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基層社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)范文第1篇

一、善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式的現(xiàn)實(shí)難題制約著改善民生的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)不斷創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點(diǎn)。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發(fā)點(diǎn)是以人為本?！吧啤币馕吨鹬孛癖娨庠福岣呙癖娔芰?，也意味著一個(gè)高效用和高效率的政府功能來(lái)努力滿足所有公民增長(zhǎng)的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新應(yīng)把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的新要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達(dá)此目標(biāo)，必須不斷創(chuàng)新社會(huì)管理的本土化服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)服務(wù)的科學(xué)化與專業(yè)化;從實(shí)際情況出發(fā)，因地因時(shí)制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會(huì)發(fā)展的核心主體，充分開發(fā)社會(huì)的人力資源和專業(yè)資源，服務(wù)于以普通民眾為核心的各利益相關(guān)者。2．著眼社會(huì)活力的深層激發(fā)，推進(jìn)社會(huì)管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新的重要方面是推進(jìn)管理主體多元化并建立多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)。［10］隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會(huì)事務(wù)日益增多，社會(huì)管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補(bǔ)政府單一力量的局限或不足。因此，社會(huì)管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國(guó)社會(huì)管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會(huì)管理主體多元化過(guò)程中起引導(dǎo)作用，著力推動(dòng)專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會(huì)各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。3．注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動(dòng)性善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動(dòng)民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實(shí)找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點(diǎn)，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動(dòng)自發(fā)地參與到新的發(fā)展實(shí)踐中來(lái)，而不是被動(dòng)地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點(diǎn)就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動(dòng)民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時(shí)還應(yīng)借助各類社會(huì)組織激發(fā)民眾的主動(dòng)參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。4．著力保障弱勢(shì)群體的權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)的公平公正善治觀點(diǎn)認(rèn)為，只有最貧困群體和社會(huì)弱勢(shì)群體受益時(shí)，治理才是善治。［1］12在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出現(xiàn)了諸多弱勢(shì)群體，他們由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣化解社會(huì)變遷與社會(huì)問(wèn)題造成的壓力，導(dǎo)致生活陷入困境，處于不利的社會(huì)地位?？傮w看，他們具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權(quán)益保障成為社會(huì)公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢(shì)群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會(huì)化的力量保障他們的權(quán)益，使他們?cè)诙嘣娓窬种蝎@得應(yīng)有的尊重。社會(huì)工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新帶來(lái)新的契機(jī)。

二、善治視域下的社會(huì)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新

(一)社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新及社會(huì)治理的協(xié)同性與契合性

社會(huì)工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價(jià)值理念，用個(gè)案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢(shì)群體，旨在增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)互助和社會(huì)公平正義。隨著我國(guó)各地探索實(shí)踐的深入，社會(huì)工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會(huì)管理，從解決社會(huì)問(wèn)題擴(kuò)展到預(yù)防社會(huì)問(wèn)題。在我國(guó)社會(huì)管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會(huì)工作日益顯示其重要性。［12］社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。［13］社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，而社會(huì)工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會(huì)功能，關(guān)注如何幫助個(gè)人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會(huì)功能的能力。它通過(guò)各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的困難和障礙。社會(huì)工作對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。［14］它不是把工作對(duì)象只看做被救濟(jì)、被改造、被動(dòng)員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調(diào)動(dòng)主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問(wèn)題，從而有利于問(wèn)題的真正解決。因此，社會(huì)工作可在實(shí)質(zhì)上和深層次上參與社會(huì)治理。［15］近年來(lái)，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會(huì)救助、社會(huì)福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會(huì)工作，滿足了新時(shí)期的社會(huì)需求，使社會(huì)工作成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實(shí)踐成效。

(二)善治視域下社會(huì)工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的功能定位

1．理念優(yōu)化理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理面臨的問(wèn)題越來(lái)越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過(guò)程中形成的民生問(wèn)題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來(lái)越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會(huì)工作是一個(gè)關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢(shì)群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊(yùn)含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實(shí)于實(shí)踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念優(yōu)化的功能落到實(shí)處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，社會(huì)工作是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)依靠力量。2．方法改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價(jià)值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個(gè)政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無(wú)法達(dá)到民眾的要求和期望。社會(huì)工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對(duì)保障以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗(yàn)和方法。因此，促進(jìn)社會(huì)工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中融入社會(huì)工作的專業(yè)理念和方法，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實(shí)際完善和落實(shí)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實(shí)效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。3．風(fēng)險(xiǎn)化解社會(huì)管理舊模式創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，獲得收益的同時(shí)也要承受代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正處于高風(fēng)險(xiǎn)期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會(huì)管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。［16］社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過(guò)實(shí)踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問(wèn)題，及時(shí)化解社會(huì)不滿情緒，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時(shí)且有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。4．人才支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的變革過(guò)程中，人才是主導(dǎo)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性元素。社會(huì)工作專業(yè)人才是具有一定社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能，在社會(huì)福利、社會(huì)救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會(huì)服務(wù)的專門人員。這一獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢(shì)使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，并對(duì)相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會(huì)工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)化解等功能實(shí)現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會(huì)工作的制度化影響力。

三、社會(huì)工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理走向善治的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)基層民眾需求的回應(yīng)能力

1．加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度以民眾為中心的價(jià)值理念善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會(huì)成為絆腳石。［1］111但是，現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度較多是服從上級(jí)部門的指導(dǎo)意見，傾聽基層受惠對(duì)象的空間非常有限。這往往導(dǎo)致制度脫離民眾的實(shí)際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價(jià)值立足點(diǎn)，實(shí)效性大大減弱。社會(huì)工作的“優(yōu)勢(shì)視角”和“賦權(quán)”等理論都強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分激勵(lì)與發(fā)展服務(wù)對(duì)象的潛能與優(yōu)勢(shì)，把問(wèn)題落腳點(diǎn)集中于實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象自主與自助能力的增長(zhǎng)，并有配套的科學(xué)方法保障這一理念落到實(shí)處。因此，把上述價(jià)值理念融入其中，可更好地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的民眾中心導(dǎo)向，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的制定、執(zhí)行、激勵(lì)及評(píng)估等環(huán)節(jié)融入社會(huì)工作的服務(wù)理念及相應(yīng)的工作方法，充分聽取受惠對(duì)象的想法，甚至吸納受惠對(duì)象參與相關(guān)制度的制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估。2．改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾需求的實(shí)踐技巧社會(huì)工作有一系列的專業(yè)方法來(lái)保障其專業(yè)價(jià)值理念落于實(shí)踐，同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)民眾需求的回應(yīng)能力增強(qiáng)也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常管理和制度制定實(shí)施的機(jī)會(huì)把社會(huì)工作的專業(yè)內(nèi)涵融入其中，以此來(lái)創(chuàng)新既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念和方法，增強(qiáng)相關(guān)制度的實(shí)踐靈活性與需求響應(yīng)能力;使基層政府在面對(duì)民眾個(gè)性化、多元化訴求時(shí)，能夠通過(guò)科學(xué)而靈活的方法更好地把握服務(wù)民眾這一根本目標(biāo);使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號(hào)，而是落實(shí)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理的具體實(shí)踐，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的合法性與公眾滿意度。

(二)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的素質(zhì)提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1．提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的社工素養(yǎng)，使其更好地為基層民眾服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會(huì)管理人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)他們進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)的培訓(xùn)可優(yōu)化他們?yōu)槊癖姺?wù)的意識(shí)和能力?？膳c高校和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)相關(guān)的管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，系統(tǒng)地提升其社會(huì)工作素養(yǎng)，使他們能夠會(huì)用乃至善用社會(huì)工作的理念、技巧和專業(yè)方法來(lái)提高實(shí)際工作能力與創(chuàng)新工作思路，使他們?cè)诿鎸?duì)實(shí)際問(wèn)題時(shí)能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵(lì)與民生聯(lián)系密切的崗位人員參加社會(huì)工作職業(yè)水平資格考試，提升他們的專業(yè)服務(wù)能力。還可選派人員到專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，或外聘社會(huì)工作專業(yè)督導(dǎo)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行傳幫帶，提高他們服務(wù)基層民眾的水平。2．促進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)可建立完善社會(huì)工作人才使用體系，以社會(huì)工作崗位開發(fā)設(shè)置為重點(diǎn)、社會(huì)工作人才資源合理流動(dòng)和有效配置為目標(biāo)，適當(dāng)加大社工人才的使用層次和力度?？膳c國(guó)內(nèi)外社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)單位合作，推薦人才到相關(guān)單位進(jìn)修學(xué)習(xí);也可在畢業(yè)生中做好宣傳動(dòng)員，給他們提供一定的崗位與激勵(lì)，使他們能充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中。同時(shí)，建立完善社會(huì)工作人才激勵(lì)保障體系，按照崗位名稱、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、任職條件和薪酬待遇相對(duì)應(yīng)原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會(huì)保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等方面增加社會(huì)工作專業(yè)人才或具有社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理框架內(nèi)找到認(rèn)同感、歸屬感和價(jià)值感，積極主動(dòng)地貢獻(xiàn)力量，從而夯實(shí)并革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新的人力資源基礎(chǔ)。

