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流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第1篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理問(wèn)題解決措施

土地是廣大勞動(dòng)人民生存和發(fā)展的最基本的生活保障，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中最基本的生產(chǎn)資料。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及市場(chǎng)模式的不斷改革，政府制定的關(guān)于農(nóng)村的政策也在不斷改進(jìn)。一方面大幅度地提升了土地的效益；另一方面也提高了農(nóng)民的生活水平。然而，農(nóng)村土地管理中也存在一些問(wèn)題。所以，土地管理部門(mén)一定要認(rèn)真研究土地管理中存在的各種問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取有效措施來(lái)解決這些問(wèn)題，從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地使用的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)農(nóng)村土地管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

1、個(gè)別地區(qū)在農(nóng)村土地管理認(rèn)識(shí)上存在偏差

由于地方檢查不夠深入，政府往往存在主導(dǎo)違法用地的問(wèn)題，國(guó)家政府進(jìn)行修路、城市公共建設(shè)的用地面積與農(nóng)村土地面積比例已經(jīng)表現(xiàn)出失衡。一些土地面積較大的地區(qū)往往以建設(shè)農(nóng)村新城、建設(shè)小城鄉(xiāng)等理由對(duì)農(nóng)村土地耕地進(jìn)行大量削減，違法的開(kāi)發(fā)商搞房地產(chǎn)也已從城市蔓延到農(nóng)村，并有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

2、農(nóng)民耕地矛盾日益突出

農(nóng)民耕地矛盾主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是少數(shù)地區(qū)耕地荒蕪。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的壓力下，很多農(nóng)民為了養(yǎng)家糊口紛紛涌入城市淘金。而外出打工的人數(shù)逐漸增多就導(dǎo)致農(nóng)村的土地大面積荒蕪，在這種情況下，雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)民政策進(jìn)行了大力扶持，但是種田效益低下，土地效益徘徊不前，很多農(nóng)民不再愿意去種田。二是有些地區(qū)出現(xiàn)無(wú)地可種情況。農(nóng)村實(shí)行了土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地承包政策30年保持不變，農(nóng)村人均分配土地不均衡，再加上我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育之后，農(nóng)村超生人口眾多，不能及時(shí)分配到口糧田，就形成了家庭人口多而分配的地少。還有許多農(nóng)戶要求重新對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整或?qū)⒏孛娣e種植苗木和花卉，更有甚者是交易土地，造成耕地面積大量減少，嚴(yán)重違背國(guó)家政策。

3、農(nóng)民無(wú)地問(wèn)題目趨嚴(yán)重

土地作為一種商品，由于價(jià)格上漲具有增值的功能，農(nóng)民子孫后代對(duì)土地?fù)碛欣^承權(quán)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，許多農(nóng)民五彩繽紛、多姿多彩的夢(mèng)想被擊碎，農(nóng)民失去集養(yǎng)老、就業(yè)、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會(huì)保障。在現(xiàn)行征地貨幣安置方式中，失地農(nóng)民極易成為“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員，成為新的城市貧民，同時(shí)也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不安定因素。一次性補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，雖然相對(duì)于過(guò)去也“水漲船高”，但與土地非農(nóng)升值相比，差之甚遠(yuǎn)。一旦補(bǔ)償費(fèi)用光，生活無(wú)保障，農(nóng)民心理上不能接受。對(duì)此，農(nóng)民反映強(qiáng)烈，不愿土地被征。

二、如何有效加強(qiáng)農(nóng)村土地管理

1、政府有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作的監(jiān)督

農(nóng)村土地權(quán)流轉(zhuǎn)工作是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)新階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，是對(duì)農(nóng)村家庭承包制的進(jìn)一步完善，對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展。這些必然要求縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)的政府部門(mén)把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理納入工作范圍內(nèi)，并制定切實(shí)可行的政策、措施對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范我縣農(nóng)村土地管理工作。首先是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對(duì)違規(guī)失范行為的處理辦法；第二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，參照農(nóng)業(yè)部第47號(hào)令，根據(jù)實(shí)際情況制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽訂；第三是農(nóng)經(jīng)部門(mén)要恢復(fù)、覆行農(nóng)業(yè)承包合同的簽證、仲裁職能。

2、積極探索，不斷提升土地流轉(zhuǎn)的開(kāi)發(fā)檔次

一是以“三個(gè)有利于”原則，探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。即只要有利于土地資源的合理利用，有利于農(nóng)戶的增收，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不管怎么樣的土地流轉(zhuǎn)形式，都可以運(yùn)用并推廣。二是面向市場(chǎng)，努力提升土地流轉(zhuǎn)的開(kāi)發(fā)檔次。堅(jiān)持以土地流轉(zhuǎn)為載體，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，積極將流轉(zhuǎn)的土地區(qū)域辦成結(jié)構(gòu)調(diào)整的“示范園”，辦成應(yīng)用推廣新科技的“試驗(yàn)區(qū)”，辦成財(cái)政增長(zhǎng)的新型社區(qū)。同時(shí)，加強(qiáng)管理，促進(jìn)和推動(dòng)土地的有序流轉(zhuǎn)。強(qiáng)化區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)工作職能，建立區(qū)縣級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極引導(dǎo)、實(shí)施、管理和監(jiān)督農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，及時(shí)調(diào)處農(nóng)村土地承包合同糾紛。

3、嚴(yán)格加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理

按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的要求和控制增量、盤(pán)活存量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的原則，從嚴(yán)控制，用好用活農(nóng)村建設(shè)用地置換政策，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地管理。在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。凡是符合建房條件（或放棄原住房遷建）的，村民原則上不得原地改、擴(kuò)、新建住房（危房改造除外），要引導(dǎo)村民向城鎮(zhèn)集中或到規(guī)劃的居民點(diǎn)建房。對(duì)不具備規(guī)劃居民點(diǎn)建設(shè)的，盡量利用空閑地、老宅基地和荒坡地、廢棄地等未利用地建房。同時(shí)，從嚴(yán)控制農(nóng)村村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)。全縣范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口的村民依法享有使用集體土地建房的權(quán)利，但必須貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。村民已“一戶多宅”或?qū)⒃凶》砍鲑u(mài)、出租、贈(zèng)與他人的，不得再申請(qǐng)和審批宅基地。禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村集體土地上的房屋和審批、占用集體土地建房。農(nóng)村村民建房使用宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)以戶口簿記載的農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)計(jì)算：3人以內(nèi)戶（含3人）90平方米；4人戶120平方米，5人以上戶宅基地面積不得超過(guò)150平方米。農(nóng)村村民是獨(dú)生子女戶的，增加宅基地面積3O平方米；是獨(dú)生女戶的，再增加宅基地面積20平方米。

