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自**4年起，政策性破產(chǎn)工作歷時15年，是持續(xù)時間最長，工作難度最大，支付改革成本最高的一項國企改革措施。它不僅是“三年脫困”的殺手锏，更是國有企業(yè)結構調整、重組脫困的利器。

一、國有企業(yè)政策性破產(chǎn)——臨危授命

改革開放以來的國有企業(yè)改革發(fā)生在特殊的體制改革環(huán)境與特殊的經(jīng)濟成長階段中，它涉及到國有企業(yè)結構分布、規(guī)模調整、產(chǎn)業(yè)及企業(yè)組織結構改造、制度變遷和創(chuàng)新等等一系列問題。它不僅反映企業(yè)經(jīng)營觀念的轉變，而且是國有企業(yè)經(jīng)營陷入困境后普遍面臨的必然選擇。破產(chǎn)本身既是國有企業(yè)脫困與發(fā)展的內在要求，也是應對國際競爭、保證國家經(jīng)濟安全和適應國內相關體制改革的要求。在復雜的改革背景下，國有企業(yè)政策性破產(chǎn)臨危授命

1.我國正處在結構轉換、工業(yè)化加速的歷史時期。迄今為止經(jīng)濟發(fā)展史上體現(xiàn)不同成長階段的重要范疇，如農(nóng)業(yè)國、工業(yè)化、后工業(yè)化、信息化等等，核心首先是一種結構意義上的轉變。我國改革開放以來，經(jīng)濟保持長期高速增長，但經(jīng)濟發(fā)展作為結構的轉變，如產(chǎn)業(yè)結構、企業(yè)組織結構、就業(yè)結構、技術結構等發(fā)生根本性的變化，往往還需要更長時期的積累和發(fā)展。

從目前我國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構變動的統(tǒng)計數(shù)據(jù)判斷，我國現(xiàn)階段的結構調整發(fā)生在工業(yè)化加速時期，在這一歷史時期結構變化極為迅速，從而對企業(yè)破產(chǎn)重組提出了深刻的歷史發(fā)展性要求。而這一歷史時期的結構急劇變化又具有鮮明的工業(yè)化特征，因而就推動經(jīng)濟增長而言，企業(yè)破產(chǎn)重點是圍繞提高第二產(chǎn)業(yè)的資源配置效率，破產(chǎn)必須服從工業(yè)化效率提升的歷史要求。在這一基礎上還要充分注重從業(yè)人員安置對于企業(yè)破產(chǎn)的特殊體制意義和社會意義。

2.國有企業(yè)的宏觀體制環(huán)境發(fā)生了根本性變化。80年代以來，隨著經(jīng)濟體制改革的全面推進，我國的財政體制發(fā)生了重大變化，對國有企業(yè)的籌資來源和方式產(chǎn)生了重大影響。主要體現(xiàn)在：一是基本建設撥款改貸款，資金由無償使用改為有償使用；二是企業(yè)流動資金增量需求全部由銀行貸款；三是稅制改革由稅前還貸改為稅后還貸；四是財政體制開始向公共財政轉化。以上財政體制改革，結束了國有企業(yè)吃財政大鍋飯的歷史，國有企業(yè)進一步被推向市場。

金融體制改革，加快了國有銀行向商業(yè)銀行的轉變。長期以來，中國的金融系統(tǒng)扮演著政府或財政出納的角色，國有銀行在承擔商業(yè)性貸款的同時，還承擔著許多政策性貸款。雙重職能的混淆，使得銀行貸款行為扭曲。各級政府直接干預銀行的貸款決策是相當普遍的情況。大量經(jīng)營不善、效益低下、資金周轉不靈的國有企業(yè)要由銀行的“安定團結”貸款維持生存，企業(yè)靠銀行借貸發(fā)工資的現(xiàn)象也較為普遍。從**7年開始，國家對國有銀行采取了一系列重大改革措施。一是實行金融系統(tǒng)垂直管理，統(tǒng)一法人，從管理體制上削弱了地方對金融系統(tǒng)的干預，為商業(yè)銀行自主經(jīng)營、自負盈虧創(chuàng)造了必要的體制條件；二是將銀行的政策性職能與商業(yè)職能分開，分別成立了國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進出口銀行等政策性銀行，為國有銀行的商業(yè)化運作創(chuàng)造了條件；三是國有商業(yè)銀行內部開始按照商業(yè)銀行運作規(guī)則進行管理，嚴格審核信貸和貸款條件；四是從**4年開始，建設銀行、中國銀行、工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行將進一步深化改革，進行股份制改造、上市，并明確了時間表，與國際慣例接軌。金融體制改革的加快，使得大量國有企業(yè)再也不能躺在銀行身上過日子了，過去企業(yè)被掩蓋的各種矛盾開始顯現(xiàn)，并逐步表面化、尖銳化。以上國有企業(yè)宏觀體制環(huán)境變化對企業(yè)重組提出了新的要求，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