(三)推進(jìn)弱勢(shì)群體的權(quán)益保障與基層社會(huì)矛盾的深層化解

1．以社會(huì)工作的介入保障弱勢(shì)群體的權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)公平正義照顧弱勢(shì)群體利益，疏導(dǎo)其不滿，防止社會(huì)矛盾集聚爆發(fā)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)工作可通過(guò)社會(huì)行政、政策倡導(dǎo)等方法對(duì)社會(huì)保障、社會(huì)福利政策施加影響，協(xié)調(diào)民眾與政府間的關(guān)系，同時(shí)，社會(huì)工作者可通過(guò)與弱勢(shì)群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時(shí)反映給政府或有關(guān)組織，從而降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。［17］我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型會(huì)打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會(huì)使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對(duì)下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會(huì)工作者一方面可通過(guò)澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)到因個(gè)人能力和社會(huì)條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗?duì)其他階層或群體的認(rèn)知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭(zhēng);另一方面可以運(yùn)用優(yōu)勢(shì)視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢(shì)群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢(shì)，提升其改善生活的主動(dòng)性與能力。2．以社會(huì)工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制社會(huì)矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會(huì)工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對(duì)象需求的滿足，它運(yùn)用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過(guò)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會(huì)矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會(huì)管理工作人員熟悉和掌握社會(huì)工作技能并應(yīng)用于社會(huì)矛盾化解。依靠社會(huì)工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個(gè)人、家庭、群體解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對(duì)待矛盾;另一方面還可有效預(yù)防個(gè)人和社會(huì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過(guò)對(duì)政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動(dòng)，優(yōu)化社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。

(四)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新

基層社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)范文第2篇

    雖然在法律層面仍然缺乏對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的規(guī)范，但國(guó)家政策和地方立法出現(xiàn)了有利于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的演變。中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金扶持的示范社中，聯(lián)合社超過(guò)1/5。而中華全國(guó)供銷合作總社先后公布的多批農(nóng)民專業(yè)合作社示范社中，均有一定比例的聯(lián)合社。2009年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》，將信用貸款和聯(lián)保貸款引入農(nóng)民專業(yè)合作社，對(duì)促進(jìn)合作社聯(lián)合以獲得更高信用等級(jí)和開展貸款聯(lián)保，發(fā)揮了積極作用。2010年，農(nóng)業(yè)部會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、科技、水利、商務(wù)、林業(yè)等部委出臺(tái)《關(guān)于支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)國(guó)家有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目的意見》，推動(dòng)一些地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，申報(bào)項(xiàng)目支持。與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相配套的《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等法規(guī)、規(guī)章，為農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合預(yù)留了空間。農(nóng)業(yè)部計(jì)劃在“十二五”期間，依據(jù)《優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2008—2015）》和《特色農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2006—2015）》，重點(diǎn)圍繞糧食、油料、棉花、蔬菜、水果、生豬、奶牛、禽類、淡水養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)等10大行業(yè)培育100家聯(lián)合社，扶持其做大做強(qiáng)，進(jìn)一步指明了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展方向。從地方來(lái)看，越來(lái)越多的地方性法規(guī)，如北京、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、湖南、四川等省份的農(nóng)民專業(yè)合作社法實(shí)施辦法，都規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社可以組成聯(lián)合社，積極引導(dǎo)同類農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合。

    對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社而言，無(wú)論將其看作獨(dú)立的企業(yè)，以集體或聯(lián)合行動(dòng)存在的聯(lián)盟，還是一組契約關(guān)系的聯(lián)結(jié)，其積極作用都被眾多學(xué)者證實(shí)。Sexton認(rèn)為，合作社能獲得大量的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)[1]。Nourse認(rèn)為，合作社是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，農(nóng)民只有通過(guò)建立規(guī)模較大的合作社才能恢復(fù)力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認(rèn)為，農(nóng)民合作組織能形成反市場(chǎng)壟斷的力量，可以減少營(yíng)銷過(guò)程中的信息不對(duì)稱以及外部性的影響，保護(hù)專用資產(chǎn)投資免受機(jī)會(huì)主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農(nóng)民合作組織能降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，改善市場(chǎng)失靈[3]。還有學(xué)者指出，農(nóng)民合作組織能幫助農(nóng)戶節(jié)約交易費(fèi)用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷中起到積極作用，確保農(nóng)民獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。國(guó)內(nèi)眾多文獻(xiàn)也表明，農(nóng)民通過(guò)發(fā)展合作社，提高了組織化程度，提升了話語(yǔ)權(quán)，改善了市場(chǎng)地位，提高了生產(chǎn)技術(shù)水平；合作社有利于整合社員資源，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化；有利于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售，在一定程度上遏制了流通環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)民的盤剝，降低了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增加了農(nóng)民的收入。

    盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社已有廣泛研究，但農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合是一個(gè)較新的課題，文獻(xiàn)比較少見。張曉山探討了農(nóng)民專業(yè)合作社的組織發(fā)展[4]。方玉媚等、方凱等分別對(duì)四川果旺果蔬聯(lián)合社、云南蒙自甜石榴產(chǎn)銷聯(lián)合社進(jìn)行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對(duì)四川省井研縣聯(lián)合水果合作社的治理機(jī)制進(jìn)行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯(lián)合社為例，剖析了聯(lián)合社的產(chǎn)生、運(yùn)作以及優(yōu)越性，分析了聯(lián)合社的發(fā)展空間。王藝華、王樹恩指出，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展可以對(duì)接大市場(chǎng)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程，增強(qiáng)自我服務(wù)功能，提高對(duì)社會(huì)資源的承接和利用能力，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。也是專業(yè)合作社發(fā)展的必然趨勢(shì)[7]。這些文獻(xiàn)主要通過(guò)研究合作社聯(lián)合的典型案例，探討聯(lián)合社的作用和發(fā)展趨勢(shì)。綜合來(lái)看，理論界對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的探討，盡管遠(yuǎn)未達(dá)到條分縷析、引領(lǐng)實(shí)踐，但作為農(nóng)民專業(yè)合作社成長(zhǎng)過(guò)程中自發(fā)出現(xiàn)的一種新的產(chǎn)業(yè)組織形式和制度安排，聯(lián)合社已顯示出更強(qiáng)的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長(zhǎng)的內(nèi)在根據(jù)，探討其績(jī)效和治理機(jī)制，可以為聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展提供理論和政策依據(jù)。

    一、誘致性制度變遷框架下農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合

    新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強(qiáng)制性變遷的收益有較大的不確定性。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，在很大程度上是農(nóng)民專業(yè)合作社制度誘致性變遷的結(jié)果。

    （一）農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合源于合作社制度的不均衡

    確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)耕作模式，從而改變了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，在農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，主要是手工勞動(dòng)的歷史條件下，極大地改變了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但是，下的農(nóng)戶小而散，需要獨(dú)自面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，分散農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的脫節(jié)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本高，經(jīng)濟(jì)效率低。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越具有市場(chǎng)導(dǎo)向性，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化生產(chǎn)。雖然農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)接近完全競(jìng)爭(zhēng)，但在一定條件下，提升農(nóng)民的組織化程度，可以提升他們的市場(chǎng)抗衡力。因此，農(nóng)業(yè)專業(yè)化的過(guò)程，也是農(nóng)民組織化程度不斷提高的過(guò)程。而同一產(chǎn)業(yè)或同一地域的農(nóng)戶只有以一定方式組織起來(lái)，專業(yè)化分工才成為可能，且在專業(yè)化和交易費(fèi)用的兩難沖突中，只靠市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工會(huì)使其協(xié)調(diào)效率受到限制，需要農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工和協(xié)調(diào)，提高交易效率，以獲得更多專業(yè)化經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民專業(yè)合作社是一種介于市場(chǎng)與科層之間的制度安排，沒有市場(chǎng)組織較高的市場(chǎng)交易費(fèi)用，又保持著市場(chǎng)的靈活性；沒有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優(yōu)越性，從而很 好地契合了農(nóng)產(chǎn)品交易的特性。它在一定程度上解決了我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)不起來(lái)、技術(shù)部門包不下來(lái)、農(nóng)民單家獨(dú)戶辦不起來(lái)的困難，使小規(guī)模分散農(nóng)戶與市場(chǎng)之間、農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)之間，形成一種以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為紐帶的組織網(wǎng)絡(luò)。

