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行政執(zhí)法是指享有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章按照法定程序和權(quán)限而實(shí)施的具體行政行為。行政執(zhí)法隊(duì)伍是指經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立，依法對公民、法人或其它組織遵守行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對違法違規(guī)行為實(shí)施行政處罰的組織。研究探討行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀與對策，既是深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，也是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、全面推行依法行政和建設(shè)法治政府的迫切需要。

一、關(guān)于行政執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀的分析

近年來，全國各地相繼開展了城市管理綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，并取得顯著成效。然而，在城市管理之外的其它領(lǐng)域，執(zhí)法隊(duì)伍分散、冗員過多、職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰的問題仍未得到根本改變。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅一個(gè)設(shè)區(qū)市就有60多支正規(guī)或非正規(guī)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，其中有行政部門，也有事業(yè)單位，還有企業(yè)組織；而執(zhí)法人員也多達(dá)3000余人，既有國家公務(wù)員，也有聘用制干部，甚至還有聘請來的下崗職工和離退休人員在上崗執(zhí)法。

從目前各地行政執(zhí)法隊(duì)伍的類型看，大體可分為四類：一是具有行政處罰權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)具有法律上的執(zhí)法主體資格。如公安、工商、交通、稅務(wù)、技監(jiān)、藥監(jiān)等部門；二是法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，這些組織可以在法定職權(quán)范圍內(nèi)以自己名義行使處罰權(quán)，并具有執(zhí)法主體資格。如郵政、電信、電力等部門；三是依照法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定受國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)委托行使處罰權(quán)的組織，這些組織在委托范圍內(nèi)以委托機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰，其本身不具有法律意義上的執(zhí)法主體資格。如建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站、勞動(dòng)監(jiān)察處、節(jié)能監(jiān)察中心等；四是既無執(zhí)法依據(jù)也無委托行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法組織。如鐵路城管大隊(duì)、車站（碼頭）管理辦公室等。這些執(zhí)法隊(duì)伍本身無執(zhí)法的法律依據(jù)，也未受行政機(jī)關(guān)委托，其執(zhí)法隊(duì)員采取合同聘用或臨時(shí)聘請、抽調(diào)等形式，主要從事現(xiàn)場違章違規(guī)的小額罰款。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)存在的問題

（一）執(zhí)法隊(duì)伍分散，多頭執(zhí)法現(xiàn)象突出。目前行政執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)立多采取以部門為單位來履行各種行政執(zhí)法權(quán)，致使分工過細(xì)，互不統(tǒng)轄，各自為政，造成了隊(duì)伍總體膨脹，相互掣肘。其突出表現(xiàn)為：一是同一部門多點(diǎn)執(zhí)法、交叉重復(fù)。如農(nóng)業(yè)主管部門建立了種子管理、植保植檢、家畜檢疫、水產(chǎn)品質(zhì)量檢測檢疫、漁政漁船漁港監(jiān)管和農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管等，林業(yè)主管部門建立了林業(yè)公安、木材檢查、野生動(dòng)植保護(hù)、森林植物檢疫等多支隊(duì)伍；二是不同行政部門對同一領(lǐng)域多頭執(zhí)法，各自為政。如對工商市場的管理，工商、稅務(wù)、城管、衛(wèi)生、交通、公安、技監(jiān)、物價(jià)等部門都要參與執(zhí)法，群眾喻之為“七八頂大蓋帽，圍著一頂破草帽”；三是省、市、區(qū)多重執(zhí)法，條塊分割。在同一城市同一領(lǐng)域特別在省會城市，有著不同級別的多支執(zhí)法隊(duì)伍。如省、市、區(qū)都分別設(shè)立了文化稽查和衛(wèi)生檢疫隊(duì)伍。

（二）立法偏重部門利益，行政執(zhí)法職責(zé)交叉。由于客觀原因，還有不少的法律法規(guī)規(guī)章帶有濃厚的部門色彩，其所建立的專門執(zhí)法隊(duì)伍也基本上是“一法一體（執(zhí)法主體）”。致使部門間法律條文相互交叉，行政權(quán)限不清晰，法與法打架，部門之間爭權(quán)與推諉的問題比較突出。有些執(zhí)法隊(duì)伍對有利益的就爭著執(zhí)法、搶著處罰，而對執(zhí)法成本高、難度大、利益小的事情就推諉扯皮。