4、規(guī)范農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地

農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)堅(jiān)持鼓勵(lì)利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，盡可能不占或少占耕地的原則，禁止占用基本農(nóng)田。規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地確定后，不得擅自將原土地用途改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用途。

我國(guó)是人民群眾當(dāng)家做主的社會(huì)主義民主國(guó)家，農(nóng)民在全國(guó)人口中占著很大的比例，其權(quán)益直接關(guān)系到我國(guó)整個(gè)大局的穩(wěn)定和發(fā)展。而土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，直接關(guān)系到農(nóng)民自身的根本利益，所以在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)家必須加大對(duì)農(nóng)村土地的宏觀調(diào)控力度，落實(shí)有關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)政策，只有這樣才能確保農(nóng)村土地管理能夠有法可依，農(nóng)民的切身利益才能夠得到保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第2篇

內(nèi)容提要: 土地權(quán)利制度創(chuàng)新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個(gè)命題，即，在既有土地物權(quán)體系之下，不宜再創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的物權(quán)類(lèi)型“農(nóng)用地使用權(quán)”，也不宜使用“土地抵押權(quán)”這一模棱兩可的術(shù)語(yǔ)，但相關(guān)權(quán)利的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則應(yīng)在《土地管理法》之下得以明確；建設(shè)用地使用權(quán)只能采取有償（出讓?zhuān)┖蜔o(wú)償（劃撥）等兩種方式設(shè)立，其期限無(wú)需在 法律 上作出規(guī)定；并非只有本集體 經(jīng)濟(jì) 組織成員才能取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立無(wú)需審批，其流轉(zhuǎn)亦應(yīng)放開(kāi)；土地登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，登記的效力應(yīng)當(dāng)符合《物權(quán)法》的規(guī)定。

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的土地權(quán)利制度。《物權(quán)法》對(duì)土地物權(quán)依傳統(tǒng)法理和

（三）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)：禁止抑或放開(kāi)？

《送審稿》第97條第3款規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體 經(jīng)濟(jì) 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人員轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租。 農(nóng)村 村民轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租宅基地后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@一規(guī)則明顯不符合黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的精神，其根本出發(fā)點(diǎn)在于“制止濫建住宅或變相商品房開(kāi)發(fā)，以保證耕地和維護(hù)宅基地分配公平”（王衛(wèi)國(guó)、王廣華，2001）。

第一，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就使得農(nóng)村房屋和宅基地頓時(shí)“沉淀”，成為不具有充分市場(chǎng)價(jià)值的“死資產(chǎn)”，體現(xiàn)著對(duì)農(nóng)民及宅基地使用權(quán)的歧視。城鎮(zhèn)農(nóng)民所享有的商品房所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民所享有的房屋及宅基地使用權(quán)卻限制流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)無(wú)法成為真正的財(cái)產(chǎn)，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)二元分治，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。對(duì)于農(nóng)民而言，房屋和宅基地使用權(quán)往往構(gòu)成其主要財(cái)富形態(tài)，嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致資產(chǎn)消費(fèi)，農(nóng)民無(wú)從以之變現(xiàn)或擔(dān)保融資，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益被制度性損害。同時(shí)，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）。“隨著我國(guó) 工業(yè) 化和城市化的深入 發(fā)展 ，在城市經(jīng)濟(jì)轄區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)村尤其是 交通 便利、地勢(shì)優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，催生了宅基地交易隱型市場(chǎng)的形成和發(fā)展?！保◤埿聦毜?，2009）由宅基地使用權(quán)隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，由“小產(chǎn)權(quán)房”所引發(fā)的各類(lèi)問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問(wèn)題。

第二，不可否認(rèn)的是，宅基地使用權(quán)既是農(nóng)民的一類(lèi)財(cái)產(chǎn)，同時(shí)又是農(nóng)民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權(quán)同時(shí)具有了財(cái)產(chǎn)性和保障性。制度設(shè)計(jì)之時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)置重的是其財(cái)產(chǎn)性，還是保障性？如果它是一項(xiàng)權(quán)利，卻為何又不具備權(quán)利的基本權(quán)能？宅基地使用權(quán)在設(shè)立方面固然有其特殊之處，但它一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應(yīng)可由其權(quán)利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮(zhèn)居民福利分房一定年限后還可以自由流轉(zhuǎn)，為何宅基地使用權(quán)的取得具有福利色彩，就不可自由流轉(zhuǎn)了呢？我們既承認(rèn)宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一類(lèi)財(cái)產(chǎn)，但又基于其保障性嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，表面上看好像是保護(hù)農(nóng)民的生存利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身使得宅基地使用權(quán)的價(jià)值無(wú)法顯化并得到實(shí)現(xiàn)，這是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。如果允許流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以增加財(cái)富收益，農(nóng)民的權(quán)益將會(huì)得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的農(nóng)民并不一定會(huì)將其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，其完全可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況及其對(duì)土地的依賴程度，選擇自己認(rèn)為最能發(fā)揮宅基地效益的利用方式。

綜上所述，本文作者認(rèn)為，現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革應(yīng)當(dāng)置重于宅基地的財(cái)產(chǎn)性（用益物權(quán)），將其保障性放在次要位置。

