往是：通知拆遷信息――進行實地的現(xiàn)場資產(chǎn)核對――談遷即告知與被征用土地的農(nóng)戶利益補償――下達征地的時間限制――土地被征用，在這個過程中，被征地的農(nóng)民完全處于一個被動的地位。而且在征地的過程中，由于工作人員的個人素質、文化水平、工作經(jīng)驗的不同，在工作中如果某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不順暢或者是被拆遷戶與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會出現(xiàn)強拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發(fā)全體性事件的導火索。農(nóng)地征用問題在當前農(nóng)村較為普遍，調(diào)查表明，近11%的農(nóng)戶的土地曾經(jīng)被征用。從調(diào)查結果來看，農(nóng)地征用的社會效益較為低下，有47.7%的被征地農(nóng)戶具有較強的相對剝奪感，他們明顯意識到自己在征地過程中遭遇了不公平待遇。由于征地過程的不規(guī)范也常常出現(xiàn)在公有的土地被賣之后農(nóng)民才知道的現(xiàn)象。這樣不規(guī)范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農(nóng)民的消息不對稱和手里的特權在征用土地過程中的尋租現(xiàn)象。

（四）農(nóng)村土地征用補償不合理

在土地的征用過程中，土地補償是農(nóng)民主要關注的問題。具體的補償標準主要由4部分組成：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。但在實際的征用過程中，這樣的標準往往與農(nóng)民心中的利益損失標準。比如對被征用土地上生長的農(nóng)作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產(chǎn)值，果樹只賠一年的產(chǎn)值。這樣一來一年期的果樹和三年期的果樹在補償上相同這明顯是不合理的。同時這些標準也隨著物價水平的上漲和經(jīng)濟條件的變化顯得過低。比如在安置補助費上，3年前租一個單室房間要300元，而現(xiàn)在則需要500元，而標準還沒有變，這樣對農(nóng)民無疑又是一個損失。另外，在補償問題上，也出現(xiàn)補償?shù)亩嘀貥藴蕟栴}。即對一些比較難纏的人給予補償?shù)臉藴示吞岣撸瑢τ谒^的老實人則采取另一種態(tài)度和標準。

二、原因分析

（一）村委會不能真正代表農(nóng)民的態(tài)度

農(nóng)村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關者也是個人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過程中使村委會――全體村民的代表與個人的利益形成矛盾體，村委會不會因為村中個別人的土地被征用問題代表這些農(nóng)民去進行意見表達和問題協(xié)商。另外，從權力使用的角度來看，在農(nóng)村土地被征用時，往往征用的主體是上級政府部門或者是村委會的招商引資。在這樣的力量對比中，村委會首先會選擇服從上級主管部門或是投資單位，村委會站在了與被征收土地農(nóng)民的對立面，而農(nóng)民相對的變成了弱勢群體。這時村委會的態(tài)度只能代表村委會中個別人的意見，而不是被征用土地農(nóng)民的真實聲音。在我國農(nóng)村除了有一部分土地被分配給村民管理和經(jīng)營外，還有一部分土地的管理權掌握在村委會手里。這部分土地有時是村委會負責管理，但大多數(shù)情況下村委會通過某種形式將這些土地承包給村里的個人來經(jīng)營。對于這部分土地其實是出現(xiàn)了“所有權”和“經(jīng)營權”的分離。所以有時候這部分屬于全體村民的土地在被村委會使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣，村民都不知道具體的情況。

（二）搭便車的心理導致在利益維權上沒有形成穩(wěn)固的利

益集團

在土地征用過程中，由于被征用農(nóng)民思想不同，形成的利益集團結構松散，缺乏信息溝通而后管理，同時人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態(tài)，在集體利益受到損失的時候維權的力度不夠。另外在利益選擇過程中也存在用腳投票的現(xiàn)象，即當一方給予的條件與自己的意愿相同的時候，一些人就會投降另外一個利益集團，這樣也使得被征用土地的農(nóng)民在表達集體利益時出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時被征地的農(nóng)民也意識到，自己的集團能量與其他利益集團相對比，明顯處于劣勢地位，在這個利益博弈中明顯出現(xiàn)這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應得的基本利益或者少于應得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農(nóng)民的群體不能團結在一起。

（三）信息傳播的不透明

首先，從信息的傳播途徑上來看，在農(nóng)民的土地被征用時，這些被征用土地的農(nóng)民就形成了一個利益集團，這個利益集團往往在整個動遷過程中處于弱勢的地位，信息傳播一般限于集團的內(nèi)部傳播，口口相傳。在傳播的過程中，又由于個人的想法不一樣，可能存在不真實的信息。他們從政府或者開發(fā)商處獲得信息時，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見表達往往又會因為信息傳播的時間和傳播的環(huán)節(jié)而造成信息的失真和延誤等問題。其次，從選擇權上來看，在政府征用土地或者是開發(fā)商想要購買土地時候，通常情況下都是購買主體先選中位置，進行規(guī)劃，然后再與村民進行談判。這樣的談判是一種強迫性比較強的通知，村民基本不存在選擇權，只能選擇被動的接受。另外，在農(nóng)民的土地被征用時，對于補償款的標準沒有準確的衡量，政府部門對于標準的制定沒有采取公開透明的聽證會制度來衡量和制定。標準上的“盲區(qū)”使應該是農(nóng)民掌握的信息沒有被掌握，這造成了農(nóng)民信息的缺失。