    雖然隨著《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的施行，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展起來(lái)，但家庭承包經(jīng)營(yíng)、人多地少的基本國(guó)情，使我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數(shù)合作社在目前的制度環(huán)境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動(dòng)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題反映了現(xiàn)行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現(xiàn)了新的盈利機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致了制度變遷的必然。

    （二）農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)生和發(fā)展取決于聯(lián)合社的預(yù)期凈收益

    從農(nóng)戶和單個(gè)合作社來(lái)看，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的“外部效益”，主要來(lái)自四個(gè)方面：

    1.由規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的利潤(rùn)

    通過(guò)把若干同類農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社聯(lián)合起來(lái)組成聯(lián)合社，可以擴(kuò)大加工或產(chǎn)品營(yíng)銷服務(wù)的規(guī)模，在更大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)統(tǒng)一組織生產(chǎn)、運(yùn)輸、冷藏和銷售，統(tǒng)一提供技術(shù)服務(wù)等，降低了基層社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，也使得購(gòu)銷業(yè)務(wù)大大集中，購(gòu)銷規(guī)模明顯擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于提高合作社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)占有率，也有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)、組織方式和資金的投入。因此，只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域的分散性以及合作社規(guī)模的不均勻性存在，農(nóng)民專業(yè)合作社就有聯(lián)合的必要性。

    2.外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化帶來(lái)的利潤(rùn)

    聯(lián)合社比分散的單個(gè)合作社具有更強(qiáng)的市場(chǎng)談判能力，整合資源的力量更為強(qiáng)大，通過(guò)搭建聯(lián)合社、基層合作社和生產(chǎn)資料供應(yīng)商、農(nóng)產(chǎn)品銷售商的平臺(tái)，既能加強(qiáng)合作社之間的有機(jī)聯(lián)系，避免了合作社之間的不良競(jìng)爭(zhēng)，提高農(nóng)民的組織化程度，又能進(jìn)一步增強(qiáng)自身實(shí)力，提升農(nóng)民的市場(chǎng)談判地位，從而打破了原來(lái)基層社和農(nóng)民被動(dòng)接受企業(yè)單方給定的質(zhì)量等級(jí)和價(jià)格的市場(chǎng)格局，可以分享更多加工和流通環(huán)節(jié)的利潤(rùn)。

    3.克服風(fēng)險(xiǎn)厭惡帶來(lái)的利潤(rùn)

    農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性與長(zhǎng)周期性，無(wú)法通過(guò)內(nèi)部控制及時(shí)擴(kuò)大或縮小規(guī)模，加上農(nóng)產(chǎn)品的可貯存性差，使農(nóng)業(yè)成為一種冒險(xiǎn)事業(yè)。而農(nóng)戶大多數(shù)是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型，在風(fēng)險(xiǎn)普遍存在的制度安排下，風(fēng)險(xiǎn)厭惡無(wú)疑會(huì)大大消減經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，克服對(duì)風(fēng)險(xiǎn)厭惡的制度創(chuàng)新能獲得潛在利潤(rùn)。聯(lián)合社通過(guò)內(nèi)部協(xié)作提高資源配置效率，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低經(jīng)營(yíng)中的不確定性，內(nèi)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)契約安排，轉(zhuǎn)嫁一定的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使得基層社抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到提升；通過(guò)推廣種植、養(yǎng)殖保險(xiǎn)，可以更有效地幫助成員降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

    4.交易費(fèi)用的轉(zhuǎn)移和降低帶來(lái)的利潤(rùn)

    合作社的聯(lián)合所帶來(lái)的直接效果，就是擴(kuò)大了單個(gè)合作社的社員數(shù)量和資本規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了資金、設(shè)備、原材料和勞動(dòng)力的集中調(diào)配和使用，提高了要素的使用效率，大大節(jié)約了交易成本。同時(shí)，聯(lián)合社彌補(bǔ)了單個(gè)專業(yè)合作社銷售渠道窄、信息來(lái)源少等問(wèn)題，進(jìn)一步整合了資源，增強(qiáng)了合作社的市場(chǎng)對(duì)接能力和競(jìng)爭(zhēng)力，有助于降低交易費(fèi)用。

    （三）各地農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展情況

    隨著農(nóng)民專業(yè)合作組織的迅猛發(fā)展，全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合也呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢(shì)頭，以彌補(bǔ)單個(gè)合作社勢(shì)單力薄等不足。但各地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。

    1.全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的總體情況

    隨著農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的快速增長(zhǎng)，多數(shù)合作社存在的生產(chǎn)規(guī)模偏小、科技含量低、服務(wù)領(lǐng)域狹窄、市場(chǎng)品牌不響、帶動(dòng)能力弱等問(wèn)題也日益凸顯，迫切需要通過(guò)合作社進(jìn)一步的聯(lián)合來(lái)解決單個(gè)合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，自身積累資金的增多，將逐步形成設(shè)立聯(lián)合社的能力和愿望；某些規(guī)模較小的合作社，為了增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也可能希望設(shè)立聯(lián)合社開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。近年來(lái)，全國(guó)大多數(shù)省市已經(jīng)出現(xiàn)了各種形式的聯(lián)合組織，并在聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、開展信息交流和維護(hù)合作社權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。從表1（見下頁(yè)）可以看出，雖然從全國(guó)來(lái)看，單個(gè)的專業(yè)社是目前農(nóng)民專業(yè)合作組織的主要形式，但聯(lián)合社的比例已接近7％。

    

    在農(nóng)民合作社聯(lián)合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導(dǎo)安排的專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織而組建的聯(lián)合社或合作社聯(lián)合會(huì)。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)。這類聯(lián)合社（或聯(lián)合會(huì)）以橫向聯(lián)合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺(tái)，承擔(dān)向政府反饋合作社的意見與需求、政策法規(guī)宣傳、教育培訓(xùn)、營(yíng)銷推廣、對(duì)外交流和行業(yè)自律等工作任務(wù)，帶有很濃的行業(yè)協(xié)會(huì)色彩。與政府主導(dǎo)的聯(lián)合社制度安排不同，民間自發(fā)的誘致性聯(lián)合社制度安排，以同業(yè)聯(lián)合為主。這種民間自發(fā)的聯(lián)合社制度安排，以承認(rèn)合作各方的“私人產(chǎn)權(quán)”和“私人利益”為基礎(chǔ)，其組建而成的聯(lián)合社，并不僅僅是合作社成員數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，蘊(yùn)涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發(fā)展。目前，農(nóng)民自發(fā)組織的聯(lián)合社，占了現(xiàn)有合作社聯(lián)合組織的90％以上。

    2.農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展存在區(qū)域差異

    我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展，是在國(guó)家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤(rùn)誘導(dǎo)的自發(fā)創(chuàng)新，因而呈現(xiàn)出自發(fā)性、異質(zhì)性和區(qū)域性等特點(diǎn)。各類聯(lián)合社可以大致分為由同類專業(yè)合作社組成的聯(lián)合社和由特定地域內(nèi)各類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社兩種類型。同業(yè)聯(lián)合和地域聯(lián)合的聯(lián)合社在職能定位方面存在差異。由于國(guó)家法律和政策對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合缺乏明確而統(tǒng)一的規(guī)定，即使是同業(yè)聯(lián)合的聯(lián)合社，在不同區(qū)域之間，其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍、治理結(jié)構(gòu)等也具有明顯的異質(zhì)性（見表2）。對(duì)此，一個(gè)明顯的例證就是各省、市的地方性法規(guī)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的規(guī)定大不相同。另一方面，從調(diào)查情況來(lái)看，多數(shù)聯(lián)合社都對(duì)經(jīng)典合作社原則有不同程度的修改，但不同區(qū)域的聯(lián)合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區(qū)往往要求基層社具有較大的種植、養(yǎng)殖或營(yíng)銷規(guī)模；東部地區(qū)更加注重資本報(bào)酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業(yè)知識(shí)的職業(yè)經(jīng)理轉(zhuǎn)變。

