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我國國有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的變革過程，財(cái)務(wù)監(jiān)督體制改革與國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革同步，特別是黨的十一屆三中全會以來，國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制發(fā)生了深刻變化。值此改革開放三十周年暨國務(wù)院國資委成立五周年之際，本文簡要回顧國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制的變革過程，以示紀(jì)念。

一、改革開放前主要的外部財(cái)務(wù)監(jiān)督形式：財(cái)政檢查與駐廠員制度

改革開放以前，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家對國有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)負(fù)盈虧。在這一體制下資金籌集權(quán)和投資權(quán)、成本開支審批權(quán)、工資總額決策權(quán)、產(chǎn)品定價(jià)權(quán)和利潤分配權(quán)等均集中于國家有關(guān)部門；企業(yè)資金供應(yīng)責(zé)任、資產(chǎn)損失責(zé)任、債務(wù)償還責(zé)任和虧損彌補(bǔ)責(zé)任均由國家承擔(dān)。為了防止資金浪費(fèi)，提高企業(yè)勞動生產(chǎn)率，國家十分重視對國營企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督。建國初期，鄧小平兼任財(cái)政部部長期間，提出各級財(cái)政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對資金使用單位的財(cái)政監(jiān)督，及時(shí)檢查公營企業(yè)、公私合營企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等執(zhí)行財(cái)政政策、法令、制度之情況。各地財(cái)政部門及時(shí)配備了財(cái)政監(jiān)督干部實(shí)施監(jiān)督檢查。在1950到1956年間，各級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)共檢查了35000多個(gè)單位(次)，查出貪污浪費(fèi)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題57646件，涉及款項(xiàng)4.2億多元。

到上世紀(jì)60年代，為了恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)財(cái)政平衡關(guān)系，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，國家實(shí)行了財(cái)政駐廠員制度。1962年財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于中央國營企業(yè)財(cái)政駐廠員的暫行規(guī)定》，指出財(cái)政駐廠員的主要任務(wù)是宣傳、執(zhí)行黨和國家制定的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)方針、政策和財(cái)政法規(guī)；幫助企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理；監(jiān)督、檢查、核實(shí)企業(yè)上繳中央財(cái)政收入和中央財(cái)政撥付的各種專項(xiàng)款的申報(bào)和使用情況。財(cái)政駐廠員制度在“”期間也沒有中斷，直至80年代初。財(cái)政駐廠員制度在那一特定的歷史時(shí)期對國營企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作發(fā)揮了重要作用，不僅為國家挽回了許多損失，還促進(jìn)了企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，也為國家加強(qiáng)宏觀調(diào)控提供了大量有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)信息。

二、上世紀(jì)80－90年代的主要外部財(cái)務(wù)監(jiān)督形式：完善財(cái)務(wù)制度與實(shí)施大檢查

改革開放以后，為了進(jìn)一步搞活國營企業(yè)，國家實(shí)行了一系列放權(quán)讓利式改革，包括：從80年代的兩次“利改稅”，建立企業(yè)基金制度，實(shí)行利潤留成制度，、擴(kuò)大企業(yè)內(nèi)部獎勵(lì)自主權(quán)，實(shí)行固定資產(chǎn)有償使用，流動資金從銀行貸款（“撥改貸”），實(shí)行承包與租賃經(jīng)營，到90年代探索稅利分流，實(shí)行企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，落實(shí)投資決策權(quán)、籌資自主權(quán)、稅后利潤分配權(quán)，承擔(dān)債務(wù)清償責(zé)任、彌補(bǔ)虧損責(zé)任和資產(chǎn)損失責(zé)任等。這一系列改革總體上是在逐步落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)上推進(jìn)，這個(gè)改革過程也是國有企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)主體地位逐步清晰的過程。

從上述80－90年代的改革措施可以看出，國有企業(yè)改革在一定程度上也是國家國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制的改革。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的擴(kuò)大，以及財(cái)務(wù)管理體制的變化，國家對國有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督體制也需要進(jìn)一步調(diào)整。在這一時(shí)期，國家在外部財(cái)務(wù)監(jiān)督管理手段上有兩方面比較重大的措施：

