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道德與法治命題建議范文第1篇

關(guān) 鍵 詞 中小學(xué)法治教育；道德與法治；規(guī)則

中圖分類號 G41

文獻編碼 A

文章編號 2095-1183（2017）02-00-02

隨著新編《道德與法治》教材的使用，如何在教學(xué)中培養(yǎng)學(xué)生的守法意識，已成為一線教師面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。小學(xué)生雖然難以對法治有深入的認(rèn)識，但其在家庭、學(xué)校、社會生活中，都不難感知身邊的規(guī)則與法治。基于此，我們在小學(xué)道德與法治教學(xué)中進行了諸多嘗試。

一、鏈接家庭生活，感受規(guī)則與法治

小學(xué)品德與生活課程標(biāo)準(zhǔn)（2011版）指出，兒童品德的形成源于他們對生活的體驗、認(rèn)識和感悟，只有源于兒童實際生活的教育活動才能引發(fā)他們內(nèi)心的而非表面的道德情感、真實的而非虛假的道德體驗和道德認(rèn)知。對于小學(xué)低年級兒童來講，家庭是其最熟悉也最生動的生活場域。我在道德與法治教學(xué)中，應(yīng)架起家庭生活與法律常識之間、具體問題與抽象概念之間的橋梁，讓學(xué)生不斷感知規(guī)則與法治。

“我的全家?！笔腔浗贪妗兜赖屡c法治》第三單元第八課“幸福一家人”的學(xué)習(xí)內(nèi)容。本課旨在讓兒童懂得自己是家庭的一員，感受家庭帶給自己的溫暖和幸福，培養(yǎng)兒童愛父母長輩、愛家庭的情感；以具體行動創(chuàng)造家庭幸福，養(yǎng)成孝親敬長的良好習(xí)慣；同時，初步形成對家庭關(guān)系的法律認(rèn)知。

我們在教學(xué)設(shè)計中，首先基于婚姻法的規(guī)定“家庭成員間應(yīng)當(dāng)敬老護幼，互相幫助”提供劇本，讓孩子進行角色扮演。

劇情提要：奶奶不慎劃傷了手，貼上膠布后忍痛給孩子洗菜做飯。由于手疼，奶奶一時手抖，鹽放太多了。孩子在飯桌上抱怨：“奶奶做的飯菜太咸了，很難吃。”奶奶不說話，表現(xiàn)得非常難過。

學(xué)生A飾演奶奶，學(xué)生B飾演孩子，學(xué)生C念旁白。扮演完畢后，分別請小演員和觀眾說說自己的感受。由此，讓學(xué)生懂得要善于觀察家庭成員的情況，當(dāng)他們遇到困難時，不僅要理解他們，也要幫助他們。隨后，出示婚姻法的規(guī)定“家庭成員間應(yīng)當(dāng)敬老護幼，互相幫助”，引導(dǎo)學(xué)生說一說，打算如何幫助家庭成員。借此讓孩子們領(lǐng)悟到家庭成員之間要互相關(guān)心，我們要敬老護幼，互相幫助。

之后，進行“我是家里的開心果”環(huán)節(jié)。課前，教師請學(xué)生準(zhǔn)備家庭相冊，在背景音樂中分享親情故事。同時，通過課件呈現(xiàn)以下問題：“從我是什么時候出生的？那時全家人都來了嗎？”“這張照片什么時候拍的？我多少歲？”“我的第一張照片是誰拍的？”“我們?nèi)衣糜闻牡恼掌膹堊顫M意？”“以后我們家多久拍一次全家福？”等。一系列問題引起了孩子們對往昔美好生活的回憶，孩子們通過回答問題和談感受，明白了自己的成長離不開父母的陪伴，而自己也要學(xué)會陪伴父母變老。即使沒有法律規(guī)定，在道德上，我們也應(yīng)該敬老護幼。此時，冷冰冰的法律被賦予了暖心的溫度，孩子們在親情的包圍中感受著規(guī)則和法治。

二、評析生活案例，體驗法治社會生活

《青少年法治教育大綱》指出，在必要時，可根據(jù)學(xué)生的認(rèn)知特點，將真實法治案例引入課堂教學(xué)，注重學(xué)生法治思維能力的培養(yǎng)?；浗贪妗兜赖屡c法治》一年級教材提供了許多基于兒童視角的相關(guān)素材，它們來源于真實生活，經(jīng)過了編寫者的精心篩選和加工處理。我們要充分挖掘教材資源，引導(dǎo)學(xué)生展開對生活案例的評析，從而初步形成法治意識。

例如，“到戶外去”是一年級第三單元第九課“我是小學(xué)生”的內(nèi)容之一。教材提醒孩子們，旅游法規(guī)定：“國家倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式?！背鞘械暮⒆觽兌鄶?shù)都有家庭旅游經(jīng)歷，我們在課堂上，可以讓孩子講述旅游故事，列舉自己知道的旅游方式；之后，讓孩子們評價哪些是健康、文明的旅游方式。借此，引導(dǎo)學(xué)生立足旅游法的規(guī)定，展開辨析，從而認(rèn)識和體驗生活中的法律。

我們在教學(xué)實踐中，還收獲了許多意外的驚喜。在教學(xué)“不一樣的冬天”（第三單元第十課“冬爺爺來了”）一課時，教師問道：“南方的冬天和北方的冬天有什么不一樣呢？”經(jīng)過小組討論，讓孩子總結(jié)調(diào)查結(jié)論。在討論中，有孩子談到北方冬天暖氣供應(yīng)的法律問題，并涉及一些地方政府的相關(guān)管理辦法，引發(fā)了孩子們的熱議。

這告訴我們，生活處處存在著規(guī)則與法治。小學(xué)低年級兒童對法治案例的理解能力還比較弱，我們在教學(xué)中應(yīng)以兒童的視角，對生活中的規(guī)則與法治案例進行適當(dāng)?shù)募庸ぬ幚恚载S富兒童對法治社會生活的體驗。

三、模擬生活情境，踐行規(guī)則與法治

踐行重于言說，過程重于結(jié)果。規(guī)則與法治意識的形成與發(fā)展，不僅要求我們從兒童生活出發(fā)，使兒童在體驗中感受規(guī)則和法治，而且要讓兒童加以應(yīng)用，知行統(tǒng)一，才能真正促進兒童法治意識和尊法守法行為習(xí)慣的養(yǎng)成。低年級兒童難以開展深入的社會實踐活動，因此我們可采用模擬情境的方式，為兒童提供實踐機會。

例如，在教學(xué)“放學(xué)路上”（第一單元第三課）一課時，課前，教師請學(xué)生收集身邊的交通案例?？梢耘恼照故荆部梢钥谑?。課堂上，結(jié)合孩子們的觀察匯報，教師相機展示典型案例，讓大家展開討論。比如，針對家長抱著幼兒坐在副駕駛位上的行為，引導(dǎo)學(xué)生從情與法兩方面進行討論；再如，如果學(xué)生違反交通規(guī)則（未成年，未造成嚴(yán)重后果），該如何處罰？如此，讓學(xué)生懂得要嚴(yán)守交通規(guī)則，珍愛生命。

在此基礎(chǔ)上，教師設(shè)置如下情境，鼓勵孩子們在行動中踐行規(guī)則與法治。教師在教室中貼上相關(guān)的交通標(biāo)志，布置馬路、紅綠燈的場景，請兩位學(xué)生分別飾演闖紅燈的行人和其朋友。之后，提問：“如果你是這個朋友，遇到如下情形，你會怎么做？”并提供5個選擇。選擇一：毫不猶豫跟著他。選擇二：提議等人多一點時再通過。選擇三：很猶豫，因為你知道這樣做不太好。選擇四：拒絕他，并且把他拉住。選擇五：建議等綠燈亮了再過馬路，跟他講違反交通規(guī)則可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果。[1]

接著，教師請孩子們以小組為單位，展開頭腦風(fēng)暴，設(shè)想可能導(dǎo)致的后果，并寫在卡紙上。孩子們在卡紙上寫道：選擇一的后果有可能出現(xiàn)撞車意外。選擇二的后果，不論是一個人還是多人闖紅燈，只要違反交通規(guī)則，都很危險。選擇三的后果是不想闖紅燈，因為知道不安全，但又不好意思拒絕，還是試著說服同學(xué)一起等綠燈比較好。選擇四則需要告訴他，違反交通規(guī)則可能有生命危險。選擇五是最合適的選擇。通過辨析具有一定價值沖突的情境，讓學(xué)生產(chǎn)生明辨是非，躬行規(guī)則的意識。教師順勢鼓勵孩子們在日常生活中要遵守交通規(guī)則，做一個守法小公民。

此外，為激發(fā)學(xué)生的實踐積極性，我們還可創(chuàng)建靈活的激勵機制。如根據(jù)不同表現(xiàn)，學(xué)生可獲得學(xué)法守法小公民、維權(quán)小衛(wèi)士、小律師、小法官、法學(xué)小博士等表揚卡。以激勵促踐行，引領(lǐng)學(xué)生在生活中內(nèi)化和踐行規(guī)則與法治，促進道德與法治學(xué)習(xí)的知行統(tǒng)一

小學(xué)生法治教育是一個全新的命題。學(xué)生法治意識和尊法守法行為習(xí)慣的養(yǎng)成，離不開生活這一沃土。我們唯有立足兒童生活，不斷豐富兒童對規(guī)則、法治的感知和體驗，才能將法治的種子播撒在學(xué)生的心田。

參考文獻：

道德與法治命題建議范文第2篇

陽江初中學(xué)業(yè)水平考試科目

初中學(xué)業(yè)水平考試全科開考是教育部的規(guī)定和要求。目的是引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)國家規(guī)定的每門課程，避免發(fā)生嚴(yán)重偏科，克服“不考不教、不考不學(xué)”的傾向，引導(dǎo)學(xué)生打好共同基礎(chǔ)，全面發(fā)展，確保初中教育的基本質(zhì)量，同時也為高中階段學(xué)校和高?？茖W(xué)選拔人才創(chuàng)造條件。初中學(xué)業(yè)水平考試科目，均是國家規(guī)定的應(yīng)教、應(yīng)學(xué)的課程，與現(xiàn)行大部分市的中考相比，僅增加了音樂、美術(shù)、信息技術(shù)科目和理化生實驗操作，都是為了促進學(xué)生的全面發(fā)展。為防止不適當(dāng)?shù)卦黾訉W(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，這次改革作了頂層設(shè)計、綜合考慮，希望通過考試科目的優(yōu)化、考試內(nèi)容的有增有減、試題難度的控制、考試形式的多樣化及考試組織方式的改變，引導(dǎo)學(xué)校課程安排與教學(xué)實施的相應(yīng)改革，從源頭上切實減輕學(xué)生的過重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和壓力。

一是在考試內(nèi)容和難度上，初中學(xué)業(yè)水平考試實行的是課程標(biāo)準(zhǔn)參照的“水平考試”，嚴(yán)格按照國家《義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)》命題，衡量學(xué)生達到國家規(guī)定學(xué)習(xí)要求的程度，考的是初中學(xué)生應(yīng)知、應(yīng)會的內(nèi)容，在命題上減少單純記憶、機械訓(xùn)練性質(zhì)的內(nèi)容；控制試題試卷的整體難度，注重對能力的考查，杜絕偏題、怪題，比過去的側(cè)重選拔的初中學(xué)業(yè)考試難度有所下降。

二是改革考試形式。以筆試為主，積極探索面試、口試、實踐考察、實驗操作和技能測試等多種方式。道德與法治、歷史科目允許市選擇實行開卷、閉卷或開卷與閉卷相結(jié)合的考試方式，減少單純記憶。