五、土地登記制度：主要爭(zhēng)議及其解決

土地登記制度無(wú)疑是土地權(quán)利制度中的重要一環(huán)?！段餀?quán)法》中關(guān)于土地登記問(wèn)題僅僅作了原則性規(guī)定，《送審稿》第三章“土地登記與調(diào)查”專(zhuān)門(mén)規(guī)定了土地登記制度，但從條文內(nèi)容來(lái)看，《送審稿》并未把握《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法原意，有些規(guī)則甚至直接與《物權(quán)法》相沖突。

（一）土地登記與發(fā)證之間是什么關(guān)系？

在物權(quán)法之下，包括土地在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)，以登記為其公示方法，其中，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，由登記機(jī)構(gòu)管理；不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是登記機(jī)構(gòu)依不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載向權(quán)利人頒發(fā)的證明權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明[11]。由此可見(jiàn)，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是確定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的最終法律證明文件，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)僅僅是一種證明，其目的在于簡(jiǎn)化不動(dòng)產(chǎn)交易當(dāng)事人之間證明不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，而土地權(quán)利證書(shū)僅僅是權(quán)利人享有相關(guān)權(quán)利的證明，土地權(quán)利證書(shū)極易偽造、變?cè)?，但土地登記簿卻難以偽造或變?cè)?，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)中，置重的應(yīng)是土地登記簿，而非土地權(quán)利證書(shū)?！端蛯徃濉返?3條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機(jī)構(gòu)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀耐恋貦?quán)利經(jīng)依法確認(rèn)后，由縣級(jí)以上人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)?！辈⑽蠢迩宓怯浥c發(fā)證之間的關(guān)系，應(yīng)予修正。

(二)土地登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一了嗎？

《物權(quán)法》雖然規(guī)定了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度，但在我國(guó)目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執(zhí)行。《送審稿》先統(tǒng)一土地登記，實(shí)為可取。但其條文之間卻并未做到此點(diǎn)。統(tǒng)一土地登記意味著土地登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但是《送審稿》第23條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機(jī)構(gòu)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)”；第24條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)家所有的土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)的土地由國(guó)務(wù)院管理機(jī)關(guān)事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)確認(rèn)使用主體和用途后登記，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。”在這里，土地登記機(jī)構(gòu)一會(huì)是“縣級(jí)以上人民政府”，一會(huì)是“縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)”，并未統(tǒng)一。

此外，《土地登記辦法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）由國(guó)土資源行政主管部門(mén)辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權(quán)利證書(shū)也由國(guó)土資源行政主管部門(mén)依土地登記簿頒發(fā)。而依《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理職能由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)，依《農(nóng)村土地承包法》管理[13]，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的職責(zé)。同時(shí)，由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)管理“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記簿”，“記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本內(nèi)容”[14]。由此可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)[15]，從而產(chǎn)生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權(quán)由國(guó)土資源管理部門(mén)登記、頒證，為何集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)登記、頒證？包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)、地役權(quán)等集體土地之上的他物權(quán)均由國(guó)土資源管理部門(mén)登記、頒證，為何唯獨(dú)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種集體土地之上的他物權(quán)由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，還原土地登記的公示屬性和服務(wù)功能，規(guī)定統(tǒng)一的土地登記機(jī)構(gòu)。

(三)土地登記究竟是土地物權(quán)的生效要件還是對(duì)抗要件？

登記依其內(nèi)容、效力等的不同為標(biāo)準(zhǔn)可分為登記生效主義和登記對(duì)抗主義。登記生效主義是指物權(quán)的設(shè)定以登記為發(fā)生效力的要件，換言之，未經(jīng)登記，物權(quán)不僅不能對(duì)抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也無(wú)約束力；登記對(duì)抗主義是指物權(quán)依當(dāng)事人間的合意即設(shè)定，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗第三人。換言之，當(dāng)事人之間依合意成立物權(quán)后，對(duì)于第三人而言，未經(jīng)登記者并非無(wú)效，只是當(dāng)事人不能主張其有效。《送審稿》第25條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利的設(shè)立、變更和消滅，自載于土地登記簿時(shí)發(fā)生效力?！币虼?，前述各種土地權(quán)利，未經(jīng)登記，不生效力。但是物權(quán)法之下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，無(wú)須登記即生效力；宅基地使用權(quán)也無(wú)須登記依審批即可設(shè)立；地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。《送審稿》與《物權(quán)法》之間明顯存在沖突，應(yīng)予修正。

六、結(jié) 語(yǔ)

《土地管理法》修改實(shí)為關(guān)涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機(jī)完善我國(guó)的土地權(quán)利體系，無(wú)疑是修法時(shí)所要考量的重要問(wèn)題。土地權(quán)利本屬一種私權(quán)，但《送審稿》在有關(guān)土地權(quán)利制度的設(shè)計(jì)中，行政權(quán)力對(duì)土地權(quán)利的過(guò)多干預(yù)，直接導(dǎo)致了土地權(quán)利的公法化，影響了土地權(quán)利作為私法權(quán)利的基本屬性。這也導(dǎo)致土地權(quán)利很難從《土地管理法》中走出來(lái)而進(jìn)入《物權(quán)法》中去?！端蛯徃濉分杏嘘P(guān)土地權(quán)利的制度根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。淡化土地權(quán)利的行政色彩，還原其作為物權(quán)的本性，是改革現(xiàn)行土地權(quán)利制度的第一步。

注釋:

[1] 如《物權(quán)法》第151條和153條分別規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！?；“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關(guān)系為其調(diào)整重心，但不容否認(rèn)的是，《土地管理法》也調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系（民事關(guān)系），并且以土地權(quán)利關(guān)系為其基礎(chǔ)?，F(xiàn)行《土地管理法》第二章“土地所有權(quán)和使用權(quán)”幾乎全部是調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系的規(guī)范；第五章“建設(shè)用地”中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓等的規(guī)定也屬于民事規(guī)范。