    從聯(lián)合社的數(shù)量來(lái)看，東部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展最為迅速，聯(lián)合社在全部農(nóng)民專業(yè)合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平；而西部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展較為緩慢，聯(lián)合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國(guó)平均水平；而中部地區(qū)和東北地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展相對(duì)較為平穩(wěn)，均高于全國(guó)平均水平，其中中部地區(qū)聯(lián)合社在全部專業(yè)社中所占的比例為7.99％，東北地區(qū)聯(lián)合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見表3）。從四個(gè)區(qū)域平均數(shù)據(jù)比較可看出：中部地區(qū)合作社數(shù)量最多，平均每個(gè)省有8291.7個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社，662.8個(gè)聯(lián)合社，顯著高于全國(guó)平均水平，而西部地區(qū)合作社數(shù)量最少，平均每個(gè)省2982.5個(gè)，77.1個(gè)聯(lián)合社，明顯低于全國(guó)平均水平。

    

    進(jìn)一步分析表3可以看出：東部地區(qū)雖然專業(yè)合作社和聯(lián)合社的絕對(duì)數(shù)量并不領(lǐng)先，但聯(lián)合社占合作社的比例最高，表明東部地區(qū)合作社的發(fā)展步伐較快，質(zhì)量管理水平較高；中部地區(qū)無(wú)論是平均每個(gè)省的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)量，還是聯(lián)合社的數(shù)量，都比其他三個(gè)區(qū)域明顯偏多；西部地區(qū)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展相對(duì)較為緩慢，農(nóng)民專業(yè)合作社和聯(lián)合社的數(shù)量比其他三個(gè)區(qū)域明顯偏少。這在一定程度上說(shuō)明合作組織的發(fā)育程度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度緊密相關(guān)。

    二、政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用及其邊界

    在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合過(guò)程中，政府充當(dāng)著重要角色。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合提供必要的政策扶持，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)一步健康快速發(fā)展。

    （一）政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用不可或缺

    在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動(dòng)來(lái)促進(jìn)變遷過(guò)程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯(lián)合行動(dòng)來(lái)完成，但集體行動(dòng)常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來(lái)促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創(chuàng)新主體來(lái)自基層，是一種自下而上的漸進(jìn)發(fā)展的變革過(guò)程，所需時(shí)間長(zhǎng)，難以全面實(shí)行，而強(qiáng)制性制度變遷的主體是政府，推動(dòng)力大，但社會(huì)震蕩大、風(fēng)險(xiǎn)高。二者組合的制度設(shè)計(jì)能較好地避免一方單獨(dú)行使的缺陷。加之我國(guó)不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的突出之處是政府力量強(qiáng)大，因此，在我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合由普遍性市場(chǎng)行為到強(qiáng)行性規(guī)則的程式轉(zhuǎn)換中，政府發(fā)揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個(gè)方面：

    1.政府對(duì)聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)

    政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經(jīng)過(guò)政府在政治和法律程序上的確認(rèn)，才能夠在全社會(huì)范圍內(nèi)擴(kuò)散和推廣。即使大規(guī)模的市場(chǎng)制度創(chuàng)新需求轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的制度供給也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個(gè)階段：首先是市場(chǎng)主體突破既存制度，自發(fā)響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)，形成普遍性市場(chǎng)行為；然后是政府進(jìn)行制度供給，對(duì)普遍性市場(chǎng)行為的合法性加以追認(rèn)。在我國(guó)，盡管單個(gè)的農(nóng)民專業(yè)合作社，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和自身實(shí)力的限制，依然擺脫不了抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的困境，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍處于弱勢(shì)地位，有著進(jìn)一步聯(lián)合的制度需求。但聯(lián)合社面臨現(xiàn)行法律制度的剛性約束。聯(lián)合社是多個(gè)合作社作為成員，聯(lián)合成立的新的具有獨(dú)立法人地位的合作社。從法理上說(shuō)，設(shè)立聯(lián)合社要求農(nóng)民專業(yè)合作社能夠成為合作社的成員。根據(jù)合作社法的規(guī)定，“成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體成員；成員總數(shù)超過(guò)二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體成員不得超過(guò)成員總數(shù)的百分之五”，顯然這一比例幾乎無(wú)法滿足設(shè)立聯(lián)合社的要求。因此，從現(xiàn)有法律規(guī)定看，尚無(wú)合作社聯(lián)社存在的法律空間。另外，在現(xiàn)行法律框架下，雖然仍可以通過(guò)社團(tuán)法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農(nóng)民專業(yè)合作社擴(kuò)張和聯(lián)合的需求，但是和一般意義上的聯(lián)合社仍存在本質(zhì)區(qū)別。社團(tuán)法人登記雖然解決了聯(lián)合社的法律地位問(wèn)題，卻在很大程度上限制了聯(lián)合社的業(yè)務(wù)范圍，不能從事營(yíng)利性活動(dòng)；成立公司無(wú)法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對(duì)股東有最高人數(shù)限制，使得聯(lián)合社的發(fā)展和規(guī)模都受到制約；而吸收合并、新設(shè)合并等手續(xù)較為繁瑣，設(shè)立成本較高。因此，應(yīng)推動(dòng)立法機(jī)關(guān)盡快修改農(nóng)民專業(yè)合作社法，對(duì)聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)。

    2.政府對(duì)聯(lián)合社給予扶持，解決聯(lián)合過(guò)程中市場(chǎng)主體不能自行解決的問(wèn)題和困難

    西方合作運(yùn)動(dòng)大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發(fā)展數(shù)目已多、有聯(lián)合的必要時(shí)，才共同組成聯(lián)合社。由于集體行動(dòng)的內(nèi)在矛盾，合作社聯(lián)合往往存在巨大的協(xié)調(diào)成本，同時(shí)，合作社作為弱者的聯(lián)合，與企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)在資金、技術(shù)和管理能力上有可能處于劣勢(shì)。故在各國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的過(guò)程中，政府總是扮演積極角色。在我國(guó)，家庭承包經(jīng)營(yíng)、土地細(xì)碎化的缺陷，使農(nóng)民專業(yè)合作社在集體行動(dòng)方面存在高組織成本，單純依靠農(nóng)民在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下自發(fā)行動(dòng)并不能完全實(shí)現(xiàn)誘致性變遷。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)遲緩，農(nóng)村合作金融不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)投資不足，也使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展受到種種限制。所以，應(yīng)將民間創(chuàng)新主體的自發(fā)創(chuàng)造與政府推動(dòng)相結(jié)合，一方面進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民在合作社成長(zhǎng)中的主體作用，另一方面，在農(nóng)民專業(yè)合作社自組織的基礎(chǔ)上，政府適時(shí)地進(jìn)行制度供給，提供核心制度安排，協(xié)助民間主體實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，同時(shí)，加大扶持力度，建立有利于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的信貸、財(cái)稅和登記等制度，加強(qiáng)合作社成員的合作教育與培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)民的合作意識(shí)和組織能力。

    （二）政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度

    1.政府參與程度總體不足，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給滯后，影響了聯(lián)合社的發(fā)展

    在有限理性、信息高度不對(duì)稱、傳導(dǎo)反饋的時(shí)差性等因素約束下，制度供給會(huì)呈現(xiàn)一定的滯后性。作為制度環(huán)境的核心因子，法律對(duì)市場(chǎng)變化的反應(yīng)也不可避免地存在一定的時(shí)滯。立法者有時(shí)也會(huì)主動(dòng)地保持緘默，為前瞻性的市場(chǎng)參與者提供試驗(yàn)甚至試錯(cuò)的機(jī)會(huì)。農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合制度供應(yīng)明顯滯后，也使聯(lián)合社在運(yùn)行中遇到一些困境，影響了聯(lián)合社的治理。

    第一，無(wú)法形成與聯(lián)合社相匹配的有效治理結(jié)構(gòu)。目前的農(nóng)民專業(yè)合作社多是在“能人效應(yīng)”、外部力量帶動(dòng)下成長(zhǎng)起來(lái)的，民主管理制度、財(cái)務(wù)管理制度和監(jiān)督機(jī)制都不盡完善。30多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制，逐步讓農(nóng)民“原子化”，農(nóng)村 優(yōu)秀人才流失，留守農(nóng)民普遍素質(zhì)較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯(lián)合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔(dān)角色等方面的異質(zhì)性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯(lián)合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯(lián)合社規(guī)模的擴(kuò)大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉(zhuǎn)向?qū)＜铱刂?，出現(xiàn)了類似IFOs的委托－問(wèn)題。合作社的剩余索取權(quán)被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經(jīng)理人員的運(yùn)作符合成員們的利益，成本明顯偏大。