（三）執(zhí)法編制使用混亂，執(zhí)法主體資格模糊。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)，在其職責(zé)范圍內(nèi)代表國家對特定的人和事所采取的、能直接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性。而在實(shí)踐中行政執(zhí)法隊(duì)伍除少量使用行政編制外，絕大多數(shù)為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制，甚至個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)在企業(yè)，還有受委托的執(zhí)法隊(duì)伍并沒有法律法規(guī)所規(guī)定的委托依據(jù)，喪失了成為執(zhí)法主體的資格。由于執(zhí)法主體編制使用混亂、法律地位不明確，從而導(dǎo)致執(zhí)法無序、尤其是在行政訴訟中存在誰作為應(yīng)訴人（被告）等問題。

（四）經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范，執(zhí)法行為趨利性強(qiáng)。在經(jīng)費(fèi)管理方面，各地都有相當(dāng)一部分行政執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)屬于財(cái)政差額撥款或自收自支，不足部分按罰款收費(fèi)的一定比例提留或返還來解決。為了維持隊(duì)伍正常開支和人員福利待遇，一些執(zhí)法隊(duì)伍使用較多的手段便是行政處罰，偏重收費(fèi)罰款，甚至層層下達(dá)罰款指標(biāo)，造成了“以罰養(yǎng)隊(duì)”、“以罰代管”、“以罰代法”的不良執(zhí)法行為。這種行為方式使行政執(zhí)法主體與客體處于利益對立的矛盾位置，違背了為人民服務(wù)的宗旨，嚴(yán)重影響了政府形象。

（五）隊(duì)伍設(shè)立主觀隨意，審批權(quán)限不明確?，F(xiàn)有行政法律法規(guī)明確的執(zhí)法主體是國家行政機(jī)關(guān)，但有些行政機(jī)關(guān)不是發(fā)揮本身的執(zhí)法主體作用，而是采取各種方法，甚至通過上級主管機(jī)關(guān)或有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)來提出任務(wù)，要求設(shè)置專門的行政執(zhí)法隊(duì)伍，而審批機(jī)關(guān)又缺乏設(shè)置行政執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和原則，以致于頂不住壓力而不得不開綠燈。調(diào)查顯示，相當(dāng)一些執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)立，或?yàn)闄C(jī)關(guān)分流人員、或?yàn)榻鉀Q社會人員就業(yè)、或?yàn)闄C(jī)關(guān)創(chuàng)收補(bǔ)貼等等，這有悖于成立行政執(zhí)法隊(duì)伍的初衷。

（六）執(zhí)法人員素質(zhì)低，執(zhí)法總體形象差。目前一些執(zhí)法人員身份復(fù)雜，公務(wù)員、工人、臨時(shí)工都有，使行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高。主要表現(xiàn)在：一是對本行業(yè)法律法規(guī)及相應(yīng)的行政管理知識缺乏，以致在行政執(zhí)法中隨意執(zhí)法、罰隨口出；二是政治素質(zhì)低，執(zhí)法方法簡單粗暴，極易激化矛盾。個(gè)別執(zhí)法人員利用權(quán)力吃、卡、壓，乘機(jī)收斂財(cái)物，牟取私利，在群眾中造成很壞的影響；三是隨著執(zhí)法隊(duì)伍的發(fā)展，人員迅速膨脹，而又缺乏嚴(yán)格的培訓(xùn)和考核制度，影響了執(zhí)法質(zhì)量和水平。

（七）執(zhí)法透明度不高，監(jiān)督機(jī)制不健全。目前組建行政執(zhí)法隊(duì)伍基本上都沒有向社會和公眾公開其設(shè)置依據(jù)、基本任務(wù)、監(jiān)督辦法、處罰措施及標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對執(zhí)法過程中的多頭執(zhí)法，重復(fù)罰款乃至于違法執(zhí)法等行為缺乏相應(yīng)的規(guī)范措施和監(jiān)督手段以及對執(zhí)法相對人的救濟(jì)途徑，使執(zhí)法行為侵犯了公民、法人或其它組織的合法權(quán)益，妨礙了政府對社會的有效管理。