[3] 雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地役權(quán)也屬于土地權(quán)利體系中的重要組成部分，但前者適用《農(nóng)村土地承包法》，后者在《物權(quán)法》中已作詳細(xì)規(guī)定，實(shí)施近三年來(lái)并無(wú)大礙，無(wú)需在《土地管理法》中作出更為具體的規(guī)定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權(quán)利納入討論范圍。此外，土地用益物權(quán)之上所設(shè)定的抵押權(quán)主要是建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)抵押權(quán)，其中，建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)已在《物權(quán)法》中作了充分的規(guī)范，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)在物權(quán)法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》在調(diào)整范圍上的區(qū)分，土地管理法修改未將此納入調(diào)整范圍）；宅基地使用權(quán)抵押權(quán)為物權(quán)法所禁止；地役權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)所依附之其他用益物權(quán)的抵押權(quán)同時(shí)設(shè)立，不具有獨(dú)立討論的必要，因此，本文未將抵押權(quán)的創(chuàng)新問(wèn)題納入討論范圍。

[4] 就本類(lèi)農(nóng)用地而言，實(shí)行什么經(jīng)營(yíng)制本是土地所有權(quán)人——農(nóng)民集體自主決定的事項(xiàng)，但依現(xiàn)行法的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營(yíng)制就多少帶有了點(diǎn)強(qiáng)制性的味道。未實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制、未設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的地區(qū)畢竟只是少數(shù)，而且各有其不同的原因，再就此規(guī)定一個(gè)“農(nóng)用地使用權(quán)”來(lái)穩(wěn)定一個(gè)當(dāng)事人本不想穩(wěn)定的土地利用關(guān)系，是否妥適，還值商榷。

[5] 就本類(lèi)農(nóng)用地而言，《物權(quán)法》第134條規(guī)定：“國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，參照本法的有關(guān)規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，此種農(nóng)用地可以設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)需另行規(guī)定即可在現(xiàn)有制度框架內(nèi)發(fā)展。

[6] 因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)采取登記對(duì)抗主義，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不經(jīng)登記，自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效即可設(shè)立；登記只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)起著對(duì)抗第三人的作用。

[7] 當(dāng)然，依《物權(quán)法》第180條第1款第7項(xiàng)關(guān)于“法律、行政法規(guī)與禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”均可以抵押的規(guī)定，有可能出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)（該款第2項(xiàng)）、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)（該款第3項(xiàng)）之外的權(quán)利抵押權(quán)，如海域使用權(quán)抵押權(quán)等。

[8] 不過(guò)，在我國(guó)現(xiàn)行法之下，為防止國(guó)有土地資源的流失，促進(jìn)國(guó)有土地資源的合理利用，無(wú)償設(shè)立（劃撥）受到了嚴(yán)格限制。

[9] 既然是依行政許可所取得的權(quán)利，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)▍⒁?jiàn)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第2條）。這也成了我國(guó)現(xiàn)行法上和物權(quán)法立法討論中對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以嚴(yán)格限制的邏輯起點(diǎn)。

[10] 根據(jù)《行政許可法》第12條和第13條的規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)僅限于：（1）直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（2）有限 自然 資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（3）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（5） 企業(yè) 或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。即使是上述事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，也可以不設(shè)行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（3）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（4）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

[11] 《物權(quán)法》第16條和17條分別規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)登記簿由登記機(jī)構(gòu)管理?！?；“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)。”

[12] 《土地登記辦法》所新創(chuàng)的“集體用地使用權(quán)”一語(yǔ)有違物權(quán)法定原則（鄭清賢，2008）。

[13] 《農(nóng)村土地承包法》第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)分別依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)?？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理?！?/p>

[14] 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)管理辦法》第9條、第10條。

[15] 從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)管理辦法》第10條的規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，所謂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記簿”可供農(nóng)村土地承包方查閱、復(fù)制，使之具備了物權(quán)登記的性質(zhì)，又與《農(nóng)村土地承包法》第23條所規(guī)定的“登記”的職能不一致。

參考 文獻(xiàn) ：

高圣平，2009：《擔(dān)保法論》，北京：法律出版社。

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第3篇

中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度問(wèn)題對(duì)策

伴隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模越來(lái)越大，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重，為了配合農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國(guó)提出實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，并且在改革開(kāi)放的不斷深入發(fā)展下，該項(xiàng)制度也為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了杰出貢獻(xiàn)，但是其中存在的問(wèn)題不容忽視，本文將簡(jiǎn)要分析論述我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問(wèn)題和完善對(duì)策。

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問(wèn)題

1、流轉(zhuǎn)機(jī)制不合理

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象主要是經(jīng)營(yíng)人自身的親戚和朋友之間，由于流轉(zhuǎn)雙方之間相互熟知，因此往往采用無(wú)償轉(zhuǎn)讓的方式完成流轉(zhuǎn)，在此過(guò)程中流轉(zhuǎn)雙方基本上沒(méi)有任何既得利益，另外流轉(zhuǎn)程序也不規(guī)范，沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)的法律程序完成流轉(zhuǎn)。這也直接導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方在農(nóng)村土地承包關(guān)系中的責(zé)任和主體地位均不明確。另外在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度方面也存在不合理的情況比如說(shuō)沒(méi)有統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)，因此最終的登記效力也難以達(dá)成統(tǒng)一狀態(tài)。

2、流轉(zhuǎn)方式不合理

在現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律中，僅僅只明確了可以流轉(zhuǎn)家庭承包方式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于其他承包方式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)、如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)卻沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明，在《物權(quán)法》中也只是粗略的對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行大致的規(guī)定，而對(duì)于具體的抵押、繼承、贈(zèng)與等詳細(xì)的流轉(zhuǎn)方式卻并沒(méi)有進(jìn)行明確的解釋說(shuō)明，因此我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式相當(dāng)混亂，農(nóng)民的切身利益得不到應(yīng)有的保護(hù)。

3、管理主體不明

翻閱當(dāng)前的《憲法》、《土地管理法》等法律法規(guī)可以看出，法律將生產(chǎn)小組作為農(nóng)村土地的所有人，但是具體代表者和實(shí)際的管理主體卻沒(méi)有給出明確的答案，而法律規(guī)定上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)生活中根本就不存在，村民委員會(huì)也無(wú)權(quán)掌握農(nóng)村土地，而一旦對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)并從中獲利時(shí)，享受利益的農(nóng)村土地所有人沒(méi)有明確指示，因此流轉(zhuǎn)效率和流轉(zhuǎn)成效皆因管理主體不明而造成巨大的影響。