    第二，基層合作社和聯(lián)合社的民主管理體制難以建立。基層社和聯(lián)合社之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)比懸殊，聯(lián)合社有充分的定價(jià)權(quán)，加之各基層合作社大多直接由農(nóng)民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產(chǎn)者，而產(chǎn)前和產(chǎn)后的環(huán)節(jié)由聯(lián)合社控制，這樣，在制度供應(yīng)滯后、利益分配機(jī)制不健全的情況下，產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的利潤(rùn)多與多數(shù)基層合作社無(wú)關(guān)。由于聯(lián)合社的股權(quán)比較集中，如果制度約束缺位，聯(lián)合社運(yùn)營(yíng)過(guò)度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢(shì)，內(nèi)部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯(lián)合社組織結(jié)構(gòu)及其決策機(jī)制的不正常，從而使聯(lián)合社變成了少數(shù)股東的“富人俱樂部”，聯(lián)合社全體成員特別是農(nóng)民成員的合法權(quán)益難以得到公平保護(hù)①。民主治理局面的實(shí)現(xiàn)與否基本上也就決定了聯(lián)合會(huì)在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進(jìn)一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農(nóng)民成員的主流意見。

    第三，聯(lián)合社有排斥小規(guī)模合作社和兼業(yè)農(nóng)戶的傾向。聯(lián)合社普遍為入社成員設(shè)定門檻。從調(diào)查情況來(lái)看，同類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社，主要是以從事該種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主業(yè)的達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模和商品量的專業(yè)農(nóng)戶的聯(lián)合，并不歡迎小規(guī)模的合作社和兼業(yè)農(nóng)戶。這樣，聯(lián)合社的發(fā)展明顯有利于更具有企業(yè)家特性和境遇較好的農(nóng)民來(lái)尋求新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，但創(chuàng)造一種機(jī)制來(lái)保護(hù)甚至增進(jìn)弱勢(shì)農(nóng)民的利益越發(fā)困難。

    第四，產(chǎn)權(quán)不明晰，滋生機(jī)會(huì)主義行為。大部分合作社在政府部門引導(dǎo)下組建，常常受多個(gè)部門單位支持，在組織資金、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯(lián)合，進(jìn)一步使聯(lián)合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農(nóng)民之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系模糊不清。立法粗陋，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權(quán)，不可避免會(huì)激發(fā)了外部人攫取動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為和“搭便車”行為。

    2.政府需要加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給，明確政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)行扶持的職責(zé)，促進(jìn)聯(lián)合社規(guī)范發(fā)展

    過(guò)去50年，各國(guó)農(nóng)業(yè)合作社企業(yè)的集中趨勢(shì)加速。荷蘭1949年供應(yīng)飼料和肥料的合作社有1160個(gè)，1998年只剩36個(gè)；牛奶加工合作社從426個(gè)，降為6個(gè)。聯(lián)邦德國(guó)1950年共有23842個(gè)農(nóng)村合作社，而到1998年這一數(shù)字縮減到4221個(gè)。但同期的社均成員數(shù)則由137個(gè)增加到711個(gè)，規(guī)模明顯擴(kuò)大。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展尚處在起步階段，目前政府推動(dòng)合作社聯(lián)合的重點(diǎn)是對(duì)合作社進(jìn)行培訓(xùn)和規(guī)范，主要是建立穩(wěn)定的合作社培訓(xùn)機(jī)制，規(guī)范聯(lián)合社的各項(xiàng)職能、制度和組織架構(gòu)，整合農(nóng)委、農(nóng)辦、科協(xié)、農(nóng)業(yè)局、供銷社等涉農(nóng)部門的資源，明確財(cái)政資金的支持方式，充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，更好地推動(dòng)合作社聯(lián)合發(fā)展。在治理機(jī)制上，聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持成員以農(nóng)民為主體、對(duì)成員服務(wù)不以營(yíng)利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報(bào)酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯(lián)合社可以不完全拘泥于國(guó)際“合作社原則”，需要從實(shí)際出發(fā)，適度放寬對(duì)資本權(quán)利的限制，以利于吸引資金，鼓勵(lì)聯(lián)合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯(lián)合社內(nèi)部治理機(jī)制一定的包容性，但不能改變其農(nóng)民專業(yè)合作社的基本特征。

    3.政府應(yīng)當(dāng)避免對(duì)合作社聯(lián)合進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)闹苯痈深A(yù)

    農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展是一個(gè)水到渠成的過(guò)程，不可能超越階段、跨越式地發(fā)展。在規(guī)制聯(lián)合社的法律規(guī)范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護(hù)，不失為一種理性的選擇。但政府部門的過(guò)度干預(yù)可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查表明，政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)使一些合作社的聯(lián)合出現(xiàn)異化。在政府的制度供給過(guò)程中，政績(jī)往往被作為一個(gè)重要變量而引入了政府的效用函數(shù)。在進(jìn)行聯(lián)合社制度設(shè)計(jì)時(shí)，一些地方政府在農(nóng)村市場(chǎng)資本化和農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策的刺激下，以實(shí)現(xiàn)政績(jī)?yōu)轭A(yù)期，過(guò)度干預(yù)合作社的聯(lián)合和發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的異化，結(jié)果一些聯(lián)合社的定位不準(zhǔn)，職能不明，體制不順。有的聯(lián)合社是“公司十合作社”，以套取政府的優(yōu)惠政策；有的是假借聯(lián)合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標(biāo)，導(dǎo)致聯(lián)合社只是形式上的表面文章，起不到應(yīng)有的作用。因此，政府在扶持過(guò)程中，應(yīng)注意充分尊重農(nóng)民群眾的選擇權(quán)和決定權(quán)，不能采取強(qiáng)迫命令的方式推動(dòng)合作社聯(lián)合，同時(shí)，要求擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到凡是市場(chǎng)能做好的事，都由市場(chǎng)來(lái)做，政府不必干預(yù)；即使政府有必要干預(yù)，也應(yīng)更多采用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而不是行政手段。

    三、結(jié)論與對(duì)策建議

    通過(guò)以上分析和研究，可得出以下結(jié)論：

    第一，農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程，也是從一種制度均衡狀態(tài)向更高的制度均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)化的過(guò)程。理論和實(shí)踐都表明，在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，合作社成員對(duì)合作內(nèi)容、合作形式、合作層次必然會(huì)提出越來(lái)越高的要求，為此，合作社有必要走向聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)在更大規(guī)模和更高層次上的合作經(jīng)營(yíng)。這不僅僅是因?yàn)楣膭?lì)聯(lián)合是國(guó)際合作社聯(lián)盟確定的合作社基本原則，更是因?yàn)楹献魃绲穆?lián)合存在明顯的“外部利潤(rùn)”。成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價(jià)能力，擴(kuò)大合作社的業(yè)務(wù)范圍，解決合作社依靠自身力量無(wú)法解決的問(wèn)題，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

    第二，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展的區(qū)域差異，表明了同一制度安排在不同制度環(huán)境下，具有不同的比較效用。聯(lián)合社的發(fā)展，從一個(gè)側(cè)面反映了農(nóng)民專業(yè)合作社的制度績(jī)效，說(shuō)明制度安排的移植不僅會(huì)受到非正式制度環(huán)境的約束，而且也會(huì)受到產(chǎn)業(yè)特性的約束。而經(jīng)濟(jì)組織的績(jī) 效，既取決于組織內(nèi)部的制度安排，也取決于組織制度安排與環(huán)境的相容性。因此，聯(lián)合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項(xiàng)制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合中的重要作用，也表明了對(duì)制度變遷進(jìn)行引導(dǎo)和控制的必要。

    可見，要使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合健康發(fā)展，并加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用，并從以下三個(gè)方面著手：

    第一，政府應(yīng)加快制定推動(dòng)合作社聯(lián)合發(fā)展的法律規(guī)范，即設(shè)立發(fā)展聯(lián)合社的制度裝置，幫助實(shí)現(xiàn)誘致性變遷。這些規(guī)范應(yīng)從農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模小且高度均等化這一基本農(nóng)情出發(fā)，對(duì)合作社聯(lián)合發(fā)展中的一些問(wèn)題，如資本聯(lián)合與勞動(dòng)聯(lián)合，基層社與聯(lián)合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過(guò)聯(lián)合社治理機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)努力解決。