3.我國所有制結構已從單一演變?yōu)槎嘣Ｔ谖覈?，沒有所有制結構的變化，企業(yè)破產(chǎn)重組不可能普遍發(fā)生。改革開放20多年來，資源配置方式發(fā)生劇烈變化最為深刻的制度原因在于社會財產(chǎn)制度的演變，特別是所有制結構的演變?yōu)橘Y源配置方式的轉變創(chuàng)造了可能。從1985—**6年年發(fā)生的企業(yè)資產(chǎn)結構變化，明顯地可以劃分為兩個階段：1985—**2年為第一階段，在這一階段企業(yè)資產(chǎn)制度開始變化，國有企業(yè)資產(chǎn)比重開始下降，但速度并不顯著，7年間國有工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)所占比重僅從85.4%降至77.8%，平均每年下降不到1個百分點；自**2—**6年為第二階段，在這一階段企業(yè)資產(chǎn)制度改革明顯加快，國有企業(yè)資產(chǎn)比重從70%以上下降至58.4%，4年間下降了10多個百分點，平均每年至少下降3個百分點以上。**9年十五屆四中全會提出“調整和完善所有制結構”以及“從戰(zhàn)略上調整國有經(jīng)濟布局”的指導思想后，各地產(chǎn)權制度改革和重組步伐大大加快?？傊覈F(xiàn)階段的企業(yè)重組是在所有制結構發(fā)生并仍在發(fā)生深刻變化的制度背景下展開的，特別是在非國有經(jīng)濟迅速發(fā)展，非國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用不斷擴大的條件下展開的，因而，企業(yè)重組如何與所有制結構演變目標相協(xié)調，尤其是與非國有經(jīng)濟發(fā)展要求相適應，不能不成為企業(yè)重組重要的考慮因素。

4.多元化市場競爭格局已經(jīng)形成。隨著中國經(jīng)濟市場化、多元化的發(fā)展，國有企業(yè)面臨的市場競爭環(huán)境發(fā)生了深刻變化。

一是多種經(jīng)濟成分迅速崛起，對國有企業(yè)形成直接挑戰(zhàn)。從1985—**3年，國有企業(yè)產(chǎn)值比重從65%降到21%，而集體、私營、外資等非國有經(jīng)濟成分的比重同期從35%上升到79%。國有企業(yè)的發(fā)展速度、盈利能力、資金利用效率，已開始明顯低于其他所有制企業(yè)。多元經(jīng)濟并存格局的出現(xiàn)使市場競爭日益激烈，國有企業(yè)面臨新的考驗。二是外資企業(yè)的大規(guī)模進入改變了市場競爭格局。90年代以來，大量外資帶著跨國公司的技術和管理開始搶灘中國市場，其方式從過去的合資、合作，轉為越來越多地采取獨資形式，在一些如家電、日化、飲料等競爭性行業(yè)以及計算機、電子設備、信息通訊等高新技術產(chǎn)業(yè)中，外資企業(yè)已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。在其他非壟斷行業(yè)，外資與合資企業(yè)也迅速擴張，且增長較快，資產(chǎn)質量也較高。國有企業(yè)受到外資的沖擊越來越大。三是經(jīng)濟全球化加快了國內市場與國際市場進一步接軌。為迎接加入WTO的挑戰(zhàn)，中國長期保護性關稅開始較大幅度下降，到**1年關稅稅率已降至15.5%，各項非關稅壁壘逐步減少，國內市場的開放程度迅速提高。從**2年起，我國從貿(mào)易規(guī)則到商品價格，日趨與國際市場接軌，實行進出口許可證管理的商品大幅度減少，一批與世界貿(mào)易規(guī)則相背的內部文件被廢止，外貿(mào)經(jīng)營權進一步放開。市場價格波動不僅受供求關系影響，與國際市場的關系也日益緊密。國內市場的國際化使國有企業(yè)遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。