第一，加強(qiáng)了財(cái)務(wù)監(jiān)督管理制度建設(shè)。一是統(tǒng)一了成本管理和折舊制度。1984年3月，國務(wù)院《國營企業(yè)成本管理?xiàng)l例》，同年4月，財(cái)政部頒布《國營工業(yè)交通企業(yè)成本管理實(shí)施細(xì)則》，規(guī)范了所得稅的成本費(fèi)用扣除辦法。1988年4月，國務(wù)院了《國營企業(yè)固定資產(chǎn)折舊試行條例》，明確了折舊的提取范圍，折舊基金的使用、管理和監(jiān)督辦法。但是通過90年代初的全國國有企業(yè)清產(chǎn)核資反映，在企業(yè)承包經(jīng)營過程中，許多企業(yè)為超額完成承包指標(biāo)，折舊提取嚴(yán)重不足，導(dǎo)致巨額潛虧。二是統(tǒng)一了企業(yè)財(cái)務(wù)制度。**2年11月，財(cái)政部公布了《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》，隨后又相繼頒布了全國統(tǒng)一的10個(gè)行業(yè)的財(cái)務(wù)制度，在建立資本金制度、固定資產(chǎn)管理和折舊制度、成本核算制度和成本費(fèi)用開支范圍、利潤分配、財(cái)務(wù)報(bào)告體系等方面作出了重大改革。**0年財(cái)政部又頒布了統(tǒng)一的《企業(yè)會計(jì)制度》，初步統(tǒng)一了分行業(yè)的會計(jì)核算辦法。這些制度大大促進(jìn)了企業(yè)財(cái)務(wù)管理與會計(jì)核算的規(guī)范，使財(cái)務(wù)監(jiān)督工作有法可依。三是國務(wù)院出臺了專門的企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)。**7年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督的意見》，《意見》要求各地區(qū)各部門在確保企業(yè)財(cái)務(wù)自主權(quán)不受干擾的同時(shí)，加強(qiáng)對企業(yè)財(cái)務(wù)活動的有效監(jiān)督，規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)行為，其中重點(diǎn)要加強(qiáng)對企業(yè)消費(fèi)性資金使用、生產(chǎn)經(jīng)營資金使用、對外投資、關(guān)聯(lián)企業(yè)經(jīng)營往來、購銷業(yè)務(wù)、資金調(diào)度、成本費(fèi)用、資產(chǎn)處置、利潤分配、財(cái)務(wù)報(bào)告的監(jiān)督。**0年6月，國務(wù)院又專門了《企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告條例》，對企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告編制提出了具體要求，明確了有關(guān)責(zé)任。

第二，開展稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查。在80年代中期，我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域截留國家財(cái)政收入、違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)、揮霍浪費(fèi)國家財(cái)政支出等問題相當(dāng)突出，財(cái)經(jīng)秩序比較混亂，嚴(yán)重影響改革與發(fā)展的順利進(jìn)行。在國有企業(yè)，主要表現(xiàn)為成本費(fèi)用核算不規(guī)范、偷逃騙稅、挪用國家專項(xiàng)資金等現(xiàn)象。針對這種情況，1985年，國務(wù)院決定由各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大、政協(xié)參與，財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、物價(jià)等部門共同組織開展大檢查，并成立了國務(wù)院稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查辦公室，專司領(lǐng)導(dǎo)“大檢查”。該項(xiàng)制度實(shí)行了13年，是80－90年代國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督主要的外部監(jiān)督形式，每年都有不同的檢點(diǎn)，并由國務(wù)院大檢查辦公室統(tǒng)一部署。1985年以來，“大檢查”查處機(jī)關(guān)企事業(yè)單位各種違法違紀(jì)問題金額累計(jì)2044億元，對促進(jìn)國有企業(yè)規(guī)范執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)制度發(fā)揮積極作用。但是，這種“大檢查”具有集中式、運(yùn)動式性質(zhì)和“秋后算帳”特點(diǎn)，與市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立不相適應(yīng)，所以**8年“大檢查”退出了歷史舞臺。

**8年以前，國家對國有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督還有一項(xiàng)重要制度，就是各級財(cái)政機(jī)關(guān)對企業(yè)年度財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審核與批復(fù)，但是由于各企業(yè)和主管部門報(bào)送的財(cái)務(wù)決算多數(shù)未經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，會計(jì)信息失真嚴(yán)重，從1988年起，財(cái)政部取消了多數(shù)國有企業(yè)的財(cái)務(wù)決算批復(fù)制度，改由注冊會計(jì)師實(shí)施審計(jì)。但是在取消批復(fù)以后，對會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督?jīng)]有跟上，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題沒有追究制度，出現(xiàn)“審而不核”，“審而不究”，中介機(jī)構(gòu)審計(jì)流于形式。雖然，也組織了《會計(jì)法》執(zhí)法檢查和會計(jì)質(zhì)量檢查等檢查活動，也處理了一些中介機(jī)構(gòu)和注冊會計(jì)師，但畢竟是零星抽查，“殺雞敬猴”作用有限。這一問題直到**3年才有比較根本的解決方案。

三、國資委成立以后的國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)踐：建立和完善出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督體系

黨的十六大審時(shí)度勢，作出英明決策，決定在中央和地方成立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，分別代表本級政府行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，建立權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的新型國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。這為建立和完善國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體系帶來了新的契機(jī)?？偫碓谑鶎枚腥珪现赋觯航窈髧衅髽I(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作主要由國資委負(fù)責(zé)，以解決多頭監(jiān)督問題。**3年5月國務(wù)院頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》明確規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對所出資企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。**5年10月全國人大通過的新的《公司法》規(guī)定，股東會行使決定公司的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃，審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案，審議批準(zhǔn)公司的利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案，對增加和減少注冊資本作出決議，對發(fā)行公司債券作出決議等職權(quán)。同時(shí)規(guī)定，國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán)。五年來，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，行使出資人職責(zé)，開展所出資企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督工作，已初步建立起出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。