三是要求“學(xué)完即考”、“門門清”，以分散集中考試的壓力。

四是改變考試成績的呈現(xiàn)方式。語文、數(shù)學(xué)、外語、體育與健康科目一般以分?jǐn)?shù)形式呈現(xiàn)，其他科目可以分?jǐn)?shù)或等級呈現(xiàn)。鼓勵僅以“等級”呈現(xiàn)考試成績，避免學(xué)生分分計較、過度競爭。

五是沒有把所有的考試科目都納入錄取計分總成績。在中考招生中，允許各地在語文、數(shù)學(xué)、外語3科以及體育與健康科目之外，按文理兼顧、負(fù)擔(dān)適度等原則，選擇其他科目作為“錄取計分科目”。沒有納入招生錄取計分的科目，學(xué)生只要達到國家規(guī)定的基本教學(xué)要求、考核成績合格即可。

六是擴大和拓寬中高職貫通的通道，增加初中畢業(yè)生直接升入高職院校的比例，減少了中考的競爭壓力。

因此，推行初中學(xué)考，更主要的目的在于為學(xué)生個性化發(fā)展提供空間，引導(dǎo)學(xué)生培養(yǎng)興趣，發(fā)現(xiàn)和發(fā)展特長，讓學(xué)生更加全面發(fā)展，為高中階段學(xué)習(xí)發(fā)展打牢基礎(chǔ)，也為未來人生成長做更扎實的準(zhǔn)備。

道德與法治命題建議范文第3篇

清遠初中學(xué)業(yè)水平考試科目

初中學(xué)業(yè)水平考試全科開考是教育部的規(guī)定和要求。目的是引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)國家規(guī)定的每門課程，避免發(fā)生嚴(yán)重偏科，克服“不考不教、不考不學(xué)”的傾向，引導(dǎo)學(xué)生打好共同基礎(chǔ)，全面發(fā)展，確保初中教育的基本質(zhì)量，同時也為高中階段學(xué)校和高?？茖W(xué)選拔人才創(chuàng)造條件。初中學(xué)業(yè)水平考試科目，均是國家規(guī)定的應(yīng)教、應(yīng)學(xué)的課程，與現(xiàn)行大部分市的中考相比，僅增加了音樂、美術(shù)、信息技術(shù)科目和理化生實驗操作，都是為了促進學(xué)生的全面發(fā)展。為防止不適當(dāng)?shù)卦黾訉W(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，這次改革作了頂層設(shè)計、綜合考慮，希望通過考試科目的優(yōu)化、考試內(nèi)容的有增有減、試題難度的控制、考試形式的多樣化及考試組織方式的改變，引導(dǎo)學(xué)校課程安排與教學(xué)實施的相應(yīng)改革，從源頭上切實減輕學(xué)生的過重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和壓力。

一是在考試內(nèi)容和難度上，初中學(xué)業(yè)水平考試實行的是課程標(biāo)準(zhǔn)參照的“水平考試”，嚴(yán)格按照國家《義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)》命題，衡量學(xué)生達到國家規(guī)定學(xué)習(xí)要求的程度，考的是初中學(xué)生應(yīng)知、應(yīng)會的內(nèi)容，在命題上減少單純記憶、機械訓(xùn)練性質(zhì)的內(nèi)容；控制試題試卷的整體難度，注重對能力的考查，杜絕偏題、怪題，比過去的側(cè)重選拔的初中學(xué)業(yè)考試難度有所下降。

二是改革考試形式。以筆試為主，積極探索面試、口試、實踐考察、實驗操作和技能測試等多種方式。道德與法治、歷史科目允許市選擇實行開卷、閉卷或開卷與閉卷相結(jié)合的考試方式，減少單純記憶。

三是要求“學(xué)完即考”、“門門清”，以分散集中考試的壓力。

四是改變考試成績的呈現(xiàn)方式。語文、數(shù)學(xué)、外語、體育與健康科目一般以分?jǐn)?shù)形式呈現(xiàn)，其他科目可以分?jǐn)?shù)或等級呈現(xiàn)。鼓勵僅以“等級”呈現(xiàn)考試成績，避免學(xué)生分分計較、過度競爭。

五是沒有把所有的考試科目都納入錄取計分總成績。在中考招生中，允許各地在語文、數(shù)學(xué)、外語3科以及體育與健康科目之外，按文理兼顧、負(fù)擔(dān)適度等原則，選擇其他科目作為“錄取計分科目”。沒有納入招生錄取計分的科目，學(xué)生只要達到國家規(guī)定的基本教學(xué)要求、考核成績合格即可。

六是擴大和拓寬中高職貫通的通道，增加初中畢業(yè)生直接升入高職院校的比例，減少了中考的競爭壓力。

因此，推行初中學(xué)考，更主要的目的在于為學(xué)生個性化發(fā)展提供空間，引導(dǎo)學(xué)生培養(yǎng)興趣，發(fā)現(xiàn)和發(fā)展特長，讓學(xué)生更加全面發(fā)展，為高中階段學(xué)習(xí)發(fā)展打牢基礎(chǔ)，也為未來人生成長做更扎實的準(zhǔn)備。

道德與法治命題建議范文第4篇

通知原文

各市(州)教育行政部門：

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》(國發(fā)〔2014〕35號)、《四川省人民政府關(guān)于印發(fā)四川省深化考試招生制度改革實施方案的通知》(川府發(fā)〔2016〕20號)精神，為貫徹落實《教育部關(guān)于進一步推進高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏闹笇?dǎo)意見》(教基二〔2016〕4號)，結(jié)合我省實際提出以下實施意見。

一、總體要求

堅持“育人為本、普職并重、公平公正、科學(xué)規(guī)范、因地制宜、市州為主”的基本原則。全面貫徹黨的教育方針,遵循教育規(guī)律，落實立德樹人根本任務(wù)。構(gòu)建有利于推進基礎(chǔ)教育課程改革，有利于加強素質(zhì)教育，有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展，有利于促進學(xué)生健康成長和全面發(fā)展的考試招生制度。

到2020年左右基本形成基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績、結(jié)合綜合素質(zhì)評價的高中階段學(xué)校考試招生錄取模式和規(guī)范有序、監(jiān)督有力的管理機制，提升教育質(zhì)量，促進教育公平。

二、主要任務(wù)

(一)實行初中學(xué)業(yè)水平考試。

1.“兩考合一”。初中學(xué)業(yè)水平考試主要衡量學(xué)生達到國家規(guī)定學(xué)習(xí)要求的程度，考試成績是學(xué)生畢業(yè)和升學(xué)的基本依據(jù)。已經(jīng)實行初中畢業(yè)、高中招生“兩考合一”的地區(qū)要統(tǒng)一規(guī)范為初中學(xué)業(yè)水平考試;個別沒有實行“兩考合一”的地區(qū)要從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起實行初中學(xué)業(yè)水平考試，實現(xiàn)一考多用，避免多次考試，加重學(xué)生備考負(fù)擔(dān)。

2.考試科目。初中學(xué)業(yè)水平考試范圍覆蓋義務(wù)教育課程方案規(guī)定的所有科目，實行“全科開考”，包括現(xiàn)有的語文、數(shù)學(xué)、外語、物理、化學(xué)、生物、道德與法治、歷史、地理、體育與健康、音樂、美術(shù)、綜合實踐活動中的信息技術(shù)和地方課程等，并根據(jù)義務(wù)教育課程方案調(diào)整而調(diào)整。綜合實踐活動的其他相關(guān)情況(包括研究性學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)與社會勞動實踐、勞動與技術(shù)教育)應(yīng)結(jié)合實際作為綜合素質(zhì)評價內(nèi)容。各地要引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)每門課程，確保初中教育的基本質(zhì)量。

考試各科目分值的設(shè)定，應(yīng)以義務(wù)教育課程方案、課程標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的課時、課程容量等為主要依據(jù)，避免個別科目分值過低、科目之間分值差距過大。

3.考試方式。語文、數(shù)學(xué)、外語實行紙筆閉卷考試，有條件的市(州)外語考試可增加聽力測試、口試。物理、化學(xué)、生物采取紙筆考試和實驗操作技能考試相結(jié)合的方式，可每個科目兩項考試成績合并計算作為學(xué)科總成績。實驗操作技能考試按我省相關(guān)要求執(zhí)行。道德與法治、歷史、地理實行紙筆考試;信息技術(shù)實行上機操作考試;體育與健康考試科目由體能和技能項目組成，鼓勵多項目抽考選考，由市(州)統(tǒng)一組織實施。音樂、美術(shù)成績由藝術(shù)素質(zhì)測評成績和技能測試成績組成，由市(州)確定具體要求。地方課程的考試方式由各市(州)確定。文化學(xué)科可以根據(jù)學(xué)科性質(zhì)和特點，采取各科分卷或相近科目合卷的方式考試。

4.命題要求?？荚嚸}要充分發(fā)揮學(xué)業(yè)考試在課程改革中的積極導(dǎo)向作用，兼顧畢業(yè)考試和招生考試的不同功能。要根據(jù)國家義務(wù)教育課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)，緊密聯(lián)系社會實際與學(xué)生生活經(jīng)驗，增強考試內(nèi)容的基礎(chǔ)性、綜合性。要在全面考核學(xué)生基礎(chǔ)知識和基本技能的基礎(chǔ)上，減少單純記憶、機械訓(xùn)練性質(zhì)的內(nèi)容，加強對學(xué)生獨立思考和綜合運用所學(xué)知識分析、解決問題能力的考查。要以促進學(xué)生全面發(fā)展為根本，注重對學(xué)生科學(xué)素養(yǎng)、人文素養(yǎng)、實踐能力和創(chuàng)新精神等綜合素質(zhì)的基礎(chǔ)考查。

語文、數(shù)學(xué)、外語科目命題由省教科所組織，其他科目考試命題由各市(州)組織實施，各地也可根據(jù)需要進行聯(lián)合命題。各級教研部門應(yīng)深入研究新形勢下學(xué)業(yè)水平考試科學(xué)性和規(guī)范性的辦法，通過教師培訓(xùn)、編寫考試說明等加強對學(xué)業(yè)水平考試的指導(dǎo)，促進初中教師對初中學(xué)業(yè)水平考試的全面理解和把握。省級教研部門要加強對各地命題指導(dǎo)和必要的培訓(xùn)，每年對各地試題進行評價并評價報告。

5.考試時間。按照義務(wù)教育課程方案的規(guī)定和要求，語文、數(shù)學(xué)、外語考試一般于每年的6月中旬進行。物理、化學(xué)、道德與法治、歷史、生物、地理、信息技術(shù)7科考試和物理、化學(xué)、生物實驗操作考試按照“學(xué)完即考”的原則，及時安排;體育與健康考試、音樂和美術(shù)技能測試安排在九年級下學(xué)期進行。要認(rèn)真落實國家課程方案和省定課程計劃，不得提前結(jié)束課程安排考試。

6.成績呈現(xiàn)。改進考試成績呈現(xiàn)方式，可以采用分?jǐn)?shù)、等級等形式呈現(xiàn)，鼓勵有條件的地區(qū)實行等級呈現(xiàn)，克服分分計較，避免過度競爭。采取等級呈現(xiàn)方式的，可以分為A、B、C、D、E等若干等級。音樂、美術(shù)用等級或“合格”“不合格”呈現(xiàn)。學(xué)業(yè)水平考試結(jié)果的應(yīng)用，由各地制定學(xué)業(yè)水平衡量和招生錄取相關(guān)實施意見予以確定。將體育與健康納入高中階段學(xué)校招生錄取計分科目，其分值權(quán)重原則上不低于總分的8%。

7.考試組織。初中學(xué)業(yè)水平考試具體由各市(州)組織實施。各市(州)要制定初中學(xué)業(yè)水平考試實施細(xì)則，針對不同學(xué)科的性質(zhì)和特點，確定具體的考試方式和方法。