4、法律相互矛盾

我國(guó)為了能夠明確規(guī)范和約束農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，主要制定了《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，但是各法律之間卻存在相互矛盾的情況，比如說(shuō)在《農(nóng)村土地承包法》認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不屬于物權(quán)保護(hù)范圍內(nèi)，而在剛剛制定和推行的《新物權(quán)法》當(dāng)中卻明文規(guī)定需要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行物權(quán)保護(hù)，由此可見(jiàn)，現(xiàn)行法律之間的相互沖突也在一定程度上影響和阻礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利完成。

二、完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策

1、健全法律法規(guī)

根據(jù)前文可知，我國(guó)現(xiàn)階段在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面存在法律相互沖突、相互矛盾的情況，為此需要盡快將矛盾沖突的地方進(jìn)行調(diào)整和修改，并且聯(lián)合立法機(jī)構(gòu)盡快制定出臺(tái)統(tǒng)一的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法》，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式和具體的管理主體以及相關(guān)管理辦法等進(jìn)行統(tǒng)一明確規(guī)定，為我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度提供堅(jiān)實(shí)可靠的法律依據(jù)和法律保障。

2、完善流轉(zhuǎn)管理

在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村中，幾乎沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事調(diào)解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的部門(mén)和人員，更缺乏相關(guān)方面的服務(wù)體系，因此需要盡快建立專(zhuān)門(mén)的服務(wù)部門(mén)和服務(wù)小組，切實(shí)解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，另外，政府和相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)也需要嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)劃制定的土地管理辦法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督和管理，保障流轉(zhuǎn)公平，特別是需要加強(qiáng)監(jiān)管在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)中產(chǎn)生的稅收和財(cái)政，嚴(yán)防因不正當(dāng)行為或是錢(qián)權(quán)交易而給我國(guó)財(cái)政收入造成損失。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，政府需要切實(shí)做好管理工作，監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方嚴(yán)格遵照相關(guān)管理?xiàng)l例，簽署農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，采用書(shū)面協(xié)議形式對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)任和權(quán)利進(jìn)行明確的劃分，避免因口頭協(xié)議未對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行明確從而導(dǎo)致日后產(chǎn)生各種各樣的糾紛。

3、完善登記制度

完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度，切實(shí)保障流轉(zhuǎn)成效的必要條件，因此我國(guó)需要加大對(duì)土地登記的宣傳與監(jiān)管力度，督促農(nóng)戶進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)登記，另外需要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中需要的文件材料進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，特別是對(duì)于合同的格式、版面設(shè)計(jì)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)幫助土地產(chǎn)權(quán)登記工作的順利完成。

三、結(jié)論

總而言之，本文通過(guò)分析研究得知當(dāng)前在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度中存在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式不合理，管理主體尚不清晰、缺乏相關(guān)法律法規(guī)作為保障等諸多問(wèn)題，為此本文提出通過(guò)加強(qiáng)法律建設(shè)，盡快完善《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)和土地登記制度，同時(shí)將土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)方式標(biāo)準(zhǔn)化，明確土地產(chǎn)權(quán)等一系列方法，全面完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，完成我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的偉大夢(mèng)想。參考文獻(xiàn)：

[1]楊光.關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷與完善對(duì)策[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2015（10）：88-92.

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第4篇

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問(wèn)題；探討

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過(guò)程中充分體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)?，F(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀存在。[1]現(xiàn)在隨著全國(guó)城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對(duì)于該問(wèn)題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國(guó)第一次對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問(wèn)題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國(guó)范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺(tái)，使得該類(lèi)問(wèn)題仍然無(wú)法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級(jí)組織，法律規(guī)定中卻沒(méi)有予以明確的指出?！稇椃ā分?，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！庇纱丝梢?jiàn)，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

（二）法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類(lèi)、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以無(wú)法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說(shuō)，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個(gè)人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實(shí)中，大量集體土地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個(gè)人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來(lái)，各地通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地征用制度不合理

國(guó)家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過(guò)程中，國(guó)家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對(duì)“公共利益”無(wú)嚴(yán)格界定這一漏洞，動(dòng)輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會(huì)或市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)）來(lái)完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價(jià)征用農(nóng)地然后高價(jià)出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無(wú)序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過(guò)集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來(lái)規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國(guó)法律將土地分為國(guó)家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國(guó)家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。[5]

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動(dòng)，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個(gè)問(wèn)題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第5篇

為不斷顯化集體土地資產(chǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，浙江省積極開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革探索實(shí)踐，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理工作。浙江省早在2001年7月就出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的意見(jiàn)》（浙土資發(fā)[2001]256號(hào)），2005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（浙土資[2005]94號(hào)）；2012年2月，浙江省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革積極開(kāi)展農(nóng)村改革試驗(yàn)的若干意見(jiàn)》（浙委[2012]20號(hào)）明確提出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”，并提出了農(nóng)村土地管理制度改革的具體內(nèi)容，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展指明了方向。

（一）明確思路，突出重點(diǎn)

浙江省根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”的基本精神，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約，政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿，循序漸進(jìn)、分步實(shí)施，符合“兩規(guī)”、維護(hù)權(quán)益和“局部試驗(yàn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的原則下，積極開(kāi)展集體建設(shè)用地使用制度改革和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)突出以下三個(gè)方面。

其一，構(gòu)建新型的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)完整的用益物權(quán)。從改革和創(chuàng)新集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度入手，參照國(guó)有土地有償使用制度改革模式，構(gòu)建起與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)外在形式相一致，內(nèi)在權(quán)益相同，涵蓋集體建設(shè)用地出讓、劃撥、出租使用權(quán)等在內(nèi)的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設(shè)用地類(lèi)似于國(guó)有建設(shè)用地同等的完整產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，并在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)之中遵循相同的流轉(zhuǎn)和管理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自主交易、流轉(zhuǎn)。