    第二，堅(jiān)持誘致性制度變遷，關(guān)鍵在于基層社是否存在聯(lián)合的需求，在于聯(lián)合社的運(yùn)行能否堅(jiān)持獨(dú)立、自治、民主的合作精神。政府參與聯(lián)合社的創(chuàng)建隱藏著風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)宣傳、教育、示范等方式培育人們對(duì)新制度的需求，如果合作社的聯(lián)合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，就整體而言，不是政府推行的強(qiáng)制性制度變遷，而是農(nóng)民在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下自發(fā)創(chuàng)新的誘致性變遷。制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該是自下而上的，不是政府強(qiáng)制推動(dòng)。

    第三，政府只扮演一個(gè)基本行為規(guī)范的保障者和制度變遷合法性的最終確認(rèn)者角色，從而保證市場(chǎng)創(chuàng)新主體在一定限度內(nèi)有足夠的自由進(jìn)行制度創(chuàng)新，并通過(guò)仿效、接受或拒絕的方式對(duì)其試驗(yàn)或加強(qiáng)。

    *該標(biāo)題為《改革》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《基于誘致性制度變遷視角的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合》。

    注釋：

基層社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)范文第3篇

【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理創(chuàng)新；地方實(shí)踐

目前，各地積極開展了豐富多彩的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，這些實(shí)踐活動(dòng)在激發(fā)社會(huì)活力的同時(shí)，不斷夯實(shí)著社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石。充分歸納和提煉這些創(chuàng)新實(shí)踐的典型模式和典型經(jīng)驗(yàn)，有助于從戰(zhàn)略性、全局性的角度把握社會(huì)管理創(chuàng)新的方向，從而推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐向縱深發(fā)展，同時(shí)，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理創(chuàng)新模式和創(chuàng)新理論具有重要作用。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新的地方實(shí)踐探索

1.以人為本。各地在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中，把以人為本、服務(wù)為先的理念貫穿工作的全過(guò)程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導(dǎo)向，贏得了群眾的信任和擁護(hù)，提高了社會(huì)管理服務(wù)水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了不竭的動(dòng)力。比如，建立社區(qū)服務(wù)中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區(qū)群眾，建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，開展各種愛心服務(wù)工作，為居民帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的好處。如山東淄博的淄川區(qū)般陽(yáng)路街道推行“三維數(shù)字社會(huì)管理平臺(tái)”，這個(gè)平臺(tái)將街道轄區(qū)內(nèi)的居民樓、企事業(yè)單位、商鋪等搬上網(wǎng)絡(luò)，形成一個(gè)真實(shí)的三維實(shí)景立體街區(qū)，實(shí)施人口信息動(dòng)態(tài)化管理，開通“民情通”呼叫服務(wù)中心，完善“三位一體視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，創(chuàng)建五件制辦件系統(tǒng)，通過(guò)這些措施構(gòu)筑起了數(shù)字化基層政務(wù)服務(wù)新體系，促進(jìn)街道社區(qū)工作由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

2.社會(huì)協(xié)同。社會(huì)管理創(chuàng)新一方面要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)也要充分發(fā)揮其他社會(huì)管理主體的協(xié)同作用，從而形成推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展、保障社會(huì)安定有序的合力。近年來(lái)，各地積極改革并完善社會(huì)組織管理體制，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，各級(jí)各類社會(huì)組織在社會(huì)的各個(gè)角落發(fā)揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會(huì)組織管理模式，“樞紐型”社會(huì)組織，是對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理的聯(lián)合型組織，主要在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用；在業(yè)務(wù)上發(fā)揮引領(lǐng)聚合作用；在日常服務(wù)管理上發(fā)揮平臺(tái)作用，促進(jìn)本領(lǐng)域社會(huì)組織健康有序發(fā)展。上海市通過(guò)“政府購(gòu)買服務(wù)”方式，大力推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要集中于養(yǎng)老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來(lái)人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了“項(xiàng)目制”、“招標(biāo)制”等多種運(yùn)作形式，并且逐漸趨于成熟。

3.社區(qū)管理。當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的一大特色就是各地對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，社區(qū)網(wǎng)格化即是其中之一。網(wǎng)格化管理的核心理念是把社區(qū)劃分成若干個(gè)網(wǎng)格，分別建立功能齊全、相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)管理服務(wù)體系，有專職人員在網(wǎng)格范圍內(nèi)對(duì)社區(qū)實(shí)施24小時(shí)動(dòng)態(tài)的全方位管理和服務(wù)，承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)的居民信息收集、矛盾化解、環(huán)境衛(wèi)生、治安維護(hù)等各項(xiàng)事務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)“小事處置不出網(wǎng)格，大事化解不出社區(qū)”，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，把全市劃分為2360個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格成立一個(gè)黨小組，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部、轄區(qū)民警中的黨員組成，同時(shí)吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農(nóng)科技人員等參與，組成一支6至8人的“網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)”，2360支網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)織起了一張基層“公共管理服務(wù)網(wǎng)”，這樣及時(shí)掌握了解每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生民計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的大小事件，并及時(shí)反饋與妥善處理，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)服務(wù)，變宏觀管理為精細(xì)服務(wù)。

4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。近年來(lái)，因各種社會(huì)矛盾引發(fā)的群眾上訪和多樣多發(fā)，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。對(duì)房屋拆遷、土地征用、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等容易引發(fā)社會(huì)矛盾的行業(yè)和領(lǐng)域，各地積極開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，對(duì)于關(guān)系人民群眾根本利益的重大政策、重大項(xiàng)目等重大事項(xiàng)在實(shí)施或出臺(tái)之前，采取科學(xué)的預(yù)測(cè)方法，對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行先期預(yù)測(cè)、先期評(píng)估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，將不和諧因素減少到最低限度。同時(shí)，在評(píng)估過(guò)程中，充分征求群眾意見和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學(xué)化、民主化。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)思考

各地社會(huì)管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)管理是一項(xiàng)綜合工作，需要統(tǒng)籌兼顧，理順各種關(guān)系，發(fā)揮多種力量，改革和完善體制機(jī)制，從源頭上減少社會(huì)矛盾，以增強(qiáng)地區(qū)活力和凝聚力，全面促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1.完善社會(huì)管理新格局。社會(huì)管理不是單向的政府對(duì)社會(huì)的管理，而是政府與社會(huì)的合作和共治。長(zhǎng)期以來(lái)，“全能型政府”的社會(huì)管理模式擠壓了社會(huì)發(fā)展的空間，造成了社會(huì)自治能力薄弱，無(wú)論是社會(huì)組織的發(fā)展，還是公民自我管理和服務(wù)的能力都難以適應(yīng)新形勢(shì)的要求。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新既要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，也要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用和人民群眾的參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同、公眾參與，最大限度激發(fā)社會(huì)活力。黨的十七大提出，健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，這是適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)管理形勢(shì)的戰(zhàn)略部署。這個(gè)新格局改變了傳統(tǒng)的以政府為中心的單一治理結(jié)構(gòu)，更加注重社會(huì)各主體的協(xié)同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會(huì)管理的多元主體治理首先可以適應(yīng)多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為公眾提供多樣化、多層次的社會(huì)公共服務(wù)。其次，可以最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉(zhuǎn)變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調(diào)控領(lǐng)域。

2.堅(jiān)持“以人為本”的管理理念。社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)管理既是治理更是服務(wù)，管理不是目的，服務(wù)才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責(zé)，提供基本公共服務(wù)，著力保障和改善民生，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級(jí)政府不斷加快職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；在管理理念上，實(shí)現(xiàn)由防范、控制型向人性化、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協(xié)調(diào)發(fā)展，多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。

3.促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。社會(huì)組織與政府組織、企業(yè)組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大組織體系，是穩(wěn)定社會(huì)的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營(yíng)利性的，是“以行政求公益的組織”；企業(yè)是營(yíng)利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個(gè)范圍是不夠的，二者無(wú)法覆蓋其他大量的公益和互益服務(wù)范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營(yíng)利性組織。目前，我國(guó)社會(huì)組織的力量還相對(duì)薄弱，不僅數(shù)量少，實(shí)力較強(qiáng)、影響廣泛的社會(huì)組織也不多，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移職能、參與社會(huì)管理的任務(wù)。十報(bào)告提出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。因此，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，徐亞奧政府部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，向社會(huì)組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)，讓有能力的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。