(二)完善學(xué)生綜合素質(zhì)評價。

1.評價內(nèi)容。綜合素質(zhì)評價是對學(xué)生全面發(fā)展?fàn)顩r的觀察、記錄和分析，是培育學(xué)生良好品行、發(fā)展個性特長的重要手段。評價內(nèi)容主要包括思想品德、學(xué)業(yè)水平、身心健康、藝術(shù)素養(yǎng)和社會實踐五個方面。各地和學(xué)校要根據(jù)義務(wù)教育的性質(zhì)、學(xué)生年齡特點，結(jié)合教育教學(xué)實際，進一步細(xì)化和完善五個方面的評價內(nèi)容和要求，充分反映學(xué)生的全面發(fā)展情況和個性特長，注重考查學(xué)生的日常行為規(guī)范養(yǎng)成和突出表現(xiàn)。

2.評價依據(jù)。以學(xué)生在校期間的成長記錄為主要依據(jù)，包括：思想品德與行為規(guī)范評價和成長發(fā)展的記載;各學(xué)科的學(xué)業(yè)成績記錄和學(xué)習(xí)小檔案的記載;參加專題教育、社會實踐活動、學(xué)校和班級及社團活動的記錄，“個性特長”和獲得獎勵的記載;身心健康狀況記載;藝術(shù)特長和基本素養(yǎng)記載;校本課程的考查結(jié)果等。

3.評價程序。主要包括寫實記錄、整理遴選、公示審核、形成檔案。學(xué)校要為學(xué)生建立成長記錄，教師要指導(dǎo)學(xué)生客觀記錄反映綜合素質(zhì)評價主要內(nèi)容的具體活動，搜集相關(guān)事實材料，及時填寫活動記錄單。每學(xué)期末，教師要指導(dǎo)學(xué)生依據(jù)寫實記錄材料整理、遴選出具有代表性的重要活動記錄和典型事實材料，記入綜合素質(zhì)檔案。遴選出來、用于招生使用的活動記錄和事實材料必須于每學(xué)期末在教室、公示欄、校園網(wǎng)等顯著位置公示。學(xué)校要對相關(guān)材料進行匯總，為每位學(xué)生建立綜合素質(zhì)評價檔案。檔案材料要突出重點，簡潔明了，便于在招生中使用。

4.結(jié)果運用。初中學(xué)校和教師要充分利用寫實記錄材料，對學(xué)生成長過程進行科學(xué)分析，引導(dǎo)學(xué)生發(fā)現(xiàn)自我，建立自信，指導(dǎo)學(xué)生克服不足，明確努力方向。學(xué)校要將學(xué)生綜合素質(zhì)檔案提供給高中階段學(xué)校，作為高中階段學(xué)校擇優(yōu)選拔新生、自主招生的重要參考或依據(jù)。各高中階段學(xué)校要根據(jù)學(xué)校辦學(xué)特色和人才培養(yǎng)要求，制定科學(xué)規(guī)范的綜合素質(zhì)評價體系和辦法，組織對檔案材料進行研究分析，做出客觀評價，作為招生錄取的參考或依據(jù)。各高中階段學(xué)校要在招生章程中明確提出綜合素質(zhì)評價結(jié)果的具體使用辦法并提前公布，規(guī)范、公開使用情況。

5.評價實施。初中綜合素質(zhì)評價具體實施辦法可參考借鑒我省普通高中綜合素質(zhì)評價實施辦法。各市(州)要基于學(xué)生發(fā)展的年齡特征，結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃虒W(xué)實際，研究制定初中綜合素質(zhì)評價實施方案，并指導(dǎo)學(xué)校制定具體的實施細(xì)則。

(三)改革完善招生錄取辦法。

1.開展綜合改革試點。開展高中階段考試招生制度改革試點，探索基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績、結(jié)合綜合素質(zhì)評價的招生錄取模式，取得經(jīng)驗后全省推廣。試點具體任務(wù)包括兩項，一是計分科目的構(gòu)成。要在全開全學(xué)、全科開考、保障基本質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)“夯實基礎(chǔ)，文理兼顧，負(fù)擔(dān)適度，穩(wěn)妥推進”的要求，確定計分科目?，F(xiàn)已采取4(語文、數(shù)學(xué)、外語、體育與健康)+6(道德與法治、歷史、地理、生物、物理、化學(xué))模式錄取計分的，不再減少計分科目。二是綜合素質(zhì)評價的使用。試點地區(qū)要將綜合素質(zhì)評價作為招生錄取的參考或依據(jù)。市級教育行政部門要明確綜合素質(zhì)評價使用的基本要求，高中階段學(xué)校根據(jù)學(xué)校辦學(xué)特色制訂具體的使用辦法。探索建立客觀真實、方便適用的綜合素質(zhì)評價制度和規(guī)范有效的使用辦法，使綜合素質(zhì)評價在招生錄取中真正發(fā)揮作用，克服唯分?jǐn)?shù)論，要避免人為設(shè)定不同等級學(xué)生的比例和名額，促進學(xué)生全面健康發(fā)展。使綜合素質(zhì)評價在招生錄取中真正發(fā)揮作用，促進學(xué)生全面發(fā)展。

結(jié)合近年來各地高中階段考試招生制度改革情況，經(jīng)市(州)申報，專家論證審核，決定在綿陽市、宜賓市、眉山市開展試點。試點地區(qū)要制定試點方案，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，積極穩(wěn)妥地進行探索。

綜合改革試點從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起開始實施。試點之外的其他地區(qū)從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起開始推行初中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價，高中招生錄取可以暫繼續(xù)按照現(xiàn)行的方式進行。各地要立足實際逐步改革過渡，最遲從2021年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起實行基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績、結(jié)合綜合素質(zhì)評價的高中招生錄取辦法。

2.統(tǒng)籌普職協(xié)調(diào)發(fā)展。各市(州)要按照普職招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)囊?，科學(xué)合理制定招生計劃，切實做好中等職業(yè)學(xué)校招收初中畢業(yè)生工作，鼓勵和引導(dǎo)動手能力強、職業(yè)傾向明顯的學(xué)生接受職業(yè)教育，為培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才奠定基礎(chǔ)。創(chuàng)新中職招生考核方式，積極創(chuàng)造條件，使有意愿的初中畢業(yè)生都能進入中等職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)。建立普通高中和中等職業(yè)學(xué)校合作機制，探索課程互選、學(xué)分互認(rèn)、資源互通，打通普通高中和中職學(xué)校的“立交橋”，為高中階段學(xué)生提供選擇機會。

3.繼續(xù)實行優(yōu)質(zhì)學(xué)校指標(biāo)到校。省級示范性公辦普通高中統(tǒng)招生計劃要以50%以上的比例合理分配到服務(wù)區(qū)內(nèi)的初中學(xué)校，重點(示范)等優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校也可將一定的招生名額分配到區(qū)域內(nèi)初中，并適當(dāng)向薄弱初中、農(nóng)村初中傾斜，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。進一步落實和完善進城務(wù)工人員隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓痈咧须A段學(xué)?？荚囌猩恼叽胧?。

(四)進一步完善自主招生政策。

可給予省級示范性公辦普通高中一定數(shù)量的自主招生名額，招收具有學(xué)科特長、創(chuàng)新潛質(zhì)的學(xué)生，推動高中階段學(xué)校多樣化有特色發(fā)展，滿足不同潛質(zhì)學(xué)生的發(fā)展需要。市域范圍內(nèi)的自主招生資格和方案由市(州)教育行政部門審批，從嚴(yán)控制招生比例，一般不超過招生計劃的5%?？缡?州)自主招生資格和方案由市(州)教育行政部門審核后報教育廳審批。各地要制定實施細(xì)則，根據(jù)實際適度審批自主招生學(xué)校，加強對自主招生過程的監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制自主招生計劃，將招生時間、招生辦法和招生程序等各個環(huán)節(jié)和錄取結(jié)果向社會公開，接受社會監(jiān)督，確保自主招生工作公平公正、安全有序進行。

(五)強化招生管理。

1.嚴(yán)格招生計劃管理。高中階段招生由市(州)教育行政部門組織實施。各地要完善招生計劃編制辦法，按照普及高中階段教育的要求，根據(jù)區(qū)域內(nèi)學(xué)校布局、適宜的學(xué)校規(guī)模和規(guī)定的班額以及普職招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)脑瓌t核定招生計劃并嚴(yán)格執(zhí)行。要加強招生和學(xué)籍管理，公辦、民辦學(xué)校均須按照經(jīng)核定的辦學(xué)規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行年度招生計劃，嚴(yán)格按照規(guī)定錄取新生，不得無計劃招生和超計劃招生。公辦普通高中學(xué)校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照教育行政部門核定的招生范圍招生，嚴(yán)禁未經(jīng)教育廳批準(zhǔn)擅自跨市(州)招生。具有中等學(xué)歷教育資格的中職學(xué)?？擅嫦蛉》秶灾髡猩?。各地要積極支持重點(示范)中職學(xué)校和經(jīng)教育廳批準(zhǔn)的省級重點(示范)中職學(xué)校的宣傳和招生工作。

2.嚴(yán)格招生時間管理。市(州)和縣(市、區(qū))教育行政部門要嚴(yán)格執(zhí)行《義務(wù)教育法》相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定當(dāng)?shù)刂行W(xué)招生時間，保證九年義務(wù)教育依法實施。所有公辦、民辦高中學(xué)校均須按照教育行政主管部門的統(tǒng)一部署，在規(guī)定的時間，按規(guī)定的程序開展招生工作，嚴(yán)禁在學(xué)生完成初中學(xué)業(yè)水平考試前學(xué)校自行組織招生考試和錄取新生，嚴(yán)禁將未完成九年義務(wù)教育的學(xué)生提前送到高一級學(xué)校就讀，嚴(yán)禁學(xué)校剝奪初中畢業(yè)學(xué)生參加中考和錄取的機會和權(quán)利。

3.嚴(yán)控考試加分。大幅減少、嚴(yán)格控制加分項目，全省從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起全面取消體育類、藝術(shù)類、科技類、比賽類、過程評價類等加分項目，相關(guān)特長和表現(xiàn)等在學(xué)生綜合素質(zhì)評價檔案中呈現(xiàn)。各地要組織對本地區(qū)加分項目進行清理，同步取消地方規(guī)定的各類加分項目。根據(jù)國家、省有關(guān)規(guī)定保留的加分項目，要嚴(yán)格控制加分分值，健全考生加分資格審核公示制度，接受社會監(jiān)督。

4.實行陽光招生。各地和學(xué)校要在招生入學(xué)關(guān)鍵節(jié)點，就核心政策、群眾關(guān)心的政策疑難點做好宣傳釋疑工作。高中階段學(xué)校招生宣傳由教育行政主管部門負(fù)責(zé)管理和指導(dǎo)。招生宣傳必須規(guī)范、合法，不得以任何形式虛假宣傳資料和信息。高中階段學(xué)校招生要做到招生政策、招生計劃、招生范圍、招生程序、招生方式、收費標(biāo)準(zhǔn)、招生結(jié)果“七公開”，其內(nèi)容必須在當(dāng)?shù)氐闹髁髅襟w、教育網(wǎng)站、學(xué)校公示欄等公布，自覺接受社會監(jiān)督。禁止公辦學(xué)校以民辦學(xué)校名義招生或民辦學(xué)校以公辦學(xué)校名義招生。禁止把以公辦學(xué)校名義招收的學(xué)生安排在民辦學(xué)?；蛏鐣嘤?xùn)機構(gòu)就讀。禁止生源學(xué)校和教師干擾或違背學(xué)生意愿填報學(xué)校志愿。