其二，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)條件，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)和運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。根據(jù)十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》（下稱(chēng)《決定》）精神，結(jié)合該省已有的實(shí)踐及形勢(shì)發(fā)展要求，按照“平穩(wěn)推進(jìn)，逐步放開(kāi)”的改革總體要求，對(duì)入市流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的政策范圍把握 “存量為主，‘規(guī)劃區(qū)外’增量”的基本原則。所謂存量為主，是指對(duì)于已依法取得并符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、工業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等），都允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本著農(nóng)民自愿的原則，以所有權(quán)人身份將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、作價(jià)出資或入股、抵押等形式實(shí)行有償使用和流轉(zhuǎn)。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第63條規(guī)定集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)僅限于“依法取得、符合土地利用總體規(guī)劃，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并等情形”而言有很大程度的突破。所謂“規(guī)劃區(qū)外”增量，是指根據(jù)十七屆三中全會(huì)《決定》提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”的基本精神，允許“規(guī)劃區(qū)外”非建設(shè)用地特別是農(nóng)用地，依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用后，不必經(jīng)過(guò)征收，可以直接由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照有關(guān)規(guī)定將土地使用權(quán)通過(guò)出讓、出租、作價(jià)出資或入股等方式讓渡給使用者。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次設(shè)立只能基于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類(lèi)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”而言有很大的突破。

其三，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村宅基地實(shí)施有償使用和有條件流轉(zhuǎn)。一是通過(guò)完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地對(duì)農(nóng)民居住的社會(huì)保障功能以及切實(shí)保障農(nóng)民依法取得宅基地福利的權(quán)利；二是強(qiáng)化宅基地節(jié)約集約利用的內(nèi)部約束機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)施宅基地有償使用和有條件流轉(zhuǎn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿手段調(diào)節(jié)宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，探索健全農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾的新機(jī)制、新手段，以整村搬遷為主導(dǎo)方式，集中性農(nóng)民公寓安置為主，加大農(nóng)村居民點(diǎn)整治力度，促進(jìn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)、中心村集中，促進(jìn)村莊合理布局，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間重構(gòu)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率。以湖州為例，近兩年該市大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作，目前已獲省政府批復(fù)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目35個(gè)，共取得農(nóng)村土地綜合整治周轉(zhuǎn)指標(biāo)20482畝，已完成簽約農(nóng)戶3380戶，其中完成搬遷934戶，完成安置區(qū)建設(shè)面積25.86萬(wàn)平方米。該市各地結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，積極探索農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制，特別是吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片作為浙江省唯一的省級(jí)新農(nóng)村建設(shè)體制創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，牢牢抓住這一契機(jī)，取得明顯成效。吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片規(guī)劃新建三個(gè)農(nóng)民社區(qū)用于安置，總建筑面積達(dá)140萬(wàn)平方米，將實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)80%以上的人口集聚。該項(xiàng)目區(qū)在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)采取貨幣安置、“住房+商貿(mào)用房”、“住房+標(biāo)準(zhǔn)廠房”以及“房票”（被安置農(nóng)戶可以選擇實(shí)物安置以及房票安置的方式，選擇房票安置的可以向當(dāng)?shù)卣I(lǐng)取每100平方米每年1.6萬(wàn)元的租金）等模式，積極推進(jìn)了農(nóng)村宅基地的搬遷和農(nóng)民安置社區(qū)的建設(shè)，目前該項(xiàng)目區(qū)已完成農(nóng)戶簽約1156戶，約占40%，其中已完成搬遷265戶。此舉既為農(nóng)民打造了創(chuàng)業(yè)就業(yè)新平臺(tái)、增加了財(cái)產(chǎn)性收入，又加速了農(nóng)村宅基地退出。

（二）完善政策，規(guī)范操作

2001年，浙江省國(guó)土資源廳《印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的通知》（浙土資發(fā)[2001]256號(hào)），明確了該省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件、主要方式和基本程序，規(guī)范了流轉(zhuǎn)收益分配與管理。

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍

一是符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并依法取得的存量集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、工業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等）；二是土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地和未利用地，符合土地利用總體規(guī)劃依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件

一是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用，且權(quán)屬合法、四至清楚、產(chǎn)權(quán)明晰；二是符合土地利用總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃；三是原則上不改變土地原批準(zhǔn)用途；四是非娛樂(lè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地；五是使用新增集體建設(shè)用地從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)及安全生產(chǎn)等法律法規(guī)的規(guī)定。

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則

一是堅(jiān)持土地所有權(quán)人、使用權(quán)人自愿的原則，需經(jīng)村民自治組織2/3以上成員或代表同意；二是由土地權(quán)所有人與使用權(quán)人簽訂書(shū)面的流轉(zhuǎn)合同，并申辦土地登記手續(xù)；三是通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)、規(guī)范方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式

對(duì)符合上述條件的建設(shè)用地，準(zhǔn)許流轉(zhuǎn)主要有三種方式：一是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，可與土地所有權(quán)人協(xié)商確定轉(zhuǎn)讓?zhuān)ú怀^(guò)同類(lèi)用途國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年限并與企業(yè)經(jīng)營(yíng)年限相一致，一次性收取土地收益）、租賃（3至5年，定期收取土地租金）、作價(jià)出資或入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)。二是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員使用的，原則上要在政府讓利條件下將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并辦理國(guó)有土地有償使用手續(xù)。三是在堅(jiān)持農(nóng)民宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許農(nóng)戶將原合法使用的宅基地連同地上建筑物轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的其他農(nóng)戶，但不得直接轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。需要整體轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的，應(yīng)征得集體土地所有權(quán)人同意，并向集體土地所有權(quán)人支付相當(dāng)?shù)恼鞯刭M(fèi)用；受讓人符合享受經(jīng)濟(jì)適用房條件的，可直接變更登記并發(fā)給國(guó)有土地使用證；受讓不符合享受經(jīng)濟(jì)適用房條件的，則在追補(bǔ)房地產(chǎn)級(jí)差地租的基礎(chǔ)上，按出讓等有關(guān)規(guī)定發(fā)給國(guó)有土地使用證。