（四）相關法律法規(guī)體系不健全

在關于土地征用的法律法規(guī)建設中，我國還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關人士去填補。從目前來看，關于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》，國務院令第590號《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)2011年1月19日國務院第141次常務會議通過，并施行。但是對于具體的實際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當?shù)卣仁潜O(jiān)督者也是實施者。對于土地征用過程中的權責劃分不清，對于違法亂紀的現(xiàn)象懲處力度不夠。同時也《憲法》和《土地管理法》都表示國家可以為了“公共利益”來征收土地，但是在具體的實施過程中這個公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開發(fā)者來解釋。公共利益在實際操作中概念模糊。另外法律對征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權限、責任、義務等。法律上的漏洞和缺失造成了農(nóng)民的合法權力缺失，使農(nóng)民維權路徑受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用農(nóng)村的土地的過程中，政府的管理往往出現(xiàn)“承包”的方式，雖然有所謂的“動遷辦”，但是在征用土地的過程中，政府對于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監(jiān)督，政府中的上級主管部門主要關心結果而對過程存在忽視。在征地的過程中，政府部門的主要領導對征地過程中的各個環(huán)節(jié)控制不足，對相關信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過程中發(fā)生的一個重要因素。另外，政府對于征地的多用途審批缺乏必要的監(jiān)督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設施建設征地、房地產(chǎn)開發(fā)的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務于百姓，也是為了提升被征地地區(qū)的經(jīng)濟實力，但是在具體的項目評估過程中，缺乏科學合理的評估手段，項目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現(xiàn)浪費土地資源的現(xiàn)象。

三、解決農(nóng)村土地征用問題的對策思考

（一）充分的做到信息公開

信息公開是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農(nóng)民在獲得充分的信息后能夠增加對征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯誤的負面信息對農(nóng)民的誤導和農(nóng)民對政府的誤解。在征地的過程中，很多的產(chǎn)生都是由于被拆遷戶與拆遷人員之間沒有進行合理而有效的溝通，導致信息不暢，從而產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問題上的瓶頸。對農(nóng)村征地補償標準要信息公開化，建立土地評估體制。作為市場經(jīng)濟體制，我國的資源配置不能局限于計劃經(jīng)濟手段，在公共利益的基礎上進行征地補償?shù)臉藴什荒芨阋坏肚校ぷ鲬撘虻刂埔?，充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況，對土地的價格和潛在利益進行系統(tǒng)的評估，同時對評估的結果進行聽證，充分聽取村民的意見，對于土地損失的補償標準應該采取公示的形式進行信息公開，這樣才能夠使被征用土地者滿意。

（二）建立和完善相應的法律制度

現(xiàn)有的法律法規(guī)在農(nóng)村的集體土地被征用問題上有很多漏洞，規(guī)定的不夠詳細，各地方政府應該出臺具有針對性的法律法規(guī)，盡量做到細化。另外要從法律層面上構建合理的群眾維權制度。建立有針對性的法律制度是解決農(nóng)村征地問題的必由之路。從法律層面規(guī)定征用土地的范圍和標準，明確規(guī)定土地的征用條件、程序和補償標準。用法律法規(guī)來保障人民的根本利益不受到損害。同時還要建立被征用土地農(nóng)民的社會保障機制。農(nóng)民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時也可能因為住房的變更使被征用土地的農(nóng)民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個有針對性的扶持機制和保障機制來幫助這些農(nóng)民重新定位和就業(yè)。

（三）政府要加強農(nóng)村土地征收問題的監(jiān)管力度

在農(nóng)村土地征收的問題上，政府應該從源頭開始進行監(jiān)管。其中包括項目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農(nóng)民安置等等。土地征收涉及到農(nóng)民的根本利益，不能簡單的為了一個年度的工作業(yè)績或者是暫時的地區(qū)利益就盲目的進行土地征收，政府有關部門要對項目嚴格把關。對于工作的階段性成果進行考察，并設定違法舉報方式，建立群眾監(jiān)督機制和信息反饋機制。政府也應該設立第三方監(jiān)管，可以委托一些比較大的機構參與土地征收過程，這樣可以做到更加公正合理。

（四）增強農(nóng)民的法律意識，政府要給予法律援助

農(nóng)民要積極的提高自身的維權意識和法律意識。農(nóng)民本身要加強自身的學習，對自身所擁有的權力和義務有所了解，增強法律意識。同時政府對農(nóng)民要進行法律法規(guī)的宣傳和教育。在征用土地進時，政府可以委派一名法律工作者以公立的態(tài)度來進行雙方之間的溝通和協(xié)調(diào)。這樣既增強了被拆遷者或土地征用者的法律意識，同時又幫助了利益集團中的相對弱勢集團的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當農(nóng)民認為自己的土地補償款不合理時，通過合理的途徑和方法為自己維權。