三、組織保障

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。

市(州)教育行政部門要進一步明確改革的目標(biāo)任務(wù)和措施要求，制訂具體實施方案，2017年12月底報教育廳備案。要建立有效工作機制，切實抓好落實。要充分考慮考試招生工作社會關(guān)注度高、影響面大的特點，提前公布實施方案，有序推進各項改革。

(二)深化教學(xué)改革。

嚴(yán)格落實義務(wù)教育課程方案，合理安排教學(xué)進度，開齊開足國家規(guī)定的各門課程，嚴(yán)禁壓縮綜合實踐活動、藝術(shù)(或音樂、美術(shù))、體育與健康等課程的課時。加強初中學(xué)校校長和教師培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變?nèi)瞬排囵B(yǎng)觀念，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式和教學(xué)方法，切實實施素質(zhì)教育。加強師資配備、設(shè)施設(shè)備等方面的條件保障，滿足正常教學(xué)需要。定期對初中學(xué)校課程實施情況進行評估。

(三)提升保障能力。

各地要加大經(jīng)費投入，加強考試機構(gòu)、考務(wù)組織、考場基礎(chǔ)條件、招生錄取等方面基本能力建設(shè)，充分保障初中學(xué)業(yè)水平考試所需經(jīng)費。各市(州)要加強初中學(xué)業(yè)水平考試題庫建設(shè)。各級教研部門要開展試卷評估和分析，提升考試命題質(zhì)量和水平。建立健全試卷命題、印制、運送、保管、閱卷等全過程保密制度，確保試題試卷絕對安全。探索以全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，逐步建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的初中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價電子化管理平臺。

(四)做好宣傳引導(dǎo)。

各地要認(rèn)真做好改革政策措施的宣傳解讀工作，及時回應(yīng)學(xué)生、家長和社會關(guān)切。加強普通高中家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助和中等職業(yè)學(xué)校免費等惠民政策的宣傳，為推進改革、普及高中階段教育營造良好的氛圍。

(五)嚴(yán)肅責(zé)任追究。

各地要切實維護中考工作的性、嚴(yán)肅性，嚴(yán)格遵守招生管理工作規(guī)定，規(guī)范學(xué)校招生行為，防止惡性競爭，維護正常的招生秩序。各級教育行政部門對轄區(qū)內(nèi)學(xué)校出現(xiàn)的提前私自招生、隨意擴大招生計劃、違規(guī)跨區(qū)域招生、擅自提高自主招生比例等違規(guī)招生問題，要按管理權(quán)限進行嚴(yán)格問責(zé)，并視情節(jié)輕重給予相關(guān)學(xué)校及責(zé)任人處分。

本《實施意見》有效期5年。

內(nèi)容解讀

一、《實施意見》出臺的背景、依據(jù)是什么?

《實施意見》是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》、《四川省人民政府關(guān)于印發(fā)四川省深化考試招生制度改革實施方案的通知》(川府發(fā)〔2016〕20號)精神，按照《教育部關(guān)于進一步推進高中階段學(xué)校考試招生制度改革的指導(dǎo)意見》(教基二〔2016〕4號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)具體要求，結(jié)合我省實際所制定。

二、《實施意見》是怎么形成的?

教育部出臺的《指導(dǎo)意見》，對基本原則、改革目標(biāo)、主要任務(wù)、組織保障做了明確要求，并要求“各省級教育行政部門要加強對本地區(qū)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步明確任務(wù)和要求，制訂實施意見”。隨后，教育部又多次召開專門會議，交流研討各地已經(jīng)實行和準(zhǔn)備實行的中考改革辦法，并進一步明確了各方面要求。

我廳將制定我省《實施意見》作為全面貫徹黨的教育方針，落實國家文件精神，推動解決現(xiàn)有問題的重要工作舉措，組織力量深入各級教育行政部門、教研部門、學(xué)校調(diào)研，反復(fù)討論，廣泛征求意見。

按照教育部要求，我廳于今年6月將《實施意見》(草案)報教育部初審，并按教育部反饋的修改建議做出修改，教育部原則上同意我省《實施意見》。近期，《實施意見》通過了教育部正式備案審核。

三、《實施意見》的總體要求是什么?

這次改革的指導(dǎo)思想是全面貫徹黨的教育方針,遵循教育規(guī)律，落實立德樹人根本任務(wù);構(gòu)建有利于推進基礎(chǔ)教育課程改革，有利于加強素質(zhì)教育，有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展，有利于促進學(xué)生健康成長和全面發(fā)展的考試招生制度。

這次改革的基本原則是育人為本、普職并重、公平公正、科學(xué)規(guī)范、因地制宜、市州為主。

這次改革的總體目標(biāo)是到2020年左右基本形成基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績、結(jié)合綜合素質(zhì)評價的高中階段學(xué)?？荚囌猩浫∧Ｊ胶鸵?guī)范有序、監(jiān)督有力的管理機制，提升教育質(zhì)量，促進教育公平。

四、《實施意見》的主要任務(wù)有哪些?

這次改革主要有五大任務(wù)：包括實行初中學(xué)業(yè)水平考試、完善學(xué)生綜合素質(zhì)評價、改革招生錄取辦法、進一步完善自主招生政策和強化招生管理。

(一)初中學(xué)業(yè)水平考試的主要功能是什么?與傳統(tǒng)意義上的中考是什么關(guān)系?

《實施意見》提出：初中學(xué)業(yè)水平考試主要衡量學(xué)生達到國家規(guī)定學(xué)習(xí)要求的程度，考試成績是學(xué)生畢業(yè)和升學(xué)的基本依據(jù)。推行初中學(xué)業(yè)水平考試不是取消中考，而是將初中畢業(yè)考試和高中招生考試合二為一，實現(xiàn)一考多用，避免多次考試，減輕學(xué)生重復(fù)備考的負(fù)擔(dān)和壓力。

我省大多數(shù)地區(qū)過去已經(jīng)將初中畢業(yè)考試和高中招生考試合二為一，但名稱、要求不一。這次進行了統(tǒng)一規(guī)范：已經(jīng)實行初中畢業(yè)、高中招生“兩考合一”的地區(qū)要統(tǒng)一規(guī)范為初中學(xué)業(yè)水平考試;個別沒有實行“兩考合一”的地區(qū)要從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起實行初中學(xué)業(yè)水平考試。

(二)這次改革是如何處理“全科開考”和不增加學(xué)生負(fù)擔(dān)的關(guān)系?

將國家課程方案所設(shè)定的科目均列入學(xué)業(yè)水平考試的范圍，目的在于引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)每門課程，克服一些科目“不考不教、不考不學(xué)”的傾向，引導(dǎo)學(xué)生打好共同基礎(chǔ)，確保義務(wù)教育的基本質(zhì)量。

同時，為防止增加學(xué)生負(fù)擔(dān)，在考試內(nèi)容上強調(diào)提高命題質(zhì)量，減少單純記憶、機械訓(xùn)練性質(zhì)的內(nèi)容;在成績呈現(xiàn)方式上,提出可以采用分?jǐn)?shù)、等級等多種形式呈現(xiàn)，鼓勵有條件的地區(qū)實行“等級”呈現(xiàn)，克服分分計較;在高中階段學(xué)校錄取計分科目的構(gòu)成和數(shù)量上，主要由市(州)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H進行設(shè)計，一般仍采取4(語文、數(shù)學(xué)、外語、體育與健康)+6(道德與法治、歷史、地理、生物、物理、化學(xué))模式錄取計分，沒有納入的科目考試成績合格即可。

(三)這次綜合素質(zhì)評價改革有什么新的要求?

一是評價內(nèi)容上，要求各地和學(xué)校根據(jù)義務(wù)教育的性質(zhì)、學(xué)生年齡特點，結(jié)合教育教學(xué)實際，細(xì)化和完善思想品德、學(xué)業(yè)水平、身心健康、藝術(shù)素養(yǎng)和社會實踐五個方面的評價內(nèi)容和要求。二是在評價重點上，強調(diào)反映學(xué)生的全面發(fā)展情況和個性特長，注重考查學(xué)生日常行為規(guī)范養(yǎng)成和突出表現(xiàn)，充分體現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)生的特點。三是在評價程序上，強調(diào)要做好寫實記錄、遴選典型事實材料、將用于招生使用的事實材料進行公示、審核、建立綜合素質(zhì)評價檔案，做到程序嚴(yán)謹(jǐn)，方便適用。四是在結(jié)果使用上，實行誰使用誰評價，由高中學(xué)校根據(jù)學(xué)校辦學(xué)特色制定具體的使用辦法。

(四)高中招生錄取看什么，這次改革的主要內(nèi)容是什么?

這次改革的目標(biāo)是逐步建立基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績、結(jié)合綜合素質(zhì)評價的高中階段學(xué)?？荚囌猩浫∧Ｊ剑卦诟淖兡壳案咧姓猩鷮⒉糠謱W(xué)科成績簡單相加作為錄取依據(jù)的做法，克服唯分?jǐn)?shù)論。為了積極穩(wěn)妥推進招生錄取模式改革，將開展綜合改革試點，逐步總結(jié)推廣。

一是明確改革試點的兩項具體任務(wù)：高中錄取計分科目的選擇構(gòu)成和綜合素質(zhì)評價在高中錄取中的使用，其中現(xiàn)已采取4(語文、數(shù)學(xué)、外語、體育與健康)+6(道德與法治、歷史、地理、生物、物理、化學(xué))模式錄取計分的，不再減少計分科目。

二是確定綿陽市、宜賓市、眉山市作為改革試點地區(qū)，從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起開始實施改革。三是明確試點外地區(qū)的實施步驟，試點外地區(qū)從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起開始推行初中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價，但高中招生錄取可以暫繼續(xù)按照現(xiàn)行的方式進行，全省最遲從2021年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起全面實行基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績、結(jié)合綜合素質(zhì)評價的高中招生錄取辦法。

(五)這次改革對考試招生加分是如何規(guī)范和完善的?

為更好地促進教育公平，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》和《四川省人民政府關(guān)于印發(fā)四川省深化考試招生制度改革實施方案的通知》的統(tǒng)一部署，《實施意見》明確提出全省從2017年秋季入學(xué)的初中一年級學(xué)生起全面取消體育類、藝術(shù)類、科技類、比賽類、過程評價類等加分項目，各地同步取消地方規(guī)定的各類加分項目，相關(guān)特長和表現(xiàn)等計入學(xué)生綜合素質(zhì)評價檔案。

(六)普通高中的自主招生如何規(guī)范?