5.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)審批的程序

對(duì)保留集體土地所有權(quán)不變的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書(shū)或用地批準(zhǔn)文件、流轉(zhuǎn)協(xié)議等資料，向縣級(jí)以上國(guó)土資源部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)；經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所初審，認(rèn)為符合有關(guān)規(guī)定的，送市、縣國(guó)土資源部門(mén)審批；市、縣國(guó)土資源部門(mén)審查認(rèn)為符合有關(guān)規(guī)定的，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)；受讓方憑批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)等資料辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證或土地他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)。對(duì)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書(shū)或用地批準(zhǔn)文件、與土地所有者簽訂的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的協(xié)議、經(jīng)三分之二以上村民代表同意轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的會(huì)議紀(jì)要等資料，向縣以上國(guó)土資源部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)；受讓方與市、縣國(guó)土資源部門(mén)簽訂國(guó)有土地使用權(quán)有償使用合同；經(jīng)縣、市人民政府初審后，報(bào)省政府批準(zhǔn)；受讓方憑批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)等資料，辦理土地變更登記手續(xù)，領(lǐng)取國(guó)有土地使用證。

6.流轉(zhuǎn)收益分配與管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的土地收益，堅(jiān)持以土地所有權(quán)人為主的原則進(jìn)行分配。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，土地收益歸集體土地所有權(quán)人所有，市、縣不參與收益分配。即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)所有的土地收益全額歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織所有；村級(jí)所有的土地收益原則上歸村集體所有，但考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和維護(hù)，可與村協(xié)商參與分成，比例一般為15%，最高不得超過(guò)20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可在收益中參照國(guó)有土地出讓金管理辦法給國(guó)土資源所一定比例的業(yè)務(wù)費(fèi)。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)屬于集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的，實(shí)行有償使用的土地收益按有關(guān)規(guī)定上交市、縣，為鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，市、縣政府可根據(jù)本地實(shí)際將一定比例的土地收益返還給原土地所有權(quán)人，使原土地所有者連同原土地使用者能得到成交額80%以上的收益（含土地征用費(fèi)）。屬于保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的，實(shí)行有償使用的土地收益，市、縣政府可根據(jù)本地實(shí)際，規(guī)定返還比例或定額（基準(zhǔn)價(jià)15%）分成土地收益，并按有關(guān)規(guī)定上交市、縣財(cái)政。同時(shí)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益管理，有關(guān)土地收益國(guó)土資源部門(mén)統(tǒng)一收交，嚴(yán)格按照“收支兩條線”有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，并要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地收益單獨(dú)建賬，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，主要用于土地整理和村公益事業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁擠占挪用。

（三）試點(diǎn)引路，有序推進(jìn)

為探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的新機(jī)制、新方法，浙江省選擇湖州市和建德市開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。

1.建德市試點(diǎn)

建德市在1999年4月選擇了乾譚鎮(zhèn)作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并于2000年6月出臺(tái)《建德市集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（建政[2000]9號(hào)），對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則、范圍和對(duì)象、審批權(quán)限和方式、程序和要求、終止和處置、權(quán)益和管理、地價(jià)評(píng)估和確認(rèn)等方面予以了政策規(guī)范，使該市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理工作步入正軌。建德市還針對(duì)不同的流轉(zhuǎn)方式印制了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的各類(lèi)文本，如集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)審批呈報(bào)表、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)租賃申報(bào)審批表、轉(zhuǎn)制企業(yè)土地租賃合同書(shū)等。審批具體程序?yàn)椋阂皇巧暾?qǐng)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，由土地使用者持原批準(zhǔn)使用土地文件或集體建設(shè)用地使用證，流轉(zhuǎn)雙方的合同和有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，向國(guó)土管理部門(mén)提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的還需進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，集體土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方案簽訂相應(yīng)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。二是審批。根據(jù)該辦法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，首次土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市國(guó)土資源局審核后報(bào)市政府批準(zhǔn)。土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)即二次流轉(zhuǎn)由市國(guó)土局直接審批。三是登記發(fā)證。土地使用者按流轉(zhuǎn)合同規(guī)定付清土地價(jià)款后，到建德市國(guó)土資源局辦理土地登記發(fā)證。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后再次流轉(zhuǎn)的，應(yīng)征得土地所有者的同意，終止原簽訂的流轉(zhuǎn)合同，辦理注銷(xiāo)登記后，按規(guī)定程序辦理流轉(zhuǎn)審批手續(xù)。2000年以來(lái)，建德市以乾譚鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以《建德市集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》為依據(jù)，在全市范圍內(nèi)積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，至今已累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地291宗，面積155.16萬(wàn)平方米，其中轉(zhuǎn)讓74宗、面積15.34萬(wàn)平方米，租賃180宗、面積120.35萬(wàn)平方米，抵押37宗、面積19.47萬(wàn)平方米，累計(jì)為各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取土地收益600多萬(wàn)。

2.湖州市試點(diǎn)

湖州市早在1997年就介入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)轉(zhuǎn)制中集體土地資產(chǎn)處置工作，嘗試集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃方式向轉(zhuǎn)制后企業(yè)提供土地的做法。2001年以被列入全國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)單位為契機(jī)，湖州市積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作。同年9月出臺(tái)《湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理試行辦法》（湖政辦發(fā)[2001]104號(hào)），對(duì)集體建設(shè)用地所有權(quán)內(nèi)涵、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式、適用范圍、審批程序等進(jìn)行了規(guī)定，并明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配與管理原則。自此，試點(diǎn)工作在全市范圍內(nèi)擴(kuò)面。2008年7月又出臺(tái)《湖州市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》（湖政辦發(fā)[2008]85號(hào)），進(jìn)一步豐富了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式與內(nèi)容。在實(shí)際操作中，湖州市把集體建設(shè)用地使用分為一級(jí)供應(yīng)和二級(jí)流轉(zhuǎn)并作了具體界定。一級(jí)供應(yīng)發(fā)生在所有者與使用者之間，指初次供應(yīng)，包括讓與（一般不得超過(guò)原土地承包期限）、租賃（一般為3至10年）、作價(jià)入股和置換；二級(jí)流轉(zhuǎn)發(fā)生在使用者之間，指已取得使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價(jià)入股和抵押。在收益分配上，為保證集體建設(shè)用地使用收益，湖州市確定了最低保護(hù)價(jià)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地市場(chǎng)發(fā)育狀況適時(shí)調(diào)整。目前湖州市實(shí)際操作中土地租賃年租金為2.4～8元/平方米不等，讓與價(jià)格一般為34元/平方米左右。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配，遵循“誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，扣除應(yīng)上繳的國(guó)家稅費(fèi)、地面作物補(bǔ)償外，土地收益分別歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村或村民小組農(nóng)民集體所有。自開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作以來(lái)，全市已累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地641宗，面積553.04萬(wàn)平方米，其中出讓540宗、面積331.78萬(wàn)平方米，租賃101宗、面積221.26萬(wàn)平方米，累計(jì)為各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取土地收益1億多元。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)法律政策依據(jù)

