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當前，發(fā)揮人大代表作用是個熱門話題，方方面面都很重視。為使這項工作進一步取得實效，我覺得應把握好以下幾個問題。

一、人大代表整體的作用

代表法規(guī)定，全國人大代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人大代表是地方國家權力機關組成人員。根據(jù)這一規(guī)定，我們對于人大代表，一方面可以將其看作本級國家權力機關的組成人員之一，即人大代表個體；另一方面也可以將其看作本級國家權力機關的組成人員全部，即人大代表整體。人大代表整體主要是以人民代表大會會議形式，通過全體人大代表集體行使本級人民代表大會各項職權發(fā)揮作用，而這種作用的發(fā)揮實際是一種實現(xiàn)國家權力的行為。這就是俗話說的“代表集體有權”，也就是代表法關于“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”的意思。

從代表法的規(guī)定看，代表在本級人民代表大會會議期間有三項最基本的工作：其一是“出席本級人民代表大會會議”；其二是“參加本級人民代表大會的各項選舉”；其三是在審議列入大會議程的各項議案和報告基礎上，“參加本級人民代表大會表決”。這三項工作是人大代表整體作用得以發(fā)揮的具體體現(xiàn)，必須由全體人大代表集體來完成，而單個或者部分代表是無法有效完成的。譬如：出席全國人民代表大會會議，這項工作必須由全體全國人大代表(人大代表整體)集體完成，單個或者部分全國人大代表是無法完成這項工作的，因此全國人大議事規(guī)則第四條規(guī)定，全國人民代表大會會議有三分之二以上的代表(人大代表整體的最低限額)出席，始得舉行。又譬如：參加全國人民代表大會的各項選舉，這項工作必須由全體全國人大代表(人大代表整體)集體投票選舉才能完成，單個或者部分全國人大代表投票選舉是無法完成這項工作的，因此全國人大議事規(guī)則第三十六條規(guī)定，全國人民代表大會會議選舉，得票數(shù)超過全體代表半數(shù)(人大代表整體的最低限額)的，始得當選。同時，人大代表的這三項工作也是國家權力得以實現(xiàn)的前提所在。譬如：經(jīng)過全國人大代表集體投票表決，全國人大會議一旦通過某個法律案，其體現(xiàn)的實際就是最高國家權力機關立法權的實現(xiàn)。就這個意義而言，這三項工作既應當被看作法律賦予代表的職權，同時也應當被看作代表接受人民委托而必須履行的職責。

由此可見，出席本級人民代表大會會議，參加大會的各項審議和表決，對依法應由本級人民代表大會選舉產生的有關人員的人選進行投票選舉，應當是人大代表發(fā)揮作用的基本內容。同時，這也是人民代表大會順利行使其各項職權的前提保障。因此，發(fā)揮人大代表作用，首先應當發(fā)揮人大代表整體的作用。

二、人大代表個體的作用

剛才提到“代表集體有權”，其實后面跟著還有一句，就是“代表個人無權”。這句話的意思是說作為人大代表個體，由于其只是國家權力機關的組成人員之一，因此不能通過行使本級人民代表大會的各項職權，使國家權力得以實現(xiàn)。但這并不等于否認人大代表個體的作用。法律規(guī)定：人大代表可以依照法律規(guī)定的程序向本級人大提出屬于本級人大職權范圍內的議案，由主席團決定是否列入大會議程。人大代表可以依照法律規(guī)定的程序提出對本級人民政府及其所屬部門、人民法院、人民檢察院的質詢案，按照主席團的決定由受質詢機關答復。人大代表可以向本級人大或者本級人大常委會提出建議、批評和意見，由本級人大常委會的辦事機構交由有關機關、組織研究辦理等等。實際上這都是讓人大代表個體的作用得以發(fā)揮的具體形式。從這些規(guī)定可以看出，人大代表個體在國家政治生活中，起到的是國家機關聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用。而發(fā)揮人大代表個體的作用，目的正在于促進國家機關改進工作和提高效率。

由于我國實行的是兼職代表制，每位人大代表在當代表的同時，都還從事著不同的本職工作。譬如：有的人大代表在車間當電焊工，有的人大代表在政府當省長，還有的人大代表在私營企業(yè)當老板，等等。我國人大代表這種身份的二重性，決定了從事不同本職工作的人大代表在發(fā)揮其人大代表個體的作用方面，往往要根據(jù)各自不同的情況選擇不同的形式。譬如：生活和工作在基層的人大代表，由于他們對基層群眾的具體要求了解得很直接，因此普遍比較適宜選擇提出建議、批評和意見的形式來發(fā)揮其代表個體的作用。又譬如：向本級人大提出修改有關法律的議案，專業(yè)性比較強，難度比較大，要求比較高，不僅要對相關法律非常熟悉，對實踐中存在的相關問題非常了解，而且還要經(jīng)過一定時間的研究、論證，形成相應的方案。因此，人大代表選擇這種形式發(fā)揮其人大代表個體的作用，需要相對謹慎一些，要抱著對國家和人民負責的態(tài)度，從個人的實際情況出發(fā)，量力而行。

