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為全面優(yōu)化投資環(huán)境，創(chuàng)新行政運行機制，根據(jù)市委年初的安排，阜康市編委辦對全市市直黨政、人大、政協(xié)、群團、辦事處共計56個單位的職能運行情況進行了調(diào)查摸底，并從今年四月份起全面啟動清理行政職能、調(diào)整"三定"規(guī)定（方案）工作，此項工作分宣傳動員安排部署、全面自查、審核論證和總結完善四個階段，有計劃按步驟進行，取得了階段性成效，現(xiàn)將采取的措施和幾點思考與大家共勉。

一、基本情況

列入此次修訂范圍的市直黨政、人大、政協(xié)、群團、辦事處等52個單位共核定領導職數(shù)157名；核定編制706名，其中：行政編制543名，領導單列編制23名，機關后勤62名，機關自定編制70名，事業(yè)編制8名。

二、主要措施

（一）從調(diào)查研究入手，理清行政職能清理工作的思路

*年的機構改革距今已近五年之久，在這五年中，中國加入世界貿(mào)易組織，市場經(jīng)濟體制得到進一步完善，一批法律法規(guī)、政策相繼出臺或得到修訂，政府的角色急待進一步轉(zhuǎn)變，為此，阜康市編辦采取實地走訪、座談會、問卷調(diào)查、個案分析等多種方式對市直行政機關自*年以來的職能運行情況進行調(diào)查摸底，發(fā)放收回《市直機關職能運行情況調(diào)查表》56份；組織專人深入各單位召開座談論證會，先后召開部門座談會22次，參會單位49個；先后收回各單位對行政職能的清理調(diào)整意見書（附有詳細依據(jù)）152份。通過深入細致的調(diào)查研究，比較全面的掌握了市直行政機關的基本情況和職能運行的現(xiàn)狀，分析并歸納出行政機關職能運行中存在的問題有：自*年機構改革至今，大部分部門的職能配置、科室設置和人員編制已與現(xiàn)今工作需求不相適應，不能滿足當今社會發(fā)展的需求，在職能分工方面還需進一步明確，依法行政水平還需進一步提高；個別部門的職能發(fā)生不同程度的弱化和轉(zhuǎn)移，有的甚至在體外循環(huán)；部分部門之間職能交叉、推諉扯皮，管理脫節(jié)；機構設置重復等等。認識到這些問題不管是歷史原因所致，還是形勢變化導致，都已不同程度的影響到了行政職能的正常發(fā)揮，各項事業(yè)的進步，乃至經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，清理行政職能已到了刻不容緩的地步。

在此基礎上為盡快研究提出清理行政職能的對策，研究出臺了《關于開展市黨政群機關職能運行調(diào)研和修訂"三定"方案工作的安排意見》和《阜康市"三定"方案修訂工作領導小組辦公室工作計劃》，明確了此次工作的指導思想、原則、目標和實施步驟。

（二）從依法審核入手，明確政府各部門的行政職權和行政功能

按照全面清理的原則，領導小組辦公室成員在各單位按照學習討論、成立機構、展開自查、定稿上報四個步驟開展自查工作的同時，認真領悟動員會上主要領導的講話精神、學習研究*年黨委和政府所確定的各部門的"三定"方案和國家、自治區(qū)自*年以來新出臺、修訂的法律、法規(guī)、政策，對于各單位根據(jù)新的依據(jù)和現(xiàn)行工作任務提出的清理職能意見，按照分工與合作的要求與所負責單位指定的方案起草人當面溝通，分期分批對其進行審核。以州、市級文件、部門行業(yè)文件作為輔助參考，以國家、自治區(qū)法律、法規(guī)、政策、實施辦法（管理條例）作為主要依據(jù)，將各單位所提供的依據(jù)逐一審核、篩選、分類。對于部分單位所上報的不符合法律法規(guī)規(guī)定的、自行設定或無正規(guī)憑據(jù)增加的行政職能都依法予以改正、修改、取消或者廢止；對于部分單位改變*年方案中已有職能的表達方式，試圖作為新增職能或強化的職能以求增加科室或增加編制的行為，認真與原方案逐條分析對照，當面予以糾正；對于部分單位將法律法規(guī)斷章取義或以部門的文件反復要求，試圖只分擔對自己有利的職能而承擔更少的責任時，辦公室成員將國家的大法和地方的實施辦法認真對照，通篇均衡，在反復審核的基礎上召開論證會議予以定奪。對于爭議較大的方案，采取深入其單位召開部門論證會議的方式，進行修改意見的交流與反饋。通過審核，使各部門的職能界定趨于清晰，趨于明確，為清理工作的實施奠定了基礎。