《土地管理法》第43條、第62條規(guī)定，一方面對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開(kāi)了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化，其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級(jí)市場(chǎng)的存在，又否定一級(jí)市場(chǎng)的合法性，而二級(jí)市場(chǎng)必須以一級(jí)市場(chǎng)為基礎(chǔ)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）等文件允許集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，但未能超越現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，執(zhí)行效能不足。

（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)主體界定不清晰

依照我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定，集體土地依法由“農(nóng)民集體”所有，同時(shí)依照《土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有”又可具體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村民小組集體所有，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，村民小組之類(lèi)的主體來(lái)行使。但一般來(lái)說(shuō)，“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)集合概念，在所有權(quán)行使問(wèn)題上，往往只有抽象意義，很難成為實(shí)踐層面上的市場(chǎng)主體。因此，集體建設(shè)用地所有權(quán)主體界定并不清晰，土地所有權(quán)人事實(shí)上很難落實(shí)，集體成員對(duì)土地的所有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益和處置等權(quán)利與責(zé)任無(wú)法體現(xiàn)，集體建設(shè)用地的權(quán)益有時(shí)無(wú)法得到保障。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分配不合理

一些地方集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配較為混亂，所有者、使用者和各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級(jí)政府對(duì)流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過(guò)高；要么集體土地所有者繞開(kāi)政府進(jìn)行私下交易，侵占由國(guó)家投資帶來(lái)的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國(guó)家土地收益的雙重流失，更有甚者一些村干部利用職務(wù)便利，在流轉(zhuǎn)過(guò)程謀求私利，損害廣大農(nóng)民利益。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級(jí)所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級(jí)所有者利用行政權(quán)力侵占下級(jí)所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套政策不完善

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度是農(nóng)村土地基本制度的重要組成部分，改革牽涉到千家萬(wàn)戶的利益，同時(shí)也涉及相關(guān)配套政策改革，如征地制度、社會(huì)保障體制、金融體制改革等。目前因相關(guān)配套制度改革滯后，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作順利推進(jìn)，如因金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體建設(shè)用地存在一定的歧視，集體建設(shè)用地設(shè)定抵押很困難，為便于融資，很多地方都將原采取流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并為企業(yè)辦理國(guó)有土地使用權(quán)有償使用手續(xù)。同時(shí)隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個(gè)市場(chǎng)的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，也是未來(lái)迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

三、進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加快土地管理相關(guān)法律法規(guī)修訂進(jìn)程

浙江集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，基本還停滯在局部試點(diǎn)及現(xiàn)行法律法規(guī)的約束范圍之內(nèi)。加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下進(jìn)行改革探索，必然面臨著司法難題。因此，建議盡快修訂集體土地管理相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)解除法律上對(duì)集體建設(shè)用地的限制，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在特定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能、入市條件和形式、使用年限、抵押融資保障等方面作出明確規(guī)定，以規(guī)范流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進(jìn)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)集體建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)登記

土地產(chǎn)權(quán)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地管理制度的重要內(nèi)容，明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障交易安全，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置土地資源的重要條件。因此，強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)登記，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，必須要加強(qiáng)集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記發(fā)證工作，依法確定集體土地的權(quán)屬，明晰集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體，保障交易安全。建議加快推進(jìn)以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)。

（三）建立集體建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估與管理制度

土地價(jià)格的確定是土地作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題之一。為避免集體土地資產(chǎn)流失與資源浪費(fèi)，類(lèi)似于政府定期評(píng)估并公布城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)體系，建議市、縣人民政府土地主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期制定并公布本行政區(qū)域內(nèi)包括農(nóng)村居住用地在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、出讓最低限價(jià)等政府公示地價(jià)。

（四）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)金融創(chuàng)新和支持

開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革金融創(chuàng)新和支持探索，解決集體建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)房抵押融資和資產(chǎn)處置等問(wèn)題。開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房等抵押貸款試點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍和抵押受讓人范圍，充分體現(xiàn)和盤(pán)活農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)屬性，不斷繁榮發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（五）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策

一是把農(nóng)民放在土地利益分配體系之內(nèi)，讓他們對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)得到充分的尊重，利益得到充分保障。建議從國(guó)家層面制訂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的原則性意見(jiàn)，明確集體建設(shè)用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，維護(hù)國(guó)家、集體土地所有權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人的應(yīng)得權(quán)益。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)當(dāng)兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，建議完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的管理政策，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益分配的管理，以確保國(guó)家、村集體對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，改善農(nóng)民和生產(chǎn)生活條件。三是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的用途，明確新增農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償使用收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，統(tǒng)一用于區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村村務(wù)公開(kāi)民主管理體系，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，接受政府監(jiān)督。

（六）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展盤(pán)活存量集體建設(shè)用地

一是按照節(jié)約集約原則，規(guī)范有序開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，加大農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地整理復(fù)墾力度，積極盤(pán)活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，健全土地增值收益分配機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平。二是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，積極穩(wěn)妥開(kāi)展宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，探索建立宅基地有償使用、有償退出和跨村置換機(jī)制，增加集體建設(shè)用地市場(chǎng)的有效供給。三是探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，穩(wěn)妥開(kāi)展依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)试S農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)外占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。