4.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新社會(huì)管理，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層?；鶎泳哂小按航喯戎钡莫?dú)特便利，群眾的利益訴求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會(huì)管理水平的高低直接反映出社會(huì)管理的整體績(jī)效。俗話說(shuō)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?，F(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)矛盾多樣多發(fā)，而這些矛盾糾紛大多發(fā)生在基層特別是城鄉(xiāng)社區(qū)。隨著 “單位人”向“社會(huì)人”、“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為社會(huì)管理的重要載體，但同時(shí)，由于新的社會(huì)管理體制機(jī)制沒有完全建立起來(lái)，社區(qū)管理服務(wù)沒有及時(shí)跟上，導(dǎo)致群眾的多元化需求在社區(qū)得不到及時(shí)有效的回應(yīng)和解決。因此，完善基層社會(huì)管理，工作的著力點(diǎn)應(yīng)該放在社區(qū)。十報(bào)告提出，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，寓管理于服務(wù)之中，增強(qiáng)基層活力和凝聚力。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]龔維斌.基層社會(huì)管理創(chuàng)新的探索與思考[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2012（3）

基層社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)范文第4篇

關(guān)鍵詞：環(huán)保民間組織 公民社會(huì)理念 法律環(huán)境

一、環(huán)保民間組織存在的基礎(chǔ)——以公民社會(huì)理論為視角

公民社會(huì)是一個(gè)來(lái)源于西方的富有包容性開放性并且內(nèi)涵不斷變化的概念，經(jīng)過(guò)了洛克、盧梭、黑格爾、馬克思、托克維爾、哈貝馬斯等人的闡述。在當(dāng)代它作為一種理念，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，更側(cè)重于公民的參與以及對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制約。公民社會(huì)理念有這樣一些特點(diǎn)：它倡導(dǎo)多樣性，生活方式、利益追求、社會(huì)文化都向多元化發(fā)展；它強(qiáng)調(diào)參與，不管是政治生活還是社會(huì)活動(dòng)，都必須對(duì)公眾開放，保證參與機(jī)會(huì)的均等；它不倡導(dǎo)占主導(dǎo)地位的行為者，各社會(huì)組織、公民團(tuán)體都處于平等的地位；它既不片面強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家的制約，也不將國(guó)家權(quán)力理想化而輕視公民社會(huì)的力量，強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)與政府應(yīng)采取合作態(tài)度，共同致力于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

社會(huì)組織是公民社會(huì)重要的結(jié)構(gòu)要素，是政府與社會(huì)之間的中介，也是公民參與發(fā)展的主要載體和形式，環(huán)保民間組織就是其中的一部分，并且由于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題更需要全體社會(huì)公民共同參與的屬性而顯得益發(fā)重要。它使公民個(gè)人擺脫了原子化的狀態(tài)，形成凝聚力，能發(fā)出環(huán)保聲音；它貼近公民，深入基層，可以直接與社會(huì)成員進(jìn)行溝通，有民主基礎(chǔ)；它有一定的專業(yè)知識(shí)和資金基礎(chǔ)，可以為環(huán)境破壞中的弱勢(shì)群力提供支持；它一方面將政府的環(huán)境政策和信息傳送給公民，另一方面也將公民的環(huán)保要求和建議傳送給政府，以利于政府的環(huán)境決策；它處理問(wèn)題方式多樣手段靈活，其成員具有較高的社會(huì)責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神。環(huán)保組織的這些優(yōu)勢(shì)是其他機(jī)制不能代替的，它的存在和發(fā)展是當(dāng)代公民社會(huì)理念以及治理與善治理論的題中應(yīng)有之義。

二、我國(guó)環(huán)保非政府組織的法律環(huán)境分析

具有一定的法律主體地位，是非政府環(huán)保組織生存并發(fā)揮作用的前提。我國(guó)非政府環(huán)保組織在各級(jí)民政部門正式注冊(cè)率較低，僅為 23.3%。導(dǎo)致這么多的非政府環(huán)保組織甘冒被取締的風(fēng)險(xiǎn)而不進(jìn)行注冊(cè)的原因在于我國(guó)目前的社團(tuán)登記制度存在如下法律障礙：（1）雙層管理體制造成登記困難?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，事實(shí)上，由于擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位要承擔(dān)很大的監(jiān)管責(zé)任，又無(wú)利可圖，而政府部門通常也不愿意為民間社團(tuán)做業(yè)務(wù)管部門。導(dǎo)致很多社團(tuán)無(wú)法找到業(yè)務(wù)主管單位，因此無(wú)法注冊(cè)。（2）非競(jìng)爭(zhēng)性原則進(jìn)一步制約了非政府環(huán)保組織的登記，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條 規(guī)定：“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備：（二）在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的；”這一規(guī)定進(jìn)一步導(dǎo)致非政府環(huán)保組織登記上的困難。（3）對(duì)注冊(cè)資金的要求更提高了環(huán)保組織的登記門檻。根據(jù)《社會(huì)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立一個(gè)全國(guó)性社團(tuán)至少需要10 萬(wàn)元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體則需要 3 萬(wàn)元以上的資金。由于大部分民間組織的初始規(guī)模都很小，資金也非常緊張，恰恰需要通過(guò)合法登記后再逐步發(fā)展壯大，在成員數(shù)量、資金量方面的過(guò)高要求反而扼殺了很多弱小的民間組織。注冊(cè)要求有很多錢，沒錢就不能注冊(cè)；而不解決注冊(cè)問(wèn)題，就無(wú)法爭(zhēng)取捐贈(zèng)。這也是非政府環(huán)保組織設(shè)立中的一個(gè)悖論。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)保非政府組織發(fā)展環(huán)境法律構(gòu)建

（一）以公民社會(huì)為理念完善非政府環(huán)保組織法律制度

公民社會(huì)的興起為非政府環(huán)保組織的蓬勃發(fā)展提供了土壤。事實(shí)上，有些學(xué)者將公民社會(huì)與非政府組織視為一個(gè)硬幣的兩個(gè)面。有關(guān)于公民社會(huì)的概念，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)各不相同，但目前建立在國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的三分法的基礎(chǔ)之上的一種定義逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受。該定義將公民社會(huì)歸納為介于國(guó)家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)社會(huì)相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或原則。戈登·懷特認(rèn)為：“它是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自，并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而成，以保護(hù)和增進(jìn)他們的利益或價(jià)值?！敝袊?guó)學(xué)者張靜認(rèn)為，“公民社會(huì)是一個(gè)區(qū)別于國(guó)家建制的、自主的活動(dòng)領(lǐng)域，它通過(guò)社會(huì)自我管制，達(dá)成相互聯(lián)系并依存的整合秩序，以防止對(duì)社會(huì)自由的干預(yù)，公民社會(huì)對(duì)于公共事務(wù)的積極關(guān)切與參與，形成了和國(guó)家建制的對(duì)等監(jiān)督力量……公民社會(huì)的核心部分是公民權(quán)利和自由的主張，它包含一組特定的權(quán)利和使權(quán)利可以實(shí)施的社會(huì)制度，其中制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障。”盡管理論各有不同，但它都強(qiáng)調(diào)一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家或舊的宗族和封建紐帶的個(gè)人行動(dòng)自治空間，強(qiáng)調(diào)在尊重國(guó)家權(quán)威的同時(shí)不受國(guó)家干預(yù)的自由空間的存在，它包括人們非政府形式的政治參與所組成的公域和個(gè)人之間家庭生活、經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)形成的私域，由志愿組織等公民團(tuán)體組成的公共領(lǐng)域成為公民社會(huì)的核心。從這兩種不同的定義可以分析得出，非政府組織是公民社會(huì)的基本組成主體。有不少學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)尚末形成公民社會(huì)，而是處在“前公民社會(huì)”時(shí)期，但中國(guó)進(jìn)行的政治和經(jīng)濟(jì)改革，已經(jīng)為公民社會(huì)興起提供了基礎(chǔ)，也就是非政府組織興起的社會(huì)背景。

（二）民間環(huán)保組織的登記管理制度的完善

1、要通過(guò)立法的程序來(lái)確定業(yè)務(wù)主管單位，減少環(huán)保社團(tuán)尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難。應(yīng)當(dāng)以法律的形式，將相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的權(quán)限、義務(wù)和責(zé)任制度化，使得相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位必須成為進(jìn)入該領(lǐng)域所有民間環(huán)保組織的業(yè)務(wù)主管單位，以解決目前大部分草根組織找不到“娘家"的困境。雙重管理體制是現(xiàn)行管理模式滯后的關(guān)鍵因素，它一方面為主管部門延續(xù)部門特權(quán)提供了制度保障，另一方面也給市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)生需求設(shè)置了制度障礙。本文對(duì)改革雙重管理體制的具體建議是：嘗試單一登記、分類管理與登記備案制，逐步探索適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)保社團(tuán)管理新途徑。