為推動高中階段學(xué)校多樣化有特色發(fā)展，滿足不同潛質(zhì)學(xué)生的發(fā)展需要，《實施意見》明確提出可給予經(jīng)批準(zhǔn)的省級示范性公辦普通高中一定數(shù)量的自主招生名額。明確規(guī)定了市域范圍內(nèi)和跨市州兩類自主招生資格的審批程序和要求。同時，要求從嚴(yán)控制招生比例，市域范圍內(nèi)的自主招生名額由市(州)教育行政部門審批，一般不超過學(xué)校招生計劃的5%;跨市(州)自主招生的招生名額由市(州)教育行政部門核準(zhǔn)后報教育廳審批。

道德與法治命題建議范文第5篇

公民與政府，個人的主體性與，從來是既相克又相生。如何防止權(quán)力的濫用？如何規(guī)制自由的濫用？這是統(tǒng)治關(guān)系二元結(jié)構(gòu)的兩大難題。為了防止任何一種極端的災(zāi)難——專制和重返“霍布斯叢林”，人類智慧發(fā)明了法治和。

中國人對于法治和的認(rèn)識主要是從十九世紀(jì)末和二十世紀(jì)二十世紀(jì)初開始的，自那時起中國一直在探尋走向現(xiàn)代國家的道路，其間歷經(jīng)過多次解構(gòu)的狂歡和重構(gòu)的痛苦與失敗。實質(zhì)的連續(xù)的進步是從二十世紀(jì)七十年代末開始發(fā)生的，到今天我們終于建立了一套市民社會日常生活和國家機關(guān)日常運作以為準(zhǔn)繩的法制。

1989年通過的《行政訴訟法》是具有里程碑意義的法律，它第一次重構(gòu)了行政權(quán)與司法權(quán)，第一次以權(quán)利的實在形態(tài)把公民和政府對峙起來。隨后的《國家賠償法》進一步?jīng)_破形而上的觀，把責(zé)任政府的原則落到實處。此后，我們按照行政權(quán)力的科學(xué)分類，分別對行政處罰、行政立法、行政許可、行政強制、行政收費等職能進行清理和規(guī)范。1996年通過的《行政處罰法》顯示了將行政權(quán)和行政行為的學(xué)理分類作為立法的觀念框架的可行性，證明我們的立法者有能力發(fā)現(xiàn)各種類型的行政權(quán)存在的實質(zhì)理性和運用過程的程序理性，并將這些發(fā)現(xiàn)上升為法律規(guī)則。

《行政許可法》是繼《行政處罰法》之后對行政權(quán)的又一次重大反思與重構(gòu)。這次反思和重構(gòu)既是內(nèi)發(fā)的，也是外引的。

從國內(nèi)在看，行政審批制度改革直接起因于管制的無效，從社會心理層面說主要源于人們對自由的渴望。過度的管制必然導(dǎo)致民怨沸騰，美國一個學(xué)者在檢討美國行政管制的著作中寫道：“我們的脖子比牛脖子更不情愿上軛，一旦感受到軛套，我們比牛叫得還兇?！盵1]進入二十世紀(jì)九十年代，中國公民越來越不習(xí)慣于被計劃經(jīng)濟時代的軛套束縛，我們不可回避對政府在經(jīng)濟生活中的地位和作用進行整體的反思與建構(gòu)，否則前路唯艱。過度審批管制，加上極端的不規(guī)范，致使審批權(quán)被濫用，滋生嚴(yán)重的腐敗，這不僅增加了私人和公共的成本，而且腐蝕了共和國的根基，傷害民族的士氣和政府的威信?！缎姓S可法》通過之前，中國進行了審批制度的改革，大幅度地削減了行政審批的項目?！缎姓S可法》承擔(dān)了兩大使命，一是鞏固審批制度改革的成果，限制許可設(shè)定權(quán)，擴大市民社會自由、自主的空間；另一個是克服許可行為的失范[2]。

從外部環(huán)境看，敞開國門就意味著行政管制與國際的一般原則和做法必須一致。入世是一大關(guān)，這一關(guān)不僅僅是經(jīng)濟關(guān)，而且也是中國走向現(xiàn)代行政、建設(shè)現(xiàn)代行政文明和法律文明的關(guān)口。世貿(mào)的基本原則是自由貿(mào)易，為此，入世文件規(guī)定了非歧視原則、管制措施透明原則、統(tǒng)一實施的原則及法律救濟原則。入世這一外力的作用，加快了《行政許可法》的制定速度，而且明確了改革的自由方向。

有限的、理性的政府不僅是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在制度需求，也是世界自由貿(mào)易的基本要求。雙重動力的驅(qū)動促成了行政審批制度的改革和《行政許可法》的出臺。立法的宗旨在于建立一個自由開放、富有活力而有秩序的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，樹立和保護公民的主體性，建設(shè)有限、理性、負(fù)責(zé)的政府。

本文試圖闡釋《行政許可法》中流貫的自由精神。文章應(yīng)用分析法學(xué)的方法解析了許可和行政許可的法律本質(zhì)，矯正了學(xué)界流行的認(rèn)識錯誤和《行政許可法》隱含的觀念錯誤。在這個基礎(chǔ)上，論文提出行政許可的正當(dāng)性和限度在于公共利益，創(chuàng)設(shè)和實施行政許可必須謀求個人自由與公共利益的平衡。論文指出了公共利益的復(fù)雜性和不確定性，以及公共利益的“羊皮化”傾向。論文最后強調(diào)治道與個人自由不可偏廢，并預(yù)示了《行政許可法》的實施障礙。

二、許可——創(chuàng)設(shè)自由或權(quán)利的構(gòu)成性事實

如何從本質(zhì)上理解行政許可呢？我們可以分兩步走，第一步追問許可概念在市民社會中應(yīng)用時的含義和本質(zhì)，然后再回到公法制度上來。根據(jù)詞典解釋，許可（license）作為名詞，最基本的意義就是自由（freedom,liberty），被允許。作為動詞，許可是指通過授權(quán)而準(zhǔn)許，或者經(jīng)由準(zhǔn)許而取消法律限制[3]。注意，這里的“自由”不是先驗的自由，不是作為憲法權(quán)利的自由，而是指被授權(quán)免于限制。正如霍費爾德所言，自由作為一種法律關(guān)系，如果有任何確定的內(nèi)涵，就指向“特權(quán)”（privilege）同樣的東西[4]。

上述詞典釋義把“許可”當(dāng)成“自由”、“特權(quán)”的同義語使用，根據(jù)霍費爾德的觀點，這是不妥當(dāng)?shù)?，?zhǔn)確地講，“許可”是一個種屬詞，表示創(chuàng)設(shè)一個特定的自由（特權(quán)）所必需的一組構(gòu)成性事實（operativefacts）[5]。所謂構(gòu)成性事實，也稱組構(gòu)性事實、因成性事實或處置性事實，是根據(jù)適用的一般法律規(guī)則足以改變法律關(guān)系，即創(chuàng)設(shè)一個新的法律關(guān)系或消滅一個舊的法律關(guān)系或同時具有上述兩種作用的事實[6]。

從本源上考究，許可是普通法上關(guān)于土地通行的一個概念。任何人沒有進入他人土地，或在他人土地上從事某種活動（比如狩獵）的自由。一個人要進入另一個人的土地從事活動，須得到所有權(quán)人的準(zhǔn)許。一旦獲得許可，被許可人就獲得了進入土地活動的“特權(quán)”；沒有所有權(quán)人的同意而進入他人土地就是非法侵入。土地進入的許可根據(jù)財產(chǎn)利益的有無分為兩個極端，即純粹許可和附利益的許可。所謂純粹許可，也稱為裸許可，就是單純許可或容忍進入土地的人身性準(zhǔn)許（personalpermission），它不帶有任何利益，不改變也不轉(zhuǎn)讓任何物的財產(chǎn)權(quán)，而僅僅使一個未經(jīng)許可即違法的行為合法化。裸許可既可能是明示的也可能是默許的，是可以隨意撤回的。通常的例子是宴會邀請，邀請就包含了進入主人住宅的許可。附利益的許可今天已罕見，指為了從別人土地上取走某物，如木材、魚、獵物、莊稼等，而進入別人土地的許可。在該利益的存續(xù)期間，許可是不可撤回的[7]。

后來許可這個詞也被延伸到知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，比如專利、商標(biāo)、軟件的許可使用。知識產(chǎn)權(quán)許可通常采用書面合同的形式，以專利實施許可為例，有關(guān)合同稱為專利許可證、專利許可合同，其所涉及的是專利使用權(quán)有期限的租讓，許可方通過出售許可證取得一定報酬，未經(jīng)專利權(quán)人許可，以法律禁止的方式對專利發(fā)明創(chuàng)造加以實施的行為是專利侵權(quán)行為[8]。知識產(chǎn)權(quán)的使用許可其實就是一種專門領(lǐng)域的合同，與租賃非常類似，在這里，“許可”創(chuàng)設(shè)的無疑是一種權(quán)利?？磥砘糍M爾德的“許可——創(chuàng)設(shè)特權(quán)的構(gòu)成性事實”的說法針對的乃是最原始意義的許可——進入他人土地的許可，而不是使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的許可。

在私法領(lǐng)域，還有一個特許（franchise）的概念。特許本質(zhì)上是一種附利益的許可，是權(quán)利的賦予，中文習(xí)慣稱特許經(jīng)營。我國官方的定義為：“特許者將自己所擁有的商標(biāo)（包括服務(wù)商標(biāo)）、商號、產(chǎn)品、專利和專有技術(shù)、經(jīng)營模式等，以特許經(jīng)營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按照合同規(guī)定，在特許者統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營活動，并向特許者支付相應(yīng)的費用”[9]的商業(yè)經(jīng)營類型。

由上可見，許可牽涉兩個主體，即許可人——被許可人；牽涉兩個主體的意志表示，即被許可人的愿望——許可權(quán)人的準(zhǔn)許。許可的概念在邏輯上預(yù)設(shè)了另一個概念——限制（restraint），沒有限制就無所謂許可，而限制的背后是權(quán)威，違背限制就構(gòu)成違法侵權(quán)。許可就是創(chuàng)設(shè)自由（特權(quán)）或權(quán)利的構(gòu)成性事實。許可權(quán)人的道德權(quán)威來源于財產(chǎn)權(quán)，只要人們不能否定財產(chǎn)權(quán)的道德正當(dāng)性，就無法否定所有權(quán)人的許可權(quán)。財產(chǎn)權(quán)具有排他性，這就構(gòu)成了對于他人的限制，經(jīng)由許可的構(gòu)成性事實，他人于是獲得了進入或使用的自由或權(quán)利。我將上述意義的許可籠統(tǒng)地稱為財產(chǎn)權(quán)利許可。

除此之外，我們每個人小時候都經(jīng)歷過自己想干什么而需要得到別人批準(zhǔn)或容忍的情況，即行為自由準(zhǔn)許。最典型的經(jīng)驗就是家長對于未成年子女的監(jiān)護權(quán)，這種監(jiān)護權(quán)和財產(chǎn)權(quán)一樣是天經(jīng)地義的，也是一種不可推卸的責(zé)任。需要特別指出的是，中文的“許可”一詞在字面上可能比較含糊，但民事法律制度上的許可（license）并不包括監(jiān)護權(quán)，兩種法律關(guān)系有本質(zhì)的差異。對于許可來說，被許可人本來沒有使用他人土地或知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利或自由，未經(jīng)許可而使用即構(gòu)成違法；而對處于監(jiān)護下的未成年人來說，不能說他們本來沒有行動的權(quán)利或自由，只是因為他們?nèi)狈π袨槟芰拓?zé)任能力才設(shè)定監(jiān)護權(quán)，他們從事的行為可能違法，但他們“未經(jīng)允許”的事實本身無法用合法性的語言評價，而屬于倫理的范圍。然而，絕大多數(shù)的行政許可和家長權(quán)威的聯(lián)系更強，歷史上王權(quán)合法性的一個論點就是父權(quán)權(quán)威，而絕對的父權(quán)和王權(quán)又自比喻為財產(chǎn)權(quán)。不管在專制國家還是在民主國家，行政許可制度都或多或少地與父母心態(tài)有關(guān)。中國行政許可制度的過剩及許多弊端也根源于父權(quán)式國家觀念，對中國行政許可的批評必須從父權(quán)式國家觀念和統(tǒng)治者自視為國家權(quán)力的所有者的意識入手，在自由原則的平臺上展開。目前對審批制度改革和《行政許可法》的多數(shù)論證主要是對許可管制措施的經(jīng)濟分析，雖然我們不能否定這方面論證的必要性，但經(jīng)濟分析無法切入許可的精神本質(zhì)。