在復雜的改革開放背景下，面對多年形成的國有企業(yè)沉疴，政策性破產(chǎn)臨危授命，趟出了一條國有劣勢企業(yè)退出市場的前無古人之路。

二、國有企業(yè)政策性破產(chǎn)——歷經(jīng)曲折

改革開放以來，隨著改革的不斷深化，國有企業(yè)在傳統(tǒng)體制下積累的矛盾越來越突出。一批虧損嚴重、資不抵債、扭虧無望的企業(yè)難以退出市場，不僅直接影響了國有企業(yè)的改革和結構調整，也成為社會穩(wěn)定的一大隱患。1986年《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》出臺，1988年正式生效。但由于各方面認識不到位、社會保障體系不健全、改革成本不落實等原因，國有企業(yè)破產(chǎn)工作一直難以實質性推進。為促進國有企業(yè)破產(chǎn)工作，建立企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制，在《破產(chǎn)法》的基礎上，自**4年以來，國務院制訂了一系列政策，形成了比較完備的政策體系，推進了國有企業(yè)關閉破產(chǎn)工作逐步展開。

國有企業(yè)政策性關閉破產(chǎn)工作大體上可分為幾個階段。

起步探索，抓好試點的階段（**4年—**6年）。**4年，國務院出臺了國發(fā)59號文件，提出在上海等18個城市進行國有企業(yè)破產(chǎn)工作試點。試點工作的開展有著重要的現(xiàn)實意義，一方面啟動了國有企業(yè)破產(chǎn)工作的探索，另一方面引導人們突破思想禁區(qū)，開始認識到企業(yè)有生有死是市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，國有企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)實逐步為社會各方面所接受。

完善政策，全面推進階段（**7年—**3年）。**7年國務院下發(fā)了國發(fā)10號文件，補充完善了破產(chǎn)政策，并將試點擴大到全國111個城市。**9年以后，在試點城市的基礎上，又把關閉破產(chǎn)的重點集中到紡織、煤炭、有色金屬、軍工等結構調整任務重的行業(yè)，國有企業(yè)破產(chǎn)工作逐步在全國范圍內全面展開。針對資源枯竭礦山的關閉工作，**0年中央辦公廳、國務院辦公廳又出臺了中辦發(fā)11號文件，進一步完善了安置職工的政策。隨著破產(chǎn)工作的全面實施、探索的不斷深入，國有企業(yè)破產(chǎn)工作的政策體系、工作體系逐步建立健全，并在實踐中培養(yǎng)、鍛煉出了一支具有較高素質的工作隊伍。

統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步過渡階段（**5年－**7年）。隨著我國經(jīng)濟市場化進程的加快，為適應金融等領域改革的深化以及新《破產(chǎn)法》即將出臺等新的形勢，從**4年初開始，全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領導小組組織各地和有關中央企業(yè)共同編制完成了全國企業(yè)關閉破產(chǎn)總體規(guī)劃。經(jīng)過一年的調查研究和部門協(xié)商，**4年12月總體規(guī)劃上報國務院，**5年2月國務院第80次常務會議審議批準了總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃對今后國有企業(yè)關閉破產(chǎn)工作的任務，實施的范圍、時間和重點都做出了明確的規(guī)定，并提出到**8年要基本完成政策性關閉破產(chǎn)任務。為了做好國有企業(yè)關閉破產(chǎn)工作與國有金融機構改革的銜接，總體規(guī)劃還對當時的工作程序和相關政策作了調整。全國領導小組組織起草了《關于進一步做好國有企業(yè)政策性關閉破產(chǎn)工作的意見》，對貫徹落實總體規(guī)劃提出了具體要求。總體規(guī)劃的實施，標志著國有企業(yè)關閉破產(chǎn)工作開始進入到一個新的階段，即在繼續(xù)做好國有困難企業(yè)有序退出市場的同時，逐步開始向建立依法破產(chǎn)機制平穩(wěn)過渡。