（三）從促進政企分開入手，理順政府與企業(yè)、事業(yè)單位及市場的關系

當前，隨著市場經(jīng)濟的進一步開放搞活，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主程度、經(jīng)營范圍遠遠超出了原有的空間，傳統(tǒng)的政府行政管理只能在企業(yè)經(jīng)營活動的某個階段、某個環(huán)節(jié)上發(fā)揮一定的作用，這就迫切需要政府以企業(yè)是否需要和需要什么作為政府的職責，把經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務作為主要職能。在此次清理的過程中，阜康市編辦始終把握"由''''管、收、批''''的干預型越位政府進一步向''''扶、幫、助''''的服務型補位政府轉(zhuǎn)變"的原則，一方面加強經(jīng)濟調(diào)控管理職能，加大對市經(jīng)濟貿(mào)易委員會、市發(fā)展和改革委員會職能的重新審定和調(diào)整力度；另一方面清理出不該管、管不了也管不好的職能，將其都還給企業(yè)、市場、社會組織和中介機構。同時實行管干分離，將屬于服務性工作或?qū)嶓w的交事業(yè)機構承擔；切實抓好勞動就業(yè)、社會保障、教育、科技、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保等各項社會事業(yè)的職能調(diào)整，將能通過市場解決的公共服務以適當形式推向市場。在依據(jù)充分的基礎上共整合職能200余條，同時將該下放的權利依法下放、該取消的審批事項堅決取消，已被取消的行政許可（行政審批）項目，其行政職能一并予以廢止或停止執(zhí)行。將燃氣用具的生產(chǎn)管理職能、農(nóng)機制造管理職能、煙草專賣執(zhí)法職能、環(huán)境統(tǒng)計技術支持工作、市域經(jīng)濟社會管理信息化工作和工農(nóng)業(yè)科技推廣工作等職能堅決下放到企業(yè)或轉(zhuǎn)移到事業(yè)單位；取消了對廣告行業(yè)、拍賣業(yè)的監(jiān)督管理職能、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理職能、對農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅的征收管理等職能；轉(zhuǎn)變了部分職能，如將原來對流浪乞討人員實行強制性收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)殛P愛性的救助管理；將對婚前醫(yī)學檢查許可轉(zhuǎn)變?yōu)榛榍搬t(yī)學檢查宣傳教育；對大中專、技校畢業(yè)生計劃分配職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ笾袑！⒓夹．厴I(yè)生就業(yè)指導、推薦職能等等。從而進一步理順了各方關系，實現(xiàn)了向"有限責任政府"的進一步轉(zhuǎn)變。