參 考 文 獻

[1]曾平，劉愛華.城市化和利益集團視角下的地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險投入研究[J].經(jīng)營管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.農(nóng)村利益集團扭曲與基層建設[J].烏魯木齊職業(yè)大學學報.2010（4）：18～19

[3]袁柳天.諸城市農(nóng)村土地流轉的實踐與思考[J].企業(yè)導報.2010（7）

土地征用法律法規(guī)范文第2篇

（1）為嚴格執(zhí)行國土資源管理法律、法規(guī)，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，促進國土資源管理人員依法履行職責，制定本制度。

（2）本制度所指過錯是指國土資源管理人員在履行公務過程中，故意或過失實施違反國土資源管理法律、法規(guī)和規(guī)章；或運用法律法規(guī)和規(guī)章不準確，使國家、單位及公民法人等的合法權益受到損害的行政行為。

二、實施要求

過錯責任追究堅持事實求是，有錯必糾，懲處與教育相結合的原則。處理國土資源執(zhí)法過錯行為應當事實清楚，證據(jù)確鑿，定性準確。

三、過錯責任范圍

行政執(zhí)法過錯中有下列情形之一，視為行政執(zhí)法過錯。

（1）未按法律、法規(guī)規(guī)定和程序辦理審核、批準土地征用、出讓、轉讓、出租、抵押、臨時用地等。

（2）未按法律、法規(guī)規(guī)定和程序實施調(diào)查、測繪、確權、登記發(fā)證的。

（3）未按規(guī)定的權限、標準和程序處理土地違法或運用法律法規(guī)不當，處罰顯失公正。

（4）明知土地違法案件正在查處或土地權屬糾紛正在調(diào)查中，為其辦理用地或登記手續(xù)。

（5）參與用地單位弄虛作假、騙取用地批文、土地證書以及逃避各種稅費。

（6）越權審核、審批或辦理超出本部門、本崗位權限的各類批準手續(xù)。

（7）未按法律法規(guī)程序辦理有關礦產(chǎn)資源手續(xù)。

（8）違反法律、法規(guī)及規(guī)定的其他行為。

四、過錯責任的認定

行政執(zhí)法過錯責任追究按以下規(guī)定認定過錯責任人。

（1）由于經(jīng)辦人瀆職、失職致使審核人作出錯誤的認定，經(jīng)辦人為錯案責任人。

（2）由于審核人員的主觀過錯導致批準人失誤而造成錯案的，審核人為過錯責任人。

（3）由于批準人的主觀過錯造成錯案的，批準人為錯案責任人。

（4）負責審核、批準人員對發(fā)生的錯案，應發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的除追究經(jīng)辦人責任外，還要相應追究審核和批準人員的責任。

（5）經(jīng)集體討論作出的具體行政行為而發(fā)生的錯案，主持人或決策人為錯案主要責任人。

五、過錯責任的追究方式

（1）對國土資源管理人員的行政執(zhí)法過錯，視情節(jié)輕重給予下列處理：

一是批評教育，限期改正。

二是責令書面檢查，通報批評。

三是調(diào)離原崗位。

四是行政處分。

五是構成犯罪的依法移送司法機關追究刑事責任。

（2）被責任追究處理的過錯責任人造成行政賠償?shù)?，根?jù)過錯情況，視情扣發(fā)工資及目標責任保證金，當年考核定為基本稱職、不稱職或不定等次，過錯責任人應承擔部分或全部賠償責任。

（3）有下列情形之一，可從輕處理。

一是發(fā)生行政執(zhí)法過錯后，能主動認錯并及時糾正，未發(fā)生嚴重后果的。

二是行政執(zhí)法過錯輕微，未發(fā)生嚴重后果的。

（4）有下列行為之一，應從重追究。

一是、索賄、受賄而發(fā)生行政執(zhí)法過錯的。

二是因主觀臆斷、或故意發(fā)生行政執(zhí)法過錯的。

三是因行政執(zhí)法過錯造成嚴重后果的。

（5）被處理人員對處理決定不服的，可在十五日內(nèi)向局提出申訴。

（6）公民、法人或其他組織對我系統(tǒng)行政執(zhí)法部門或人員提出批評和建議，以及向有關部門舉報、申訴、控告的，執(zhí)法部門和人員不得抵制和打擊報復。