三、行政許可：通過行政過程創(chuàng)設(shè)財產(chǎn)權(quán)利或行動自由的構(gòu)成性事實

許可分為私法意義上的許可和公法意義上的許可,公法意義的許可包括但不限于行政許可。在我國歸屬于行政權(quán)的一些許可事項，比如物權(quán)登記，酒業(yè)許可等在其他一些國家歸屬于司法機關(guān)，由于制度的局限，我們在意識上也將全部公法意義的許可理所當(dāng)然地歸入了行政許可，《行政許可法》對于其他部門行使許可權(quán)的可能性并沒有給予考慮。

人們在觀念上區(qū)分政府職能和權(quán)力時發(fā)明了一系列的概念，行政許可就是其中一個種屬概念，它是對政府行使的各行各業(yè)的許可管制權(quán)的概稱。許可概念在行政領(lǐng)域的應(yīng)用是對私法概念的借用，但內(nèi)涵更復(fù)雜，更豐富。人們的常識里都或多或少地有著各種許可的具象，常見的如駕駛證、工商營業(yè)許可證，但要對各種具象進行抽象、從本質(zhì)上作統(tǒng)一的界定是困難的，原因在于它使用的范圍太廣，采用的手段多樣化，且每個領(lǐng)域和每種手段差異太大。我想指出一個事實就可以證實，就我有限的知識而言，我不知道世界上還有哪一個國家制定了一部這樣宏大的從整體上厘定政府權(quán)力和公民自由邊界的法律。許多國家有建筑許可法、酒業(yè)許可法、娛樂業(yè)許可法、進出口許可法，但就是沒有一部統(tǒng)一的《行政許可法》（英國1964年的TheLicensingAct是指酒業(yè)銷售許可）。

《行政許可法》第二條提供了一個簡單的描述性定義，該條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”該立法定義區(qū)別于學(xué)理定義，不是對許可本質(zhì)的揭示，而描述了了許可事實形成的基本過程：申請——審查——準(zhǔn)予。申請是相對人的行為，審查與準(zhǔn)予是行政機關(guān)的行為，一個行政許可便由雙方的行為組成。關(guān)鍵的是“準(zhǔn)予”，“準(zhǔn)予”在這里不能簡單地理解為肯定性的準(zhǔn)許，應(yīng)該包括否定性的“不予準(zhǔn)許”。請注意“準(zhǔn)予”的賓語——“其”、“從事特定活動”，這就意味著，“準(zhǔn)予”的就可以從事特定的活動，未準(zhǔn)予的就不可以從事特定的活動。換句話說，獲得許可，就獲得從事特定活動的自由或權(quán)利。

美國《聯(lián)邦行政程序法》將行政許可分為名詞性許可和動名詞性的許可（行為）。名詞性許可的定義是：“行政機關(guān)作出的準(zhǔn)許證、證明、批準(zhǔn)、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準(zhǔn)許的全部或部分?！痹摱x列舉了通過許可事實形成的新的法律關(guān)系的證據(jù)性事實（霍費爾德用語）的諸種書面形式。動名詞性的許可（行為）的定義是：“行政機關(guān)授予、續(xù)展、拒絕、吊銷、暫扣、廢止、收繳、限制、補正、變更許可，或設(shè)定許可條件的處理過程?！痹摱x比較完整地概括了許可作為構(gòu)成性事實的諸種行為的具體表現(xiàn)。

根據(jù)前面的分析，行政許可的基本邏輯結(jié)構(gòu)可以展現(xiàn)為（權(quán)威）限制——準(zhǔn)許——自由或權(quán)利。行政許可就是行政機關(guān)為公民創(chuàng)設(shè)財產(chǎn)權(quán)或自由的構(gòu)成性事實，行政許可的結(jié)果是創(chuàng)設(shè)法律權(quán)利或自由，據(jù)此我將行政許可粗略地分為兩大基本類型——財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可和行為自由許可。實際存在的許可除了上述兩類外，還有混合型的許可。

（一）、財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可。

財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可是指政府基于其對資源的所有權(quán)或壟斷經(jīng)營權(quán)而通過與公民締結(jié)合同的方式將使用權(quán)、開采利用權(quán)或經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給公民的許可。公用事業(yè)的特許經(jīng)營和國有土地使用許可具有代表性。

公用事業(yè)原來由政府壟斷經(jīng)營，現(xiàn)在國家提倡引入市場競爭，實行特許經(jīng)營?！疤卦S經(jīng)營不能簡單地等同于一般行政審批”[10]，Black’sLawDictionary有一段引文闡述了兩者的區(qū)別：“特許”一詞指向政府授許（而非專利、商標(biāo)、著作權(quán)）時，往往用來表示更多的實質(zhì)性權(quán)利，而“許可”這個術(shù)語表示較少的權(quán)利。因此，公用事業(yè)公司進行運轉(zhuǎn)的必要權(quán)利通常稱為特許權(quán)。另一方面，建筑或修理的權(quán)利，操行某個行業(yè)的權(quán)利，以及使用或駕駛機動車的權(quán)利，通常都稱為許可[11]。

當(dāng)下存在大量的政府違背土地使用權(quán)出讓合同，從開發(fā)商手中強制收回土地使用權(quán)而僅退回已繳納的出讓金不給與其他補償?shù)募m紛。政府往往強調(diào)土地使用權(quán)出讓的行政行為屬性，從而明確地推導(dǎo)出行政機關(guān)基于公共利益的單方特權(quán)，暗含地推導(dǎo)出受讓人權(quán)利的非獨立性和不充分性，進而得出結(jié)論認(rèn)為受讓人在補償方面沒有討價還價的權(quán)利。與此相對，開發(fā)商自然會強調(diào)他們的財產(chǎn)權(quán)利和出讓行為的合同性質(zhì)——和民事合同一樣的性質(zhì)，從而推導(dǎo)出受讓的土地使用權(quán)的法律保護和政府收回土地使用權(quán)的征用本質(zhì)以及他們討價還價的權(quán)利。在我看來，合同性和行政性不是非此即彼，而是混合存在的，二者是國有土地使用權(quán)出讓許可的構(gòu)成性事實的兩個屬性，即為受讓人創(chuàng)設(shè)使用權(quán)的一組構(gòu)成性事實的兩個形式特征。問題的關(guān)鍵在于：該許可是附利益的許可，是有償?shù)脑S可，因此是不可撤回的。但是，同時行政機關(guān)作為的機構(gòu)和公共利益的代表，有權(quán)征用公民的財產(chǎn)，但征用行為是對屬于公民的財產(chǎn)權(quán)利的剝奪，而不是像通常所謂的對國家自己的財產(chǎn)權(quán)利的“收回”。人們之所以誤用“收回”，是因為我國城市土地實行國有，因為我們?nèi)狈λ接胸敭a(chǎn)權(quán)的意識。在城市土地使用權(quán)的出讓與“收回”過程中，國家既是所有者又是者。在形式上我們看到的是國家收回土地使用證，廢止一個許可，但是實質(zhì)上國家應(yīng)該是在征收公民手中的土地使用權(quán)。因此，除開發(fā)商違約的情形外，從開發(fā)商手中收回土地使用權(quán)的糾紛都應(yīng)該按照征用的原則和程序來解決。首先是公共利益的原則，國家不能因為另外一個開發(fā)商的利益而損害現(xiàn)有的開發(fā)商和房主的利益；其次是公平的原則，國家不能要求個別人為公共利益承擔(dān)一般份額以外的負(fù)擔(dān)。

（二）、行為自由許可。

在一個非公有制的社會，行政許可主要的不是財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的許可，而是關(guān)于行為自由的許可。

關(guān)于為什么要對行為自由實行許可制度，什么情況下可以進行許可管制等問題，本文將在后面予以回應(yīng)。這里，我們將根據(jù)經(jīng)驗觀察分析一些具體的許可形式。美國《聯(lián)邦行政程序法》列舉了許可主要的識別標(biāo)志——“行政機關(guān)作出的準(zhǔn)許證、證明、批準(zhǔn)、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準(zhǔn)許”。我國常見的許可形式主要有以下幾種：

1、登記。人們通常在兩種意義上——即創(chuàng)設(shè)法律自由的構(gòu)成性事實和證明特定主體擁

有某種法律自由的證據(jù)性事實——使用登記這個概念。前者就是許可，后者是一種證明。兩種意義可能獨立存在，也可能存在于一個事件中。比如結(jié)婚登記，首先它是許可，因為結(jié)婚登記是有明確的法律條件限制的，而且只有通過結(jié)婚登記的構(gòu)成性事實，公民才實現(xiàn)婚姻的自由；其次，結(jié)婚登記也是證明婚姻合法成立的證據(jù)性事實。工商登記也一樣有條件的限制，不經(jīng)過工商登記的構(gòu)成性事實，一個組織就不具有市場主體資格，不能實現(xiàn)經(jīng)營的自由；同時工商登記也是一種證明，包括營業(yè)資格證明和產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）證明。產(chǎn)權(quán)登記是一種證據(jù)性事實，只證明某種權(quán)利的歸屬，它不創(chuàng)設(shè)自由或權(quán)利，因此不是許可。至于產(chǎn)權(quán)登記是由行政機關(guān)做出的還是由司法機關(guān)做出的，并不影響行為的本質(zhì)。

除上述兩種意義外，登記還可能具有第三種意義。當(dāng)?shù)怯洐C關(guān)只要求如實登記有關(guān)信息，并不設(shè)定特定標(biāo)準(zhǔn)——比如工商登記中一定底線的注冊資金、結(jié)婚登記中的健康證明等——時，登記就只具有信息披露的作用，實質(zhì)上如同備案。

2、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定包括公共服務(wù)資格認(rèn)定和公共產(chǎn)品技術(shù)核準(zhǔn)。

A、公共服務(wù)資格認(rèn)定。國家認(rèn)為某個職業(yè)直接關(guān)系到公共利益，不能放任自由時，可

以創(chuàng)設(shè)資格認(rèn)定制度。在美國，對于職業(yè)的控制，存在三種不同層次的手段：第

一、登記；第

二、資格證明；第

三、許可。登記是指要求從業(yè)者在官方登記機構(gòu)登記姓名的制度安排，登記機關(guān)沒有否決權(quán)。資格證明就是由政府機構(gòu)證明某人具有某種技能，但不能阻止不擁有該種證明的人從事該行業(yè)的做法。嚴(yán)格的許可是指要想從事某行業(yè)就必須從公認(rèn)的權(quán)威機構(gòu)取得批準(zhǔn)的制度安排。許可不是一個形式，而要求申請人證明具有特定能力或合乎特定標(biāo)準(zhǔn)，未取得許可的不能從事該行業(yè)，如果從事將受到罰款或監(jiān)禁[12]。

在中國，一般認(rèn)為資格認(rèn)定就是許可，但嚴(yán)格地講，資格認(rèn)定按照該資格是否具有排他性可以分為兩種類型。一種稱為選擇性資格認(rèn)定，比如有些國家的注冊護士和注冊會計師制度，這些制度本身不排斥沒有取得資格的人從事該職業(yè)，資格無非證明資格證持有人具有突出的業(yè)務(wù)能力，從而提高信用而已。因此，這種資格認(rèn)定不具有許可的本質(zhì)，而是一種證明。另一類資格認(rèn)定稱為職業(yè)許可或排他性資格認(rèn)定，這種資格認(rèn)定是強制性的要求，不具有資格的人便不能進入特定行業(yè)。職業(yè)許可制是對職業(yè)自由的限制，對公民生存權(quán)的限制，應(yīng)該慎用?！缎姓S可法》第十二條第三款在這一點上犯了簡單化的錯誤，把公共服務(wù)資格認(rèn)定等同于職業(yè)許可，給人一種錯誤的印象，似乎中國的行業(yè)保護和管制極其嚴(yán)格。在西方的行業(yè)發(fā)展史上，某些行業(yè)很早就有嚴(yán)格的行業(yè)保護體制，并且具有巨大的影響力足以說服立法機關(guān)實行許可制度，以排斥一般公眾的競爭。律師行業(yè)、醫(yī)師行業(yè)是兩個范例。中國現(xiàn)在許多行業(yè)紛紛實行資格考試和執(zhí)業(yè)許可制度，不能排除存在一些不正當(dāng)?shù)目紤]。