（一）財(cái)務(wù)監(jiān)督工作目標(biāo)明確，財(cái)務(wù)監(jiān)督重點(diǎn)突出。出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督有別于之前的財(cái)政等有關(guān)政府部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督。首先是監(jiān)督工作目標(biāo)不同。過去的財(cái)務(wù)監(jiān)督主要目標(biāo)是維護(hù)財(cái)政平衡，確保稅收收入的及時(shí)足額上繳；而出資人監(jiān)督，主要是促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)成本費(fèi)用控制，完善內(nèi)部控制制度，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。其次是監(jiān)督重點(diǎn)不同，過去財(cái)務(wù)監(jiān)督的重點(diǎn)是企業(yè)財(cái)務(wù)收支的合法性、財(cái)務(wù)會計(jì)制度的遵循程度、會計(jì)信息的真實(shí)性；而出資人的監(jiān)督，除了關(guān)注合法性和制度遵循性以外，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)財(cái)務(wù)政策的合理性、財(cái)務(wù)決策的科學(xué)性、經(jīng)營成果的真實(shí)性、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性、資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)劣程度等。

（二）財(cái)務(wù)監(jiān)督制度不斷完善，財(cái)務(wù)監(jiān)督手段形成體系。依法監(jiān)督，制度先行。國資委成立以后，首先開展了所出資企業(yè)清產(chǎn)核資工作，摸清了企業(yè)家底，了解了企業(yè)經(jīng)營管理存在的問題，然后又針對性地進(jìn)行制度建設(shè)，并不斷拓展監(jiān)管手段，探索監(jiān)管有效的監(jiān)管形式。

一是為了解決經(jīng)營成果的真實(shí)性問題，為管資產(chǎn)、管人、管事決策奠定基礎(chǔ)，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告管理工作，制定了相關(guān)規(guī)章制度，加強(qiáng)了決算審核和審計(jì)監(jiān)督，對審計(jì)質(zhì)量存在嚴(yán)重問題的進(jìn)行處罰。同時(shí)探索所出資企業(yè)財(cái)務(wù)信息公開披露制度，主動接受社會監(jiān)督。

二是為加強(qiáng)對所出資企業(yè)的事前監(jiān)督和過程管理，建立了企業(yè)年度財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告制度，完善了審核反饋程序，促進(jìn)了企業(yè)全面預(yù)算管理工作的開展，增強(qiáng)了財(cái)務(wù)預(yù)算對企業(yè)經(jīng)營管理的引導(dǎo)與控制功能。

三是為促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營決策的科學(xué)性，加強(qiáng)了企業(yè)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的管理，建立了重大投資、發(fā)行債券、重大會計(jì)政策、重大資產(chǎn)重組等財(cái)務(wù)事項(xiàng)的備案或?qū)徍酥贫取?/p>

四是為有效防范企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)了高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)控，并積極引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)開展全面風(fēng)險(xiǎn)管理。

五是建立了業(yè)績考核評價(jià)制度，開展一年一度的業(yè)績考核與財(cái)務(wù)績效評價(jià)工作，并與企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬和企業(yè)工資總額掛鉤，有效地促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升和經(jīng)營管理的改善。

六是加強(qiáng)了總會計(jì)師管理，一方面通過公開招聘等形式為所出資企業(yè)配備總會計(jì)師，另一方面加強(qiáng)了總會計(jì)師職責(zé)管理，明確了總會計(jì)師的職責(zé)權(quán)限，并通過總會計(jì)師報(bào)告工作的形式，促進(jìn)總會計(jì)師職責(zé)到位。

七是改進(jìn)了派駐企業(yè)監(jiān)事會的工作，加強(qiáng)了當(dāng)期監(jiān)督的力度，及時(shí)處理發(fā)現(xiàn)的問題，提高了監(jiān)督檢查效率。

八是探索建立資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任與資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度，一方面通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，查實(shí)處理任期應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，另一方面研究相關(guān)制度，探索開展日常資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作。

總之，國資委成立以來，出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督工作已經(jīng)形成體系，并逐步得到完善，企業(yè)基礎(chǔ)管理與理財(cái)水平顯著提高，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識明顯增強(qiáng)，資產(chǎn)質(zhì)量與財(cái)務(wù)信息質(zhì)量顯著改善，國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了大幅度保值增值。各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的成立，開啟了國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的新里程。

但是，隨著國有企業(yè)改革的進(jìn)一步深化，企業(yè)經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營領(lǐng)域的拓展，以及國際國內(nèi)經(jīng)營環(huán)境的復(fù)雜多變，出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督工作仍然面臨諸多新的考驗(yàn)，比如，董事會試點(diǎn)條件下出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督與落實(shí)董事會責(zé)任問題，出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督與落實(shí)企業(yè)財(cái)務(wù)自主權(quán)的問題，企業(yè)總會計(jì)師依法履職與接受董事會及總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)的問題，出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督與社會其他方面監(jiān)督的關(guān)系問題，等等，需要抓緊研究處理，以推動財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的深入開展。