六、過錯追究的時效

土地征用法律法規(guī)范文第3篇

走節(jié)約集約化用地道路，加強土地整理，合理利用土地

首先，科學制定土地利用規(guī)劃，加強土地整理。土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來利用土地超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經(jīng)濟措施［6］。土地整理是在土地生態(tài)環(huán)境容許的限度內(nèi)增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一和土地永續(xù)利用的有效途徑。實踐證明，土地整理是保證土地規(guī)模經(jīng)營、可持續(xù)利用的必由之路。國際上許多發(fā)達國家都經(jīng)歷了這一過程，目前還在不同程度的延續(xù)。只是由于各國的國情不同，其發(fā)展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應切實遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導思想，對土地合理開發(fā)利用使稀缺的土地資源利用率實現(xiàn)最大化。通過土地利用規(guī)劃和土地整理，復耕還田，確保耕地不減少，實現(xiàn)土地使用集約化。其次，限制人們對土地的過度占有，促進對土地的節(jié)約集約使用。人多地少是我國的基本國情，保護土地更是關乎中華民族生存與發(fā)展，關系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統(tǒng)用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉變、由大手大腳用地向厲行節(jié)約用地轉變、由寬松優(yōu)惠供地向從嚴從緊供地轉變、由約束性不強的管理向依法嚴格管理轉變，轉變“高樓大廈就是城鎮(zhèn)化”的認識誤區(qū)。最后，借鑒國外經(jīng)驗通過法律不斷規(guī)范人們在土地取得、保有、使用等方面的行為，汲取一些發(fā)達國家在工業(yè)化、城市化過程中的非理性擴張對自然資源，特別是對土地資源所造成的浪費與破壞的教訓，通過合理規(guī)劃，在有限的土地上實現(xiàn)生態(tài)、建設、居住用地的合理安排和集約利用。提高節(jié)約集約用地水平，使現(xiàn)有的土地資源得到充分合理的利用，發(fā)揮土地的最大潛能。

設立有效的救濟途徑制約政府行政征收權

“沒有救濟就沒有權利”，救濟程序的嚴謹和完備，是權利實現(xiàn)的主要保障。我國現(xiàn)行法律對被征地農(nóng)民的救濟程序還有很大缺陷，這顯然不利于對弱勢群體的保護。由于救濟程序的缺失，很多失地農(nóng)民無奈走上上訪、之路，這無疑就違背了土地征用目的的初衷。應當為失地農(nóng)民設立并完善行政救濟程序、司法救濟程序，設立并完善公益訴訟制度。有效的救濟是制約行政權的最后防線，在政府行使行政征收權與農(nóng)民私權發(fā)生爭議時，需要行之有效的救濟途徑來解決糾紛。實踐證明，行之有效的救濟是建立土地征收糾紛的司法救濟機制，司法救濟通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或其成員的訴訟請求，依法定的審判職權和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭議，糾正土地征收行政違法，監(jiān)督相關行政主體依法行使農(nóng)村土地征收權，實現(xiàn)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員合法土地權益的司法保護和救濟。目前，我國土地征用只在安置補償部分才涉及對被征用人的救濟，而且一般都是先有行政機關裁決，對行政裁決不服再申請行政復議或是提起行政訴訟。土地征用過程中的其它環(huán)節(jié)如:行政規(guī)劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應的監(jiān)督和救濟方式，這無疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟途徑能夠監(jiān)督和制約政府的行政征收權，防止征地過程中對農(nóng)民合法權益的侵害。

完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權利

在征地過程中，農(nóng)民應該擁有參與及決策的民利，這一方面體現(xiàn)了憲法賦予公民享有的平等參與全國性和地方性事務的管理和決策的權利，另一方面體現(xiàn)了基層民主政治運行過程中的一系列自治性的民主政治權利。農(nóng)村土地征用涉及到千家萬戶農(nóng)民的利益，因此完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權利就顯得十分必要。實踐中政府應從三個方面完善農(nóng)村土地征用程序:一是加強對農(nóng)村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設規(guī)劃審批，劃定永久性農(nóng)田保護區(qū)，全面落實占補平衡要求，尤其是要加強對所謂“公共利益”的審核，嚴格監(jiān)管土地征用過程中出現(xiàn)的濫用行政權力的問題;二是增加農(nóng)村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導作用，應當考慮設計專門針對征地目的正當性和必要性的聽證程序，設計制定補償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規(guī)定的聽證程序舉行，邀請與征地行為本身沒有利害關系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內(nèi)容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當性或者舉證不充分，征地不應得到批準。征地主體不能證明補償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動;三是加強農(nóng)村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權人和使用權人意愿，強化其參與作用。作為集體土地的所有權人和使用人，農(nóng)民對土地征用這一對其自身有巨大影響的事項的意見應被尊重和考慮。同時，建立信息公開制度及時公開土地信息，向社會公開土地征收的有關情況，公布對土地征收有影響的決策信息、補償?shù)姆秶藴屎蜁r間等資料，讓農(nóng)民知情。然后，讓農(nóng)民可以有效地參與決策、改變失地農(nóng)民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過程中的暗箱操作，被征土地的農(nóng)民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動，使我國逐步實現(xiàn)土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農(nóng)村土地征用的補償制度，充分保障失地農(nóng)民的利益