B、公共產(chǎn)品技術(shù)核準(zhǔn)。對某些公共產(chǎn)品，國家設(shè)定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，未滿足標(biāo)準(zhǔn)的就

不允許進入市場，比如食品、藥品檢疫制度，機電產(chǎn)品的核準(zhǔn)。對于生產(chǎn)、銷售不合格產(chǎn)品的行為，法律往往規(guī)定了制裁。這類許可是基于公共安全對市場的事先介入，對自由貿(mào)易的事先干預(yù)。目前國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量問題嚴(yán)重得無以復(fù)加，許多的產(chǎn)品是打著“合格證”進入市場的，這些經(jīng)過檢驗的產(chǎn)品造成公民人身、財產(chǎn)損害，國家是否要承擔(dān)連帶責(zé)任呢？從原理上說，產(chǎn)品合格證對于生產(chǎn)商來說是一個許可，為生產(chǎn)商創(chuàng)設(shè)了進入市場的自由；對于公眾而言就是一個證明——合乎規(guī)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的證明，使其“放心”使用。雖然我們不能把證明等同于擔(dān)保，但如果國家對自己的證明行為不承擔(dān)任何責(zé)任，那么還有什么有效的辦法可以防止行政機關(guān)濫用“核準(zhǔn)”的權(quán)力呢？人們憑什么要相信政府的“合格證”呢？

上述三種許可，許可機關(guān)都沒有自由裁量權(quán)，凡是符合條件的就必須批準(zhǔn)，無須行政機關(guān)作政策上的權(quán)衡。除上述形式外，行政機關(guān)還大量地行使審批的權(quán)力。人們在廣義和狹義上使用“審批”一詞，廣義上將其等同于行政許可，狹義上指行政機關(guān)具有裁量權(quán)的許可，區(qū)別于審核、核準(zhǔn)、備案等形式[13]。審批表現(xiàn)形式多樣，諸如批準(zhǔn)文件、許可證，很難根據(jù)形式的不同推斷其內(nèi)涵的區(qū)別。比較典型的裁量型審批就是高風(fēng)險活動和高風(fēng)險行業(yè)許可。某些活動或行業(yè)對于生態(tài)環(huán)境、公眾健康和安全、國家安全或宏觀經(jīng)濟秩序直接具有較大風(fēng)險，從事該類活動或行業(yè)需要政府批準(zhǔn)。這種許可的政策性很強，政府擁有相當(dāng)大的裁量空間，可以因時因地設(shè)定數(shù)量限制。除此之外，實際上還存在大量的審批，姑且稱之為一般風(fēng)險活動許可，比如建設(shè)規(guī)劃許可、施工許可證、營業(yè)演出審批、旅行社設(shè)立審批、出入境許可、機動車行駛證、運輸證，等等。

（三）、財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可與行為自由許可的區(qū)別與混合

上述兩分法的理論意義是使我們明確行政許可權(quán)的不同權(quán)威基礎(chǔ)——國家財產(chǎn)權(quán)和治權(quán)。在法律上，不同權(quán)威基礎(chǔ)產(chǎn)生的許可規(guī)則不同。首先治權(quán)受到人權(quán)和憲法權(quán)利的制約，盡管管制措施是由普通立法設(shè)定的，但對什么自由領(lǐng)域需要設(shè)立許可是一個憲法制度的問題，也就是說可以實行違憲審查（如果存在該機制的話）；而政府基于國有財產(chǎn)權(quán)的許可是一個一般立法的問題，一般不涉及違憲審查。目前一般論者闡述《行政許可法》的意義時，并沒有將其置于憲法原則和價值的高度予以審視。其次，許可的程序不同，財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可一般采用公開拍賣、競標(biāo)、掛牌等公開競爭方式，還需締結(jié)合同，行為許可不受此限。再次，收費標(biāo)準(zhǔn)不同，財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可原則上謀求經(jīng)濟效益最大化，而行為自由許可一般實行最小收費原則。最后，造成損害的責(zé)任不同，在財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的許可中，許可的撤銷（除受讓人違約、違法外）就是征用，而對于行為自由的許可的撤銷，即便行政機關(guān)違法，賠償?shù)姆秶匀粯O其有限。

在兩種典型類型的中間地帶還存在許多許可。這些許可既涉及行為自由，同時由于特定的行為需要利用或破壞自然資源或公共資源，因此在不同程度上適用財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可的規(guī)則。比如，排污許可雖然是一種行為自由許可，但由于排污對于空氣或水等自然資源造成損害，因此實行有償許可，征收排污費，有些國家排污許可證還可以有償轉(zhuǎn)讓。機動車在道路上行駛許可也是一種行為自由許可，但因為機動車行駛必須利用公共道路，因此實行收費制度。出租車許可證一方面可以看成營業(yè)自由許可，但因為出租車純粹依靠利用公路——國有或地方政府所有——贏利，所以現(xiàn)在許多城市對出租車許可證實行拍賣。航線、微波頻段等稀有公共資源由國家調(diào)配使用，一定程度上類似于國有資源。如果許可私人企業(yè)使用，也可按照國有自然資源的權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可規(guī)則實行。

四、尋求個人自由與公共利益的平衡

解析了許可和行政許可的法律本質(zhì)之后，讓我們來思考一個在審批制度改革和許可法制定過程中反復(fù)纏繞我們的問題：到底哪些審批或許可需要保留，哪些又需要廢除？為了正確回答上述問題，我認(rèn)為有必要將上述問題進一步往前推，而追問一個根本性的問題：為什么公民利用某些公共資源或從事某些社會活動需要得到政府的批準(zhǔn)呢？是因為那些資源天生就屬于國家所有或管理嗎？是因為個人天生就不自由，就無權(quán)從事某些社會活動嗎？

（一）、個人自由與行政許可

自由是第一位的，還是權(quán)威是第一位的？這是對國家權(quán)力正當(dāng)性的追問，不是歷史學(xué)家可以作出“科學(xué)”回答的一個問題，而是一個國家的基本政治哲學(xué)觀念的問題。這里無意追溯國家學(xué)說的歷史，也不打算敘說自由主義的各種學(xué)說，對于本文來說只需設(shè)定這樣一個論斷：個人自由先于國家并決定了國家的目的。

為什么要設(shè)定這樣一個命題？一方面我們必須為市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟尋求終極的精神價值和正當(dāng)性，另一方面我們必須為法治、、人權(quán)保障奠定理論基礎(chǔ)。如果我們不能在上述假定上達成共識，那么許可管制的放松乃至整個改革開放就無法在精神層面得到規(guī)范論證，而只能在效益層面尋求其合理性?！缎姓S可法》大刀闊斧地削減行政權(quán)力，擴大市場和個人自由，不能僅僅看成是對市場有效性的肯定和政府干預(yù)能力的懷疑，或者僅僅看成是對自由（主要是經(jīng)濟自由）工具價值的認(rèn)可，而應(yīng)當(dāng)同時理解為對自由內(nèi)在價值的追求，對自由意志的崇尚。我不是要否定經(jīng)濟分析對于中國改革的解釋作用和建構(gòu)意義，而是想凸顯和高揚自由價值。

實際上，這個命題在一定程度上已經(jīng)被接受，成為我國憲法文化的一部分，因為2004年修憲把人權(quán)保護作為國家的任務(wù)規(guī)定下來了。人權(quán)是超驗的道德權(quán)利，它假定了人的道德主體地位——自由意志主體地位，這個主體性不以國家權(quán)威為前提，相反卻構(gòu)成了國家權(quán)威的基礎(chǔ)和限制。

既然我們承認(rèn)個人自由是先驗的并決定了國家的目的，那么，為什么某些領(lǐng)域的行為自由（不包括思想自由）需要國家設(shè)定法律限制，并通過一系列的構(gòu)成性事實重新創(chuàng)設(shè)或轉(zhuǎn)換成法律自由呢？理由很簡單，因為個人的某些行為容易對他人或社會構(gòu)成危害。個人自由的限度，也是唯一的限度，是不妨礙他人享有自由。為了保障相互的自由就需要道德與法律。理想的法律與自由是一枚硬幣的兩面，法律是自由的強制性法則，是對個人自由的限制也是個人自由的保障。法律限制有程度的區(qū)別，在理論上，我們可以設(shè)定這樣的原則：個人自由給他人和社會公共利益帶來的危險越大，限制就應(yīng)該越嚴(yán)，特別危險的行為在法律上就要禁止（比如搶劫、殺人）。對付危險的行為可以采用多種法律手段：許可防范、強制、法律制裁（包括行政處罰、通過司法體制實現(xiàn)的民事制裁和刑事懲罰）。許可是防患于未然，對于那些具有一定風(fēng)險的行為實行準(zhǔn)入制度，排除那些不符合條件的人的介入；強制是事中直接地消除危險，以實現(xiàn)行政目的；制裁是否定性的事后限制，懲前以毖后。這些手段并不必然互相排斥，可以結(jié)合采用。是否設(shè)立許可，除防范危險的必要性考慮外，還取決于許可作為控制手段的“效益——成本”比例，也就是說，許可是可以有效達到目的的，而且優(yōu)于其他替代性制度安排。《行政許可法》第十一條、第十二條和第十三條分別從正面和否定面規(guī)定了設(shè)定許可的必要性和可行性。

行政許可作為一個具體的行為，是創(chuàng)設(shè)法律權(quán)利或自由的構(gòu)成性事實；作為一項管制制度而言直接地構(gòu)成個人自由的限制，同時也是相互自由的保障。沒有限制就無所謂許可，正因為存在立法限制，所以某些先驗的自由必須經(jīng)過行政過程的創(chuàng)設(shè)才能“實現(xiàn)”，成為法律自由，但是限制本身不是目的，真正的目的在于保障相互的自由。明確這一點至為重要。對于政府而言，除非有足夠的理由不要隨意設(shè)定許可干涉?zhèn)€人的自由——那本來就屬于個人的東西；在實施許可的過程中，不要誤以為是在給相對人“施恩”，可以隨意增加法外的條件刁難，同時負(fù)責(zé)許可的官員也必須認(rèn)識到自己的職責(zé)是“法定條件和限制”的守衛(wèi)者，是自由公民的仆人，而不能拿“法定條件和限制”尋租徇私。對于個人而言，必須認(rèn)識到自由行使的條件和限度，以“責(zé)任心”對待自由，這在時下公共道德淪喪，對市場的行政管制失靈，產(chǎn)品質(zhì)量問題造成公共恐慌的背景下尤其需要強調(diào)。

（二）、個人自由與公共利益的平衡

不管是在行政許可制度的設(shè)計過程中還是在具體許可的實施過程中，始終存在個人自由的限度難題，即一個人的自由與其他人的自由如何可能和諧的難題。政府什么情況下可以干預(yù)個人自由呢？為了保障相互自由，在公法領(lǐng)域我們擬制了者，為了限定者行為的邏輯，我們制造了一個概念——公共利益。這樣，個人自由之間的矛盾就轉(zhuǎn)換成了和公共利益的矛盾，國家就具有了干預(yù)的理由。在法律上有一個古老的原則，那就是，人民或公眾的利益是最高的法律（Saluspopuliestsupremalex）。其基本的內(nèi)涵是，在所有必要的情況下，個人利益必須為眾人的利益讓步，即便延及其生命[14]。公法領(lǐng)域如此，私法領(lǐng)域亦不例外。公共利益是多層面的，國家的干預(yù)方式也是多樣化的。個人自由的行使可能直接構(gòu)成對公共利益的損害，比如公共安全和健康，國家可以以者的身份直接介入。但有時個人自由的行使并不傷及個別當(dāng)事人之外的人，比如民事侵權(quán)，我們一般不認(rèn)為侵害公共利益，但該行為觸犯的法律規(guī)則本身具有公共性，因此國家應(yīng)請求以裁決者的身份干預(yù)。不能說全部公共利益的領(lǐng)域都屬于或只屬于國家權(quán)力，否則就無法解釋社會道德對于個人自由的內(nèi)在約束和輿論評價，也無法解釋其它社會組織存在的根據(jù)。我想表明的是，行政對于個人自由的干預(yù)的正當(dāng)理由和原則界線是公共利益。