（四）從清理職能入手，合理安排部門間的職能結構

按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，遵循"趨向綜合、宜粗不宜細"政府部門設置和職能配置的總體原則，在行政許可（行政審批）改革的基礎上，對各單位現(xiàn)行行政職能進行全面清理，重新調(diào)整部門間的職能結構，對部分不適應現(xiàn)今社會發(fā)展的職能和部門交叉的職能進行適應性調(diào)整，盡可能做到職能不重復，職責不交叉；對邊界模糊的政府職能嚴格劃分所屬部門，對需要多個部門完成的職能準確定位各自的權限和義務，同時注意加強部門之間的協(xié)作；將應由社會自我管理和調(diào)節(jié)的社會性事務交給社會中介組織。如按照職能歸一、歸口管理的原則將原市農(nóng)業(yè)局承擔的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移工作交由市勞動人事社會保障局承擔，將原市經(jīng)濟貿(mào)易委員會承擔的城市解困工作交由市民政局承擔；又如在解決職能交叉問題方面，就科技局而言，根據(jù)國家技術監(jiān)督局令第19號《農(nóng)業(yè)標準化管理辦法》（1991），將原科技局承擔的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)標準化工作交由質(zhì)量技術監(jiān)督局和農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)行政主管部門承擔；根據(jù)《中華人民共和國建筑法》第四條和建設部《村莊和集鎮(zhèn)建設管理條例》（1993）第六條，將原科技局承擔的小城鎮(zhèn)建設技術示范工作交由建設主管部門承擔，根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源管理法》第六條、《中華人民共和國水法》第三十二條和《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十一條，將原科技局承擔的開展全市資源、環(huán)境等方面基礎性科學數(shù)據(jù)的調(diào)查、監(jiān)測職能交由國土資源、水利、環(huán)保等部門承擔。還比如在確定職能分工方面，就環(huán)境噪聲的管理職能而言，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪音污染防治法》（1996）第六條，確定由市環(huán)保局負責統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境噪聲，將原市環(huán)保局承擔的對社會生活噪聲污染防治的監(jiān)督管理職能和交通運輸噪聲污染防治的監(jiān)督管理職能分別交由市公安局和市交通局承擔等等。

阜康市編辦根據(jù)國家、自治區(qū)法律、法規(guī)和相關政策、文件精神，對52個市直單位的行政職能進行了認真核查，確定新增職能22項，劃入職能16項，劃出職能17項，補充*年機構改革遺漏的職能4項。同時進行配套改革，將中共阜康市委員會統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部和阜康市民族宗教事務管理局合署辦公，實行一套人馬，兩塊牌子；撤消阜康市經(jīng)濟體制改革工作領導小組辦公室，組建阜康市農(nóng)村工作領導小組辦公室，掛經(jīng)濟工作領導小組辦公室的牌子，與阜康市農(nóng)業(yè)局合署辦公；撤消阜康市國有資產(chǎn)管理辦公室，將其職能劃入阜康市財政局。通過以上措施，進一步避免了黨委、政府領導交叉、重復配置和各種資源的浪費，提高了行政效率，使阜康市的機構設置、部門職能配置向"合理化"、"科學化"又邁進了一步。

三、清理市直機關行政職能的思考

阜康市市直機關行政職能雖然得到了一次全面的清理和調(diào)整，但仍需進一步優(yōu)化和轉(zhuǎn)變政府職能，逐步實現(xiàn)從"無限責任"向"有限責任政府"轉(zhuǎn)變，從"管制政府"向"服務政府"的轉(zhuǎn)變。為此，筆者認為還須從以下幾方面努力，確保行政職能得以充分發(fā)揮，清理行政職能工作富有成效。

（一）進一步推進經(jīng)濟管理職能部門和部分部門的機構改革

應進一步推進專業(yè)經(jīng)濟管理職能部門的改革，在部門設置方面逐步減少、撤銷、合并經(jīng)濟管理部門，在調(diào)整職能方面實現(xiàn)"兩個轉(zhuǎn)變"：從抓微觀管理向注重宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，從忙于具體事務向注重決策轉(zhuǎn)變。在具體改革中，應撤消阜康市對外貿(mào)易經(jīng)濟合作局（招商局），將其主要職能該下放企業(yè)的下放企業(yè)，該劃出的劃出，從根本上逐步弱化政府直接管理企業(yè)的職能，解決政企不分的問題，使政府集中精力抓好經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟領域重大問題的綜合協(xié)調(diào)等工作。

通過分析阜康市的"十一五"發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展總體目標，即建設成為一個"現(xiàn)代化的生態(tài)旅游城市"可得知，阜康市現(xiàn)今乃至將來也不會走重化工業(yè)城市的路子，因此，遵循"趨向綜合、宜粗不宜細"的政府部門設置和職能配置的總體原則，針對科技局和農(nóng)業(yè)局在農(nóng)業(yè)科技工作方面的職能配置問題，可將市科技局和市農(nóng)業(yè)局合署辦公。也可將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)行政主管部門綜合設置，以便于統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，達到使阜康市的第一產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