農(nóng)村土地征用補償制度的建立，是保障失地農(nóng)民利益的關鍵所在，也是避免雙方矛盾沖突的有效措施。我國《物權法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益?！薄段餀喾ā芬?guī)定的“足額支付”土地補償費等，體現(xiàn)了“完全補償”的原則①。實踐中真正落實“足額支付”征地補償，應該從幾個方面著手:提高補償標準。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的按照被征收土地的原用途給予補償，這種補償標準過低、缺乏科學性，而且根據(jù)級差地租的理論，不僅沒有包含土地增值部分，而且連被征收土地的市場價格都沒有體現(xiàn)［7］，在當今市場經(jīng)濟條件下，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉藴什泡^為合理，才能讓農(nóng)民支持土地的征用，甚至在土地征用的過程中政府應該讓利于民，適當提高征地補償標準，尤其是公路、鐵路等一般性建設項目，不能隨意以國家重點建設名義壓低征地價格，侵害農(nóng)民利益。第二，合理地給予安置。應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。建立失地農(nóng)民的社會保障機制是解決失地農(nóng)民今后生活的根本途徑［8］，具體做法是將征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險體系，這里大致有兩種情況:對完全征地的農(nóng)民，應及時進行農(nóng)轉居，然后加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系，進“社?！?對部分征地的農(nóng)民，應及時加入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，進“農(nóng)?！薄５谌?，擴大補償?shù)姆秶?。土地征用安置補償辦法應根據(jù)區(qū)域的地理狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等確定片區(qū)綜合價，執(zhí)行同地同價原則，并以承包期30年為一周期，實行分年支付土地補償費，前三年的土地補償費一次性兌現(xiàn)，剩余27年的安置補償費按年支付，每年應該按一定比例增長，補償標準根據(jù)物價指數(shù)的變化，每三年調(diào)整一次。這一做法可以解決農(nóng)民拿到一次性補償費后，“坐吃山空”的后患，保障他們老有所依。

土地征用法律法規(guī)范文第4篇

一、土地征用具有以下幾個法律特征：

（一）土地征用應當以國家公共利益為目的

（二）國家建設征用土地的主體必須是國家

（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性

（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地

（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費主要包括：

（1）土地補償費

（2）安置補助費

（3）地上附著物和青苗的補償費

2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權限

（二）征用土地的審批程序

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了

（二）農(nóng)民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題

四、土地征用的立法建議

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

（二）土地征用采用市場化運作

（三）目前的征地補償標準應加以修改

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

論文摘要

今天的中國，正在經(jīng)歷一個飛速發(fā)展和新舊交替的時代，隨著國家基礎設施等方面投資力度的不斷加大，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷推進，越來越多的農(nóng)村集體土地被國家征用。在這個過程中，許多地方城市面貌煥然一新，這與各地方政府所做的大量的工作是分不開的。然而在這個過程中，也不乏有的地方政府損害農(nóng)民利益的情況存在。既要防止克扣、壓低征地補償費用，損害農(nóng)民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴大面積和有關部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負擔。因此，妥善解決這些問題和矛盾顯得十分重要。

本文從我國土地征用的概念出發(fā)，對其具有的法律特征、土地征用過程中應該遵循的原則以及土地補償?shù)臉藴?、用途、分配和使用等問題作了詳細的闡述。就當前我國土地征用制度中存在的法律問題，提出一些相應的立法建議。如果要想徹底解決土地征用中的失序狀態(tài)，從根本上保護農(nóng)民的權利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認真明確立法理念，對中國現(xiàn)行的法律法規(guī)進行修改與完善。尤其是對個別明顯與國家法規(guī)不符，嚴重侵害農(nóng)民利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進行及時的清理與廢止。設立專門的法律援助基金，提供無償法律援助，協(xié)助他們維護自己的合法權益。使司法程序及時、有效地介入這個社會矛盾空前聚集的領域。

關鍵詞：土地征用集體土地公共利益土地補償

眾所周知土地征用是國家、集體、個人之間發(fā)生的因公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和補償原則、補償標準、安置辦法，將集體土地所有權轉為國家所有的一種行政行為。這就是說，土地征用帶有一定的強制性、必要性和補償性。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，中國大陸各地的土地征用糾紛急速增加，民怨逐步升溫。在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。然而在很多事件中，農(nóng)民卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用非理性的方式來維護自己的合法權益。這足以令人驚醒，令人深思。在這里，筆者就農(nóng)村集體土地的征用、出現(xiàn)的問題、矛盾及解決途徑談談個人的見解。

我國實行土地社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權[1]。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序批準，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設施和公益事業(yè)建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！边@是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征用具有以下幾個法律特征：

（一）土地征用應當以國家公共利益為目的

各國有關征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點是共同的，即征用的目的應當是公共利益的需要。不過對何為“公共利益”？“公共利益”的標準和范圍是什么？不同的國家在不同的時期有不同的理解。一般來講，根據(jù)法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利，即征用權的行使應是以社會全體或不特定多數(shù)人的共同利益為目的。我國對公共利益的界定，目前還比較原則，有關實施條例也不夠具體。在實踐中對有關公共利益的解釋和界定則過于靈活，至使征地權常常被擴大化使用。

（二）國家建設征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有因國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利。盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業(yè)單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己用地的實際需要，依照法律規(guī)定地程序獲得土地的使用權。另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性

國家建設征用土地并非平等民事行為，而是國家授權的由各級行政機關依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，國家征用土地的指令，作為被征用土地的集體經(jīng)濟組織必須服從。

（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，征地的標的只能是集體所有的土地。建國以來我國的土地所有制經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標的就只能是集體土地了。

（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭七M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用的集體經(jīng)濟組織應當依法取得經(jīng)濟上的補償。所謂適當補償，就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。雖然土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

鑒于在中國現(xiàn)階段，人們和政府及用地單位之間的爭執(zhí)，主要發(fā)生在合理補償?shù)臄?shù)額問題方面。所以筆者就征地補償費用方面做詳細的闡述。