全面完成，收尾攻堅階段（**8年）。**8年是國務院確定的實施國有企業(yè)政策性關閉破產(chǎn)總體規(guī)劃的最后一年，全國企業(yè)政策性關閉破產(chǎn)工作進入到最后的攻堅階段。按照工作部署，全國領導小組各成員單位克服困難，國務院確定的總體規(guī)劃內項目基本上完成了審核工作。

各地黨委、政府和有關中央企業(yè)對實現(xiàn)政策性破產(chǎn)工作任務十分重視，采取了一系列的積極措施。有些省市對原有的政策措施進行了梳理完善，出臺了新的文件，確保破產(chǎn)工作在政策上不留尾巴。有些省市召開動員會，黨委、政府領導同志分人分戶負責督辦，有關部門分工落實工作責任。一些中西部財政比較困難的省市，多方籌集改革成本，甚至向銀行貸款用于確保破產(chǎn)資金到位。一些有政策性破產(chǎn)任務的中央企業(yè)倒排工作進度計劃，完善工作責任體系和政策措施，努力完成**8年的工作任務。

15年來，經(jīng)國務院批準，全國共實施關閉破產(chǎn)項目約5000戶，安置職工近1000萬人。

二、國有企業(yè)關閉破產(chǎn)——成效顯著。

十五年來，國有企業(yè)關閉破產(chǎn)工作取得了重要進展，一批長期虧損、資不抵債、扭虧無望的國有大中型困難企業(yè)和資源枯竭的礦山基本平穩(wěn)有序地退出市場，對于調整國有經(jīng)濟布局和結構，維護企業(yè)和社會穩(wěn)定，起到了重要作用。

1.促進了國有企業(yè)扭虧脫困和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調整。

一是劣勢企業(yè)的關閉破產(chǎn)，消除了一批虧損源。在國有企業(yè)3年改革脫困期間，**7年虧損的6599戶國有及國有控股大中型企業(yè)中，有1529戶是通過兼并破產(chǎn)消除虧損的，占脫困企業(yè)的29.49％，3年間企業(yè)兼并破產(chǎn)工作使國有大中型虧損企業(yè)減少虧損316億元。

二是促進了產(chǎn)業(yè)結構的調整。關閉破產(chǎn)加快了軍工、煤炭、有色金屬等行業(yè)的結構調整，并使這些行業(yè)逐步實現(xiàn)了整體扭虧為盈。在紡織行業(yè)限產(chǎn)壓錠、虧損糖廠關閉、有色金屬行業(yè)重組下放、煤炭行業(yè)資源枯竭礦山關閉破產(chǎn)、軍工企業(yè)改革脫困等多項工作中，政策性關閉破產(chǎn)都是關鍵性措施。

三是促進了國有企業(yè)素質的提高和經(jīng)濟效益的好轉。據(jù)統(tǒng)計，**8年到**3年，全國國有及國有控股企業(yè)戶數(shù)從23.8萬戶減少到15萬戶，減少了40%；實現(xiàn)利潤從214億元提高到4951億元，增長了22倍。國有企業(yè)經(jīng)濟效益的大幅增長，一方面是宏觀調控保證了國民經(jīng)濟快速健康發(fā)展；另一方面也是深化國有企業(yè)改革、調整國有經(jīng)濟布局和結構的效果開始顯現(xiàn)，其中國有企業(yè)關閉破產(chǎn)工作起到了重要作用。

2.促進了企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制的建立，激發(fā)了企業(yè)深化改革的內在動力。