2、實(shí)行單一登記、分類管理制度

為了解決雙重管理體制帶來(lái)的困境，本文建議在現(xiàn)行民政部門的社會(huì)組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個(gè)獨(dú)立于民政部門之外、直接隸屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)組織監(jiān)管委員會(huì)，并建立全國(guó)性的社會(huì)組織監(jiān)管體系，將現(xiàn)行的業(yè)務(wù)主管單位以及其他各相關(guān)部門行使的對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)管職能逐步統(tǒng)一。一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)不同政府部門之間圍繞社會(huì)組織監(jiān)管問(wèn)題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將我國(guó)境內(nèi)的所有社會(huì)組織置于國(guó)家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。也就是說(shuō)，在現(xiàn)行的民間組織管理局基礎(chǔ)上，成立獨(dú)立的民間組織監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一行使對(duì)民間組織的備案、登記和監(jiān)管職能。

3、試點(diǎn)社團(tuán)備案制度

基層社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)范文第5篇

一、基層央行對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)村信用社自身存在的問(wèn)題影響央行監(jiān)管效能的提高

1．農(nóng)村信用社的市場(chǎng)定位不夠明晰，增加了農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。合作制原則決定了農(nóng)村信用社要服務(wù)于社區(qū)、服務(wù)于“三農(nóng)”，客觀上要求農(nóng)村信用社不能以盈利為目的，但“資本自聚、資金自籌、經(jīng)營(yíng)自主、盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的機(jī)制，又決定了農(nóng)村信用社盈利目的的合理性和合法性，農(nóng)村信用社也只有以盈利為目的，才能真正建立以上“五自”機(jī)制。必須服務(wù)于“三農(nóng)”的“準(zhǔn)政策性”職能和必須“以盈利為目的”的基本要求，二者相互矛盾、有時(shí)甚至相互抵觸，嚴(yán)重制約著農(nóng)村信用社的正常發(fā)展，加大了基層央行金融監(jiān)管的難度。

2．法人治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)，加大了農(nóng)村信用社的各項(xiàng)支出，增加了農(nóng)村信用社信貸資金的“隱性”流失，削弱了農(nóng)村信用社的盈利能力。也給基層央行的全方位監(jiān)管留下了空白。目前縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社仍實(shí)行的是基層法人社管理模式，這既不利于縣級(jí)聯(lián)社轄內(nèi)人力、物力和資金來(lái)源的統(tǒng)一管理，又增加了稅費(fèi)繳納(如所得稅)，形成了信貸資金“隱性”流失，尤其是對(duì)部分法人社盈利、但整體虧損的縣聯(lián)社，信貸資金的“隱性”流失更為明顯?；鶎臃ㄈ松绻芾砟Ｊ揭步o基層央行增加了監(jiān)管難度。由于基層央行監(jiān)管人員有限，對(duì)基層社實(shí)施全方位監(jiān)管存在一定的困難，所以改變基層法人社管理模式十分必要。

3．農(nóng)村信用社資金實(shí)力弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較小、經(jīng)營(yíng)效益欠佳等客觀現(xiàn)實(shí)，決定了社會(huì)公眾短期內(nèi)難以對(duì)農(nóng)村信用社樹立足夠的信心。

4．經(jīng)營(yíng)理念相對(duì)滯后，市場(chǎng)營(yíng)銷觀念較差，業(yè)務(wù)品種單一。直接影響了農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益的提高，基層央行的監(jiān)管作用難以充分發(fā)揮。

5．與國(guó)有商業(yè)銀行相比，電子化程度低、服務(wù)手段落后、勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作效率低；使農(nóng)村信用社在與國(guó)有商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于弱勢(shì)。農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)環(huán)境更為不理想。不良資產(chǎn)的核銷等歷史包袱只能靠自身消化。給農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增加了極大難度。

(二)基層央行監(jiān)管中的不足和困難影響了監(jiān)管效能的提高

現(xiàn)代金融監(jiān)管是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、行使中央銀行職能的重要方面，是一種全方位、多功能、綜合性的執(zhí)法行為，這就要求中央銀行在金融監(jiān)管工作中，要諳熟法規(guī)“會(huì)”監(jiān)管、求真務(wù)實(shí)“敢”監(jiān)管、超前監(jiān)測(cè)“早”監(jiān)管、多方并舉“巧”監(jiān)管。目前，基層央行在金融監(jiān)管的實(shí)踐中，還存在著監(jiān)管理念、監(jiān)管手段、監(jiān)管方式相對(duì)落后，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)，監(jiān)管人員素質(zhì)偏低，監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不夠等問(wèn)題，直接影響了監(jiān)管效能的提高。

(三)人民銀行上級(jí)行的管理不夠科學(xué)，也影響著基層央行監(jiān)管效能的提高

1．人民銀行信用合作管理部門與合作金融監(jiān)管部門對(duì)縣級(jí)農(nóng)村信用社的管、監(jiān)職責(zé)相對(duì)模糊，縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社的處境尷尬，給農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)諸多不便。

2．人民銀行對(duì)監(jiān)管指標(biāo)的考核不盡合理，時(shí)點(diǎn)內(nèi)容多、時(shí)期內(nèi)容少，重疊(或相似)內(nèi)容多、創(chuàng)新(或結(jié)合實(shí)際)內(nèi)容少，一定程度上誤導(dǎo)了農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)方向，也束縛了基層央行的監(jiān)管思路。

3．人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款的“鋼性”約束多，“彈性”管理少，如期限較短，設(shè)置不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期、用途限制過(guò)多等，影響了支農(nóng)再貸款的使用效力，也給基層央行的監(jiān)管工作增加了難度。

二、對(duì)策及建議

(一)各級(jí)央行要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境，并促使農(nóng)村信用社更新的監(jiān)管理念，改善經(jīng)營(yíng)管理，盡快走出困境。

1．準(zhǔn)確確立農(nóng)村信用社的市場(chǎng)定位。要突出農(nóng)村信用社是“盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”、并以盈利為目的的企業(yè)法人的基本觀念。服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨應(yīng)主要作為服務(wù)范圍或服務(wù)區(qū)域來(lái)對(duì)待，以減少政策性職能，確保信用社利益。

2．督促農(nóng)村信用社盡快完成縣級(jí)聯(lián)社法人治理結(jié)構(gòu)的改革，實(shí)行縣聯(lián)社一級(jí)法人的管理，充分集中運(yùn)用信用聯(lián)社的人力、物力和財(cái)力資源，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，并根據(jù)效益原則對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局，提高經(jīng)營(yíng)效益，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社由粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)化。

3．幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境。一是要借目前普遍開展創(chuàng)建“金融安全區(qū)”活動(dòng)之機(jī)，幫助農(nóng)村信用社盡快啟動(dòng)并建立“農(nóng)村信用工程”，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)配合、村組響應(yīng)的良性互動(dòng)格局，增強(qiáng)廣大農(nóng)戶的信用觀念，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造寬松的外部信用環(huán)境。二是要站在有利于培育農(nóng)村信用社的發(fā)展后勁、有利于地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展的高度，積極尋求減免支農(nóng)服務(wù)方面的有關(guān)稅費(fèi)、提高呆帳準(zhǔn)備提取比例等，為農(nóng)村信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好的財(cái)稅環(huán)境。三是盡快幫助農(nóng)村信用社建立跨區(qū)域的資金匯劃系統(tǒng)，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造與商業(yè)銀行相當(dāng)?shù)慕Y(jié)算環(huán)境。以提高信用社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。四是幫助農(nóng)村信用社多渠道、多方位地籌集自有資金，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)村信用社的信心和增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4．鑒于農(nóng)村信用社歷史包袱沉重的現(xiàn)實(shí)，幫助農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，在無(wú)法實(shí)現(xiàn)剝離資產(chǎn)的情況下，實(shí)行新、老貸款分賬經(jīng)營(yíng)、分別管理，甩下包袱，輕裝上陣，努力創(chuàng)建支農(nóng)服務(wù)與信用社自身增效的新格局。

(二)人民銀行自身要適應(yīng)時(shí)展要求，與時(shí)俱進(jìn)，努力提高金融監(jiān)管效能