1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費主要包括：

（1）土地補償費

①征用耕地（包括菜地）的補償費標準為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍。年產(chǎn)值按被征地前3年平均產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算。大中型水利水電工程建設征用耕地的補償費標準，為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6—8倍。

②征用其他土地的土地補償費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費的標準規(guī)定。

③征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市在國家規(guī)定的范圍內(nèi)規(guī)定。

（2）安置補助費

①征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。

②征用其他土地的安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的安置補助費標準規(guī)定。

依照規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

（3）地上附著物和青苗的補償費

①地上附著物補償費是對因自然或人工而與土地結合在一起的私人或集體所有的房屋及水井、墳墓等設施造成損失的補償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶建的設施，一律不予補償。

②青苗補償費是對因征地造成的農(nóng)民種植在被征地上尚未成熟的農(nóng)作物損失的補償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶栽搶種的農(nóng)作物、樹木等，一律不予補償。

其補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用：

（1）土地補償費。“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有[2]”，用于發(fā)展生產(chǎn)。

（2）安置補助費?！罢饔猛恋氐陌仓醚a助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！睂ν恋乇蝗空饔茫r(nóng)村集體經(jīng)濟組織被撤銷建制，實行“農(nóng)轉非”的，其征地費用全部用于轉為非農(nóng)業(yè)戶口人員的生產(chǎn)和生活安置?！?/p>

所支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費和安置補助費，可采取鄉(xiāng)管村（組）用的形式設立財務專戶進行管理。市、縣土地行政主管部門應加強監(jiān)督，協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立征地費使用公開制度。土地補償費、安置補助費統(tǒng)一安排使用的，應征得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意。[3]

（3）地上附著物及青苗補償費。“地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。應當及時、足額支付給其本人，由其自由支配。

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權限

為控制征地總量，防止地方政府濫用征地權，我國于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45條對各級政府的審批權限作了如下規(guī)定：

（1）征用基本農(nóng)田和基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的以及征用其他土地超過70公頃的，由國務院審批。

（2）征用基本農(nóng)田以外的耕地在35公頃以下，其他土地在70公頃以下的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

（二）征用土地的審批程序

（1）用地單位依法向有批準權的人民政府提出用地申請。

（2）人民政府收到用地者的用地申請后，土地管理部門應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設供地標準，對建設用地進行審查；建設項目可行性研究報告報批時，應當附具土地管理部門的審批意見。

（3）政府部門依照法定程序批準建設單位征用土地后，由批準征地的人民政府予以公告并組織實施。在公告期限內(nèi)，被征用土地的所有人、使用人應當持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

（4）按照《土地管理法》第47條規(guī)定，被批準征用土地的，應當按照被征用土地的原有用途給予補償。

在實際操作過程中，還應當由用地單位按國家或省級人民政府規(guī)定的標準與被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織簽訂征地補償協(xié)議書。

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了

在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。因此，在土地征用的實踐中，“公共利益”的概念被人為地進行了擴大化的解釋。那些諸如道路、基礎設施、水利工程等建設項目，被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議。但是在最近10年左右，全國范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設中，商品房建設或其他商業(yè)設施的建設也是打著“公共利益”旗號行使國家征地權。在這些建設項目的公益性質受到質疑時，一些人同樣可以振振有詞地說：加快城市化的建設步伐不是公共利益嗎？加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民嗎？抑或是那些通過征地建商品房而大發(fā)橫財?shù)拈_發(fā)商？既然是以國家名義行使征用土地的權力，那么這種征用就應是在國家征用權力所及范圍內(nèi)的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農(nóng)民的利益不是“公共利益”嗎？為什么農(nóng)民被征用土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農(nóng)民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤？所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續(xù)下去。“公共利益”這一本來旨在維護大多數(shù)人利益的立法規(guī)定，由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具，這不能不說是立法的遺憾。

（二）農(nóng)民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

當農(nóng)民得知自己曾經(jīng)祖祖輩輩種過的土地被征用后，政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入，開發(fā)商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤，而農(nóng)民自已只獲得了區(qū)區(qū)幾萬元的補償。那些開發(fā)商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農(nóng)民所獲得補償卻僅可以勉強維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農(nóng)民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。同樣一塊地產(chǎn)生的土地收益，農(nóng)民作為土地的所有者為什么不能分享？

對此，有些人說，土地的升值是因為政府經(jīng)營城市，對基礎設施投入以及國家經(jīng)濟發(fā)展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發(fā)商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。那么國家經(jīng)濟發(fā)展沒有農(nóng)民的貢獻嗎？對基礎設施的投入中沒有農(nóng)民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農(nóng)民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

應該說，各國的征地制度都具有強制性，但是大多數(shù)國家將征用的范圍嚴格限定在真正意義上的公益事業(yè)，而對非公益事業(yè)用地則完全實行市場化運作，不實行征用。對征地補償也強調(diào)充分和及時。而在我國征地不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，明顯地帶有要求農(nóng)民支援國家建設的色彩，農(nóng)民的土地從來沒有被作為商品看待，因此，征地補償?shù)臉藴什皇鞘袌鰞r格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了。可以說，制度上的缺陷造成了現(xiàn)實生活中的嚴重不公平，而公平本來應該是社會和法律最重要的價值取向。