由此可見，倡導和鼓勵人大代表，特別是工作在基層的人大代表，發(fā)揮其人大代表個體的作用，是十分必要的。因為這樣可以促進國家機關堅持走以人為本的群眾路線，提高工作質量和工作效率。當然，人大代表既可以選擇發(fā)揮其個體的這方面作用，也可以選擇發(fā)揮其個體的那方面作用，還可以選擇暫時不發(fā)揮其人大代表個體的作用。因此，如果一刀切地變相強制地要求每一位人大代表都要提議案，都要提建議、批評和意見，顯然就不很妥當了。

三、發(fā)揮人大代表作用的保障

發(fā)揮人大代表作用，包括發(fā)揮人大代表整體的作用和發(fā)揮人大代表個體的作用。前者是國家權力得以實現(xiàn)的前提，因此必須得到保障。而后者是為了促進國家機關堅持走群眾路線，改進工作和提高效率，也需要得到保障。目前，人大常委會除需要對人大代表的言論免責權和人身免捕權，以及組織人大代表開展閉會期間活動的所需經(jīng)費和時間依法加以維護外，還應當做好以下幾件事，以保障人大代表能更好地發(fā)揮作用。

(一)要讓人大代表知政知情

1.在每年召開人民代表大會會議前，組織好人大代表視察。組織這樣的視察主要是為人大代表出席人民代表大會會議做準備。因此，應當圍繞常委會提出的大會議程草案安排視察內容：(1)要安排人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院以及政府財政部門、計劃部門有關人員書面或者當面向人大代表通報草擬的準備提交大會的有關工作報告情況。(2)要安排人大法律委員會負責人書面或者當面向人大代表通報擬列入大會議程的議案情況。(3)要針對準備列入大會議程的議案和報告，安排人大代表的視察項目，通過典型實例加深對議案和報告的認識。判斷視察有多少實效，主要看大會審議和表決的結果怎樣。

2.應當定期邀請人大代表參加常委會的執(zhí)法檢查和立法調研等工作，每次常委會會議應當邀請人大代表列席，會后應當書面向全體人大代表通報常委會會議有關情況。另外，在每年的第三季度，應當組織政府所屬重要部門、人民法院、人民檢察院書面或者當面向人大代表通報有關工作情況。同時，要將人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院的公報寄送人大代表。這對人大代表了解政情十分有益，同時也具有可操作性。

3.由于我國實行的是兼職代表制，人大代表普遍生活、工作在人民群眾中，因此比較熟悉民意，這是我國人大代表的優(yōu)勢所在。為了使人大代表能更多更廣泛地掌握民意，應當盡快健全人大代表列席原選舉單位人民代表大會會議和應邀列席原選舉單位人大常委會會議制度，以及人大代表持代表證視察制度和人大代表小組工作制度。同時，要進一步摸索、總結人大代表聽取人民群眾意見的具體方式，逐步形成制度。

(二)要對人大代表進行多種形式的培訓，讓人大代表掌握執(zhí)行代表職務的細節(jié)和要領

培訓的內容應當包括：(1)人大代表有什么地位，有哪些權利義務，哪些工作代表必須去做，哪些職務是代表可以靈活掌握的。(2)如何出席人代會會議，審議列入大會議程的議案和報告，如何參加大會的選舉和表決。(3)如何提出議案。(4)如何提出質詢案。(5)如何提出罷免案。(6)如何提出建議、批評和意見。(7)如何列席本級人大常委會會議和本級人大專門委員會會議。(8)如何列席原選舉單位的人大會議和原選舉單位的人大常委會會議。(9)如何參加常委會組織的會前視察。(10)如何持代表證視察。(11)如何開展代表小組活動。

(三)要健全督辦人大代表提出的建議、批評和意見制度

人大代表發(fā)揮其個體作用，向人大或者人大常委會提出建議、批評和意見是最普遍的形式。由于人大代表提出的建議、批評和意見可以涉及方方面面的問題，因此人大常委會不是主要承辦單位。但是，按照法律規(guī)定，代表提出的建議、批評和意見由人大常委會辦事機構負責交辦，因此人大常委會辦事機構對代表提出的建議、批評和意見應當負有相應的督辦責任。督辦的主要內容應當包括：(1)督促承辦單位在規(guī)定的期限內，答復提出建議、批評和意見的代表；(2)核查承辦單位的復文是否按照規(guī)定的標準格式書寫，是否加蓋了單位公章；(3)征詢代表對承辦單位的意見，接到代表要求承辦單位重新答復的反饋意見后，督促承辦單位重新答復代表；(4)對于復文中被采納或者接受的代表提出的建議、批評和意見，可以組織代表檢查承辦單位的落實情況；(5)可以根據(jù)代表的反饋意見和掌握的實際情況，對承辦單位和承辦人給予不同形式的表揚或批評。