如此一來，人類社會被置于個人自由和公共利益的窘境。在理想的意義上，行政許可的正當(dāng)性和限度在于個人自由與公共利益的平衡?？陀^地說，不同國度或者同一國度在不同歷史時期總是在兩個極端之間來回擺動，不斷調(diào)適?！缎姓S可法》體現(xiàn)了中國在轉(zhuǎn)型時期的自我調(diào)適和對平衡理想的追求。專制的歷史反復(fù)地告訴我們，公共利益是一張“羊皮”，要么是立不起來的死物，要么被狼群盜用以生吞自由的羔羊。為了防止公共利益的“羊皮化”，在行政許可領(lǐng)域，有必要指出以下幾點：

第

一、財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可與個人自由。上面說到，財產(chǎn)型許可乃基于國家所有權(quán)，難道也需要謀求個人自由與公共利益的平衡嗎？是的！為什么呢？因為個人自由是先驗的，是生而有之的，是第一位的，國家所有權(quán)是歷史的，是制度創(chuàng)設(shè)的產(chǎn)物，是公共利益的產(chǎn)物。為什么土地、礦藏等資源不能由私人隨意開發(fā)利用而要由國家所有呢？理由只有一個，那就是為了公共利益。但這個所有權(quán)如果無所不包，公民便喪失了自由的空間，社會就失去了活力，因此必須把它限定在一定的范圍之內(nèi)。中國古代雖然揚言“普天之下，莫非王土”，但是依然存在世外桃源的傳說，仍然存在天高皇帝遠的山林可供歸隱。按照今天的觀點，世外桃源屬于非法用地，也沒有經(jīng)過規(guī)劃許可，應(yīng)該受到制裁。此一時，彼一時，自由的范圍和程度殊異！

同樣，在中國既定的國家所有權(quán)制度下，如果個人不能通過某種法律機制分享使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，那么，這個社會的經(jīng)濟自由就受到限制，相應(yīng)地其它方面的自由也會受限制。中國當(dāng)代的經(jīng)濟改革和自由發(fā)展史就是以公有財產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓發(fā)祥的，設(shè)若當(dāng)初沒有修改法律規(guī)定城市土地使用權(quán)的有償出讓，哪來今日房地產(chǎn)行業(yè)的興旺發(fā)達和居住、辦公空間的擴展？在轉(zhuǎn)讓制度的設(shè)計中，我們必須認(rèn)真地考慮到個人自由與公共利益的平衡，以決定哪些方面的國家財產(chǎn)權(quán)利可以轉(zhuǎn)讓，以什么方式和條件轉(zhuǎn)讓。

第

二、公共利益概念的不確定性與判斷機制。公共利益是法律上的一個不確定的概念。

不確定的法律概念是指這樣一些概念，它們的客體是法律事實要件，對哪些事實要件可以充分構(gòu)成判斷的基礎(chǔ)，法律沒有明確的規(guī)定，因此在很大程度上是一個主觀認(rèn)識問題，即便在個案中也離不開權(quán)衡，甚至需要預(yù)測未來，只有在謹(jǐn)慎、全面考慮和權(quán)衡各種觀點的情況下才能作出正確的結(jié)論[15]。

什么是公共利益？《行政許可法》第十二條列舉了國家安全、公共安全、宏觀經(jīng)濟秩序、生態(tài)環(huán)境、人身健康、生命財產(chǎn)安全，但是，這些都是不確定的法律概念，需要在特定許可的立法創(chuàng)制過程、行政決策過程以及司法過程中具體化和權(quán)衡。哪些事實要件構(gòu)成上述任何一種公共利益？如何確定公共利益的大小？重要的不是抽象的玄思，而是建立一套有效的形成性判斷機制和反思性判斷機制?！缎姓S可法》創(chuàng)設(shè)了立法聽證會和論證會的形成性判斷機制，該法第十九條規(guī)定，立法起草擬設(shè)定行政許可的，“起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況?！痹摲ǖ诙畻l規(guī)定了非正式的反思性判斷機制，該機制包括設(shè)定機關(guān)自我評價、實施機關(guān)的評價和建議、公民的批評建議權(quán)。同時，該法第四章《行政許可的實施程序》專設(shè)了聽證程序。要特別指出的是，我國尚未建立違憲審查機制，因此對于違背自由的立法沒有法律救濟。

第

三、比例原則。公共利益有大有小，公民的活動和公共利益的聯(lián)系有弱有強，

法律對個人自由設(shè)定許可管制時必須證明有直接的、足夠的公共利益牽涉，在個人自由與公共利益之間慎重權(quán)衡選擇?！缎姓S可法》充分地體現(xiàn)了平衡精神，該法第十一條規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)“有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！比缛糁灰獱可婀怖婢涂梢栽O(shè)定許可，那么有什么事情不能和公共利益或強或弱、或遠或近地掛上鉤呢？政府想介入什么事情不可以假公共利益之名以行？比如吃飯，吃多少糧食多少肉，穿衣，穿多少布料和什么檔次，今天看來完全是私人的事，但是我們曾經(jīng)就認(rèn)為這些屬于重要的“公共事務(wù)”，從而實行過糧票、布票制度。美國歷史上有些州要求立法對鐘表匠、花匠、下水道工人實行職業(yè)許可，似乎這些行業(yè)和公共利益休戚相關(guān)。威斯康星州一個女議員見大勢已定、無可挽回時悲嘆道，看來我六歲的兒子今生無望成為鐘表匠人了，但幸運的是，他還有望當(dāng)上美國總統(tǒng)。[16]為什么這樣說呢？因為當(dāng)總統(tǒng)不需要許可證。

許可是一種成本，既需要公共支出，也構(gòu)成被許可人的負(fù)擔(dān)，如果為了一點小小的公共利益而增加公共成本和私人成本，在經(jīng)濟學(xué)上是一種虧本的行為。因此，一方面，很多事務(wù)，我們首先應(yīng)該考慮通過市場和社會自我調(diào)節(jié)來處理，國家進行事后補救。另一方面，我們可以考慮由行業(yè)組織實行自治而減輕政府的負(fù)擔(dān)。再者，申請人的許可成本應(yīng)該限于法律規(guī)定的范圍。

第四，利益分化與公共利益的羊皮。從實證觀察的結(jié)果來看，許多情況下，集團利益和部門利益才是行政許可立法真正的推動力。社會利益是多元化的，許多許可的設(shè)定往往是利益集團游說立法機關(guān)的結(jié)果，公眾未必受益。在國外，許多行業(yè)為了抬高行業(yè)的地位，保護既得利益者的特權(quán)，限制未來人們進入，紛紛請求立法設(shè)立許可。而一般大眾是沒有組織的，或?qū)Υ瞬魂P(guān)心，對立法沒有影響力。弗里德曼在分析美國許多州立法對理發(fā)師設(shè)立許可管制時有一段精彩而又淺顯易懂的分析：

“我們每個人都既是生產(chǎn)者又是消費者，然而我們作為生產(chǎn)者比作為消費者要專業(yè)得多，投入的精力要多得多。我們消費成千上萬的東西。結(jié)果是，同一行業(yè)的人比如理發(fā)師或藥劑師，對于該行業(yè)的特定問題具有濃厚興趣，并愿意為之投入可觀的精力。另一方面，我們中間那些請理發(fā)師理發(fā)的人并不頻繁理發(fā)，在理發(fā)店只花掉我們收入的很少一部分。我們的利益是隨機性的。我們幾乎沒有人愿意投入很多時間到立法機關(guān)去作證說明嚴(yán)格限制理發(fā)行業(yè)是如何的不公平?！盵17]

我國《行政許可法》規(guī)定對一些提供社會服務(wù)的行業(yè)可以設(shè)定資格認(rèn)定，目的似乎是為了保證公眾享受高質(zhì)量的服務(wù)，但客觀上正好迎合了業(yè)內(nèi)人士的利益。

在中國，我們還必須注意到另外一個立法勢力，那就是行業(yè)管制部門。許可越多，管制部門權(quán)力越大，收費越多，而且利用許可“尋租”的機遇越多。試問，有多少許可是由部門直接設(shè)定而不經(jīng)過人大立法程序的？行業(yè)許可立法是由誰起草的？有哪一個許可的設(shè)定不是用公共利益的名目來論證其必要性的呢？正是有鑒于此，《行政許可法》把設(shè)定權(quán)集中，剝奪了部門規(guī)章的設(shè)定權(quán)。

第

五、缺席的第三人和一般公眾“最痛”。在民事許可中，許可就是許可權(quán)人和被許可

人之間的關(guān)系，但是行政許可在實施階段的一個重要的特征就是，申請人之外往往存在利害關(guān)系人和一般可能受害的公眾，因此行政許可的程序結(jié)構(gòu)應(yīng)該區(qū)別于民事許可。如果照搬民事許可的模式就會把第三人和公眾排除在外。其實，許可一旦批準(zhǔn)，最痛的就是他們。比如，有人申請在某地段開設(shè)一家酒吧，按照我們的習(xí)慣做法，行政機關(guān)審查就決定了。結(jié)果呢？周圍鄰居被攪得不得安寧。再比如規(guī)劃審批，我們的做法也是由規(guī)劃部門暗室操作，所在地段的居民最后得到的是一個拆遷通知，結(jié)果弄得政府、開發(fā)商和居民劍拔弩張，也可能城市的某些景觀或文物被破壞，結(jié)果民怨沸騰。

法律上現(xiàn)在賦予第三人原告資格，公眾是否具有原告資格是一個爭議的話題，但是畢竟是事后補救，有時是無力回天的。怎么辦？上訪！這就是為什么上訪這條崎嶇的道上擠滿了潦倒的人群的原因之一。因此，我要強調(diào)，應(yīng)該讓第三人和公眾代表直接參與行政許可決策，不要由政府機關(guān)完全、直接代表——取代了，篡奪了。

五、結(jié)語：治道與自由

《行政許可法》是對自由（主要是經(jīng)濟自由）的實在追求，力圖尋求個人自由與公共利益的平衡。同時它也體現(xiàn)了對立法決策和政府管理的科學(xué)性與實效性的追求，我們甚至將社會規(guī)律當(dāng)作法律可以確定認(rèn)識的事物，《行政許可法》第11條明確規(guī)定，“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律”。應(yīng)當(dāng)肯定的是，通過改進制度和技術(shù)以提高政府管理公共事務(wù)，特別是完成由非市場經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的使命上的效能，這種追求順應(yīng)了世界銀行及其專家小組關(guān)于“治道”（governance）的倡導(dǎo)和二十世紀(jì)九十年代以來國際政治學(xué)結(jié)合經(jīng)濟學(xué)界的新潮流[18]。

然而，片面強調(diào)國家治理的實效容易誤入歧途，這種觀點的極端代表就是詩人亞歷山大.泊普，他說，

“讓傻瓜去爭論政府的形式吧——

管理得最好的就是最好的?！?/p>