（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題

造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是《土地管理法》確定的補償基本原則是“按照被征用土地的原用途給予補償”?？梢哉f，這個“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。有了這樣的規(guī)定，作為農(nóng)業(yè)用途且又沒有實際的處分權的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠值不了幾個錢的。

二是以“產(chǎn)值”確定補償標準。《土地管理法》中確定補償費用是以土地“被征用前3年平均產(chǎn)值”計算的。無論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農(nóng)產(chǎn)品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災之年，補償費又怎樣計算呢？因此以產(chǎn)值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。

三是確定的最低補償標準不合理?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒有明確規(guī)定征地補償?shù)木唧w標準，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規(guī)定：“依照本條第2款規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍?！边@條規(guī)定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯誤。為什么農(nóng)民喪失土地的代價僅僅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，實現(xiàn)小康難道沒有農(nóng)民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應該是多少年？按該條法律的規(guī)定，補償費一般是土地前3年平均產(chǎn)值的6—10倍，也就是說從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發(fā)生的，因為6—10倍的補償已經(jīng)可以使農(nóng)民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規(guī)定這6—10倍的補償是管農(nóng)民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補償農(nóng)民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農(nóng)民可維持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？農(nóng)民就不再生活了嗎？而且目前農(nóng)民得到的只是貨幣補償，失去土地的農(nóng)民就業(yè)問題在法律上并未獲得保障。

四、土地征用的立法建議

土地的征用雖然是以國家的名義進行的，但在具體實施過程中則事關不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現(xiàn)在大多數(shù)的征地補償費用是由具體的建設單位支付的，因此從追求經(jīng)營利益最大化考慮，作為建設單位希望以少的投入獲得最大的經(jīng)濟效益的動機也是不足為怪的。即使是代表國家的一級人民政府直接以財政收入支付補償費，也同樣存在財政收入的增加和減少以及由此對地方財政收入的多少、官員政績的影響問題。因此，若想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內(nèi)的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地市場來解決。

（二）土地征用采用市場化運作

征地前的計劃性和征地后的市場性之間的矛盾就必然造成征地補償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設用地，在征用前后一般不會出現(xiàn)征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業(yè)的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當?shù)脑瓌t，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規(guī)律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規(guī)定，非公益性建設項目用地不能列入征用范圍，而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、協(xié)商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，市場價格要體現(xiàn)這三重功能。

（三）目前的征地補償標準應加以修改

由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問題，最突出的表現(xiàn)就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢？我國實行嚴格的土地用途管制制度，可結果農(nóng)民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補償?shù)慕杩?，這對農(nóng)民公平嗎？因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償?shù)囊?guī)定。充分考慮被征地農(nóng)民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經(jīng)濟發(fā)展水平，在一定合理年限內(nèi)給予征地農(nóng)民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統(tǒng)計部門近年內(nèi)公布的經(jīng)濟增長比例。

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

說到底，征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農(nóng)民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征用存在問題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農(nóng)村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經(jīng)營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經(jīng)營權流轉的方式，賦予農(nóng)民在建設主管部門批準改變農(nóng)業(yè)用途，將土地用于營利目的時，集體土地經(jīng)營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規(guī)律、市場價格與土地的受讓方協(xié)商土地價格。如果這部分集體土地使用權的市場價格能與國家土地使用權的市場價格持平，誰還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉手出讓的高價格的空子而牟取暴利呢？當然在我國目前情況下，實現(xiàn)這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環(huán)境等諸多因素。

此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決[4]。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農(nóng)用地定級估價的步伐，以促進農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經(jīng)濟機制為紐帶的土地征用制度。

在中國土地征用的過程中，被征地方通常都是社會底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導致批準征用土地的主管部門與土地征用方之間出現(xiàn)了不少矛盾和紛爭。現(xiàn)有的訴訟案例表明，這些人群在強大的政府權力和開發(fā)商面前，無論多么執(zhí)著和頑強，始終顯得勢單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識的欠缺和律師費用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟的要求。在司法實踐中，充分發(fā)揮司法維護社會公平正義的作用，以化解由于征地過程中的不公平而引發(fā)的各種社會矛盾，保障社會的穩(wěn)定與良好秩序。

注釋：

[1]《房地產(chǎn)法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版，37頁

[2]《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定

[3]田永源，《官員為農(nóng)民支招》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2003年第一版，42頁

[4]姚長飛，《論土地征用》，中國政法大學法學院

參考文獻資料：

1、《經(jīng)濟法小全書》，中國法制出版社，2004年7月第一版。

2、《房地產(chǎn)法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版。

3、《略論土地征用中的公共利益目的》，吳漢良，武漢大學。

4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》，梁書文、黃赤東主編，人民法院出版社。

土地征用法律法規(guī)范文第5篇

關鍵詞:城中村;失地農(nóng)民;法律保障

一、“城中村”失地農(nóng)民的保障現(xiàn)狀及存在的問題

(一)有關土地征收的具體法律法規(guī)存在矛盾或含混不清

現(xiàn)行土地法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員轉為城鎮(zhèn)居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規(guī)定突破了1954年憲法有關征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規(guī)定,實際上為征收農(nóng)地轉用非農(nóng)建設提供了一種合法形式。但是產(chǎn)生了一個矛盾:對于非公共利益的農(nóng)地轉用,不經(jīng)過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準則。又比如,《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權和使用權爭議,由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權轉讓過程爭議發(fā)生的原因有那些情況,爭議發(fā)生后如何處理,法律沒有確切規(guī)定。因此,在征地過程中農(nóng)民的權益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權益。