另外，阜康市檔案局（館）（市委直屬事業(yè)單位）和中共阜康市委員會黨史地方志辦公室（市黨委直屬事業(yè)機構）這兩個單位的大部分業(yè)務需共同完成，一方是收集、整理資料，一方要查找、編撰資料，如合署辦公，可減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，提高工作效率，實現(xiàn)資源共享。

（二）培育和發(fā)展規(guī)范行業(yè)和中介組織

應加快發(fā)展諸如會計、法律、審計、公證仲裁、建設監(jiān)理、房地產(chǎn)、認證培訓等中介機構以及一些行業(yè)或產(chǎn)業(yè)協(xié)會，把原來由政府承擔的一些資格資質(zhì)認定類事項或一般職能，移交給其中比較規(guī)范、誠信度較高的中介組織或行業(yè)協(xié)會來負責，減少政府承擔過多的一般社會職能?？蓪⒏房凳兴痉ň值膬?nèi)設機構公證處推向社會，改制為中介組織，將原市司法局承擔的具體社會性公證事務交由其承擔，從而進一步減輕政府負擔，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。行業(yè)協(xié)會或其他中介組織在完善自律機制的同時，有關部門要加強監(jiān)管，可以通過提高準入門檻或負無限責任來保證其規(guī)范廉潔的運作，并徹底割斷與原來部門的直屬關系，防止一部分部門權力轉(zhuǎn)移到這些組織后運行失控，變成新的權力壟斷工具或與相關部門形成新的利益共同體。

（三）提高依法行政的水平

實踐證明，政府把法律作為履行其職責的主要依據(jù)，對于促進社會建設非常重要。*年以來，我國政府及其有關部門公布施行了、修訂了一批行政法規(guī)和專門規(guī)章，如《中國人民共和國審計法》（*年2月修訂）、《新治安管理處罰條例中國人民共和國治安管理處罰法》（*年3月1日施行）等等,就阜康市此次所涉及到的新出臺和修訂的法律法規(guī)就達10部以上。而近年來政府改革的推進，都是從上級政府開始改革，然后要求下級政府進行改革。但下級政府進行改革的內(nèi)動力如何，自身是不是感到必須進行改革，并不清楚，只是按照上級要求進行改革。像阜康市這樣由于形勢所致，在自己條件成熟的基礎上，在區(qū)、州還并未提出明確意見的前提下，自覺進行清理和配套改革的縣市并不多，由此導致一些工作受到阻力。因此，國家應盡快制訂政府行政職能方面的法律法規(guī)，通過法律來明確界定各級政府和政府各部門的職能。因為要建設法治政府，首先政府的職能要法定，要使政府行為必須在法定的權限內(nèi)，按法律規(guī)定的方式和程序進行行政管理活動。一是辦事權限合法。政府的權力依法設定，執(zhí)法機關和行政機關必須依法管理社會、治理城市。實現(xiàn)政府機構組織、職能的法制化。二是辦事程序合法。政府行為依法運作，實現(xiàn)國家機構工作程序的法制化。要側重解決好決策與執(zhí)行分開、立法與執(zhí)法分開、管與干分開、收與支分開等方面的問題，真正做好秉公執(zhí)法、依法行政。三是機構設置等方面合法。逐步把政府部門設置和撤并、內(nèi)設機構設立及撤并、人員編制的增減納入法制程序管理，杜絕隨長官意志，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，隨意調(diào)整。也應運用法律手段來推進改革，初步形成與機構改革相配套的行政法規(guī)體系。

（四）加強評價監(jiān)督體系建設

建立社會對政府職能運行情況的評價考核機制。要將機關行政職能和政府文件（除法律規(guī)定不宜公開外）全部向社會公開，對重大決策事項、重大建設項目、重大社會治安案件、重大自然社會災害、重大人事任免等要實行定期或不定期的公示或通報制度。要針對政府部門以及工作人員職責履行情況，制定一套嚴格的由社會和公眾參與的評價和考核指標體系、考評標準和方法。對不滿意率超過30%的單位或連續(xù)兩年不達標的單位，要限期整改，并追究單位主要負責人的責任。從考核主體來看，上級考核為主，人大和人民群眾的考核為輔，既考核經(jīng)濟指標，又考核社會指標，從而，通過考核來促使政府職能轉(zhuǎn)變