在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)只能生、不能死，不僅破產(chǎn)不行，行政性的關閉、撤消也難以做到。在這種僵化的體制下，企業(yè)干多干少一個樣，干好干壞一個樣，干與不干一個樣，普遍缺乏市場的競爭意識和風險意識?！镀飘a(chǎn)法》出臺后，由于各種客觀條件的限制，國有企業(yè)破產(chǎn)長時間只能停留在法律和研究層面，并不具有現(xiàn)實的可行性。經(jīng)過10多年的探索和實踐，我們找到了一條在現(xiàn)實條件下國有困難企業(yè)退出市場的通道，形成了一套使國有企業(yè)能夠退出的政策措施，使國有企業(yè)的破產(chǎn)從理論探討變?yōu)楝F(xiàn)實行動。國有困難企業(yè)不僅可以破產(chǎn)，而且能夠破產(chǎn)，像其他非國有企業(yè)一樣建立起符合市場經(jīng)濟規(guī)律的優(yōu)勝劣汰機制。這種新機制從根本上解決了企業(yè)吃國家大鍋飯的問題，也激發(fā)了國有企業(yè)提高經(jīng)營能力、深化內部改革、加強內部管理的內在動力，形成了企業(yè)長期發(fā)展的動力源泉。

3.維護了企業(yè)和社會的穩(wěn)定。

國有企業(yè)關閉破產(chǎn)的難點和重點是如何在破產(chǎn)過程中維護企業(yè)和社會的穩(wěn)定。政策性關閉破產(chǎn)實質上是政府有計劃、有組織進行的企業(yè)關閉，特點是政府介入深、組織程序嚴謹，動用各種社會資源，保證企業(yè)關閉破產(chǎn)工作的平穩(wěn)進行。任何一家企業(yè)破產(chǎn)，當?shù)卣蚣瘓F公司都要組織幾十人甚至上百人的工作隊伍進入企業(yè)實施操作，宣傳和解釋政策，做職工的思想政治工作；相關的政府部門也要動員各方力量，測算和撥付職工安置托底資金，接收企業(yè)所辦醫(yī)院、學校等，對破產(chǎn)企業(yè)離退休職工實施社區(qū)化管理，對下崗職工進行再就業(yè)培訓，依法維護破產(chǎn)企業(yè)的正常秩序等等。

在國家財政比較困難，社會保障體系不夠健全的條件下，政策性破產(chǎn)通過多渠道籌措改革成本，化解了資金來源不足的壓力，最大限度地保障了破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權益。同時，在地方各級政府的組織協(xié)調下，破產(chǎn)企業(yè)職工最關心的社會保險關系的接續(xù)等問題也都得到了較好的解決。多年來，有關部門和國有金融機構為了支持國有企業(yè)關閉破產(chǎn)工作做出了積極貢獻。國有金融機構擔負了大量破產(chǎn)項目的審核和債權損失核銷工作，為妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工承擔了大量資產(chǎn)損失。各級社會勞動保障部門在破產(chǎn)企業(yè)退休人員社會化管理、下崗失業(yè)人員再就業(yè)培訓、各項社會保險關系接續(xù)和就業(yè)指導、職業(yè)介紹等方面做了大量工作，保證了破產(chǎn)企業(yè)下崗職工的穩(wěn)定。各級工會組織積極參與國有企業(yè)的關閉破產(chǎn)工作，維護職工合法權益。各級財政承擔破產(chǎn)企業(yè)職工安置費用不足的托底責任，幾年來各級財政為此支付了大量改革成本。

正是由于政府的直接介入和主導運作，化解了許多矛盾，幾年來，雖然破產(chǎn)工作力度不斷加大，但突發(fā)性、群體性事件逐年明顯減少。

國有企業(yè)政策性破產(chǎn)工作已經(jīng)到了最后收尾的攻堅階段，廣大長期工作在政策性關閉破產(chǎn)戰(zhàn)線上的同志再接再厲，艱苦奮斗，努力工作，堅決完成國務院確定的工作任務，為歷時15年的政策性破產(chǎn)工作劃上一個圓滿的句號，為國有企業(yè)的改革和發(fā)展做出歷史性的貢獻。