(二)對“公共利益”范圍界定不明確

我國現(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹撘?guī)定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規(guī)定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準前,有關機關對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準后,被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制也沒有任何規(guī)定。

(三)法律規(guī)定的征地補償偏低

《土地管理法》第47條是現(xiàn)行征地補償?shù)闹饕梢罁?jù)。該條第1款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償?！卑凑胀恋卦杏猛狙a償,不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質是將土地僅僅看作一種生產(chǎn)資料,沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農(nóng)民的財產(chǎn)權,從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規(guī)定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！备鶕?jù)該規(guī)定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數(shù)值主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定,對各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和種植結構、農(nóng)業(yè)耕地水平的差異缺乏體現(xiàn),無法反映被征土地的區(qū)位價值,同時使得補償價值極易波動,導致同一區(qū)位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農(nóng)作物生產(chǎn)的年產(chǎn)值,忽視了被征耕地一旦轉為非農(nóng)用地所飆升的級差價值,農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@是我國征地補償?shù)姆ǘㄗ罡邩藴省Ｍ恋厥寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員賴以生存的基礎,失去土地的農(nóng)民的損失除集體土地承包使用權所能創(chuàng)造的實際價值外,還包括生活保障,就業(yè)安置等方面的損失,即使是根據(jù)法律規(guī)定的最高補償標準,也是明顯偏低。

(四)對非農(nóng)用地的征用安置補償法律沒有規(guī)定

我國的《土地管理法》對征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補償方法做出了比較明確的規(guī)定,但對征用農(nóng)民集體土地中非農(nóng)業(yè)用地的實施方法和補償標準沒有做出具體的規(guī)定與解釋?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規(guī)定,但該條例的實施對象僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地,不適用于針對農(nóng)民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規(guī)定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,確定了新的征地補償標準。按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標準突破由《土地管理法》所規(guī)定的土地補償費和安置補助費按統(tǒng)一年產(chǎn)值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區(qū)片綜合地價的內(nèi)容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農(nóng)用地,特別是農(nóng)民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規(guī)定。

二、健全和完善“城中村”失地農(nóng)民法律保障機制的思考

(一)完善法律規(guī)范,健全法律體系

由于“城中村”農(nóng)民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質和來源有很大區(qū)別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農(nóng)民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規(guī)定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現(xiàn)行法律,使政府的改革行為合法,保障農(nóng)村和農(nóng)民的合法權益不受侵犯,保護集體資產(chǎn)、個人財產(chǎn)不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規(guī)范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農(nóng)村宅基地的補償和拆遷安置的法律規(guī)定。就“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)的拆遷安置補償方式和標準制定相關法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標準聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規(guī)定。要修改行法律法規(guī)關于農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地不能出租、轉讓和抵押等的規(guī)定,只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴格的土地用途管制之內(nèi),應當通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農(nóng)民合法的土地權益

世界上大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規(guī)定,這種方法給予了國家行政機構極大的自由裁量權,也給予了國家司法機構極大的法律解釋權,他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質,因此我國應采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規(guī)范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農(nóng)民土地的過程中土地權利人有充分的參與權和知情權。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發(fā)表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權益。

(三)確定合理的征地補償標準,按時兌現(xiàn)補償款

一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際。應該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補償標準提高。這僅僅是靜態(tài)預期補償標準,今后應逐步調(diào)升。國家應該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標準,并確保征地補償安置經(jīng)費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當降低稅、費,調(diào)整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標準。

二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向,根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片,每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價,在統(tǒng)一征地時,實行統(tǒng)一的補償標準。合理的征地補償標準應以保護農(nóng)民的權益為基本出發(fā)點,同時兼顧補償?shù)墓胶侠硇?。處理要考慮土地征用前的價值外,還要考慮土地的區(qū)位、土地的預期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況等因素。合理補償標準是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權利的市場價可以確定的地方,如城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準,同時規(guī)定最低補償標準,即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標準。

(四)以保障農(nóng)民權益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權的真正主體。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應的股權,按股給農(nóng)民分紅利。只有實行這種土地農(nóng)民所有制,才能真正實現(xiàn)“耕者有其田”,使農(nóng)民的土地權益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權主體的權利范圍。明確農(nóng)民土地使用權是涵蓋承包權、經(jīng)營權、抵押權、入股權、繼承權和轉讓權的具有交換價值的獨立資產(chǎn)。再次,要完善土地征收制度。把現(xiàn)行強制性的行政征收行為轉變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I行為,積極推進農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地直接進入市場流轉,打破國家對土地一級市場的壟斷,實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩(wěn)定的收益。

參考文獻:

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