三、加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法隊(duì)伍的對策

（一）調(diào)整改進(jìn)行政立法程序和內(nèi)容。立法是法律制度實(shí)踐的基礎(chǔ)，要規(guī)范行政執(zhí)法行為，必須對現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在行政立法程序和技術(shù)上應(yīng)注意兩方面問題：一是在起草主體上，改變完全依靠行政主管部門起草的辦法，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)的專門機(jī)構(gòu)或政府法制部門負(fù)責(zé)，社會參與起草。通過專家或社會團(tuán)體的反復(fù)論證，吸納各方面意見，克服部門的利益保護(hù)。二是在法規(guī)內(nèi)容上，改變“一法一體”的內(nèi)容，變分散執(zhí)法為集中執(zhí)法。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府具體管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的微觀職能日漸弱化，因此，在立法上要將部門的一般行政管理與行政執(zhí)法分離開來，變“一法一體”為“多法一體”。這樣，既能改善政府的宏觀管理，又集中了執(zhí)法力量。

（二）合理組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。在組建綜合性執(zhí)法隊(duì)伍上，可采取以下幾種方式：一是在部門或系統(tǒng)內(nèi)部相對綜合，將內(nèi)部數(shù)個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍合設(shè)成一個(gè)。如交通部門的公路、運(yùn)輸、航運(yùn)（港監(jiān)）、稽征執(zhí)法；林業(yè)部門的林業(yè)公安、森林防火、木材檢查、野生動(dòng)植物保護(hù)、森林植物檢疫執(zhí)法等，均可設(shè)一個(gè)綜合性執(zhí)法隊(duì)伍。這種方式的優(yōu)勢在于不改變執(zhí)法隊(duì)伍與主管部門的隸屬關(guān)系，便于統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)人員還可相應(yīng)減少，適宜行政體制和立法體制不作大的調(diào)整。不利的因素是執(zhí)法隊(duì)伍仍受制于主管部門，管理與執(zhí)法一體，容易受到干預(yù)，出現(xiàn)執(zhí)法不公平的現(xiàn)象。二是在不同部門或系統(tǒng)之間設(shè)置綜合執(zhí)法隊(duì)伍。重點(diǎn)在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)林水管理、交通運(yùn)輸管理以及其他適合綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。這種方式的優(yōu)勢在于能打破部門界限，使管理與執(zhí)法相分離，減少部門的干預(yù)，有利于精簡執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員，降低執(zhí)法成本。不利的因素是跨部門或系統(tǒng)，需從行政和立法體制上作調(diào)整。三是對某些參與主體多、涉及面廣的行政執(zhí)法領(lǐng)域，可設(shè)立一個(gè)綜合性的輔助執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過授權(quán)來協(xié)調(diào)執(zhí)法或獨(dú)立執(zhí)法。這種輔助執(zhí)法機(jī)構(gòu)由相關(guān)執(zhí)法部門抽調(diào)人員組成，不核定編制，其主要職責(zé)是通過巡視檢查、受理投訴等形式，對某一領(lǐng)域進(jìn)行綜合執(zhí)法，做出的處理決定仍由法定執(zhí)法主體承辦手續(xù)。如開發(fā)區(qū)的執(zhí)法可采取這種輔助執(zhí)法形式。這種形式能克服多頭執(zhí)法的弊端，及時(shí)解決與日常管理息息相關(guān)的執(zhí)法問題，不利的是存在與法定執(zhí)法主體間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系協(xié)調(diào)，也需要在法律上明確其執(zhí)法的主體資格。此外，對省、市、區(qū)同一地區(qū)的可實(shí)行屬地綜合執(zhí)法。省、區(qū)兩級不再單獨(dú)設(shè)立行政執(zhí)法隊(duì)伍，以改變多層執(zhí)法的狀況。

（三）強(qiáng)化和規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。在創(chuàng)新行政執(zhí)法機(jī)制，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制的同時(shí)，必須建立一支廉潔公正、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)過硬的行政執(zhí)法隊(duì)伍，確保嚴(yán)格執(zhí)法、秉公執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。

——要明確行政執(zhí)法隊(duì)伍的性質(zhì)?，F(xiàn)行法律法規(guī)明確的行政執(zhí)法主體是政府各行政主管部門和法律法規(guī)授權(quán)的組織。因此，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員要嚴(yán)格依法實(shí)施管理，不能再有臨時(shí)工作人員承擔(dān)行政執(zhí)法職能。

——要規(guī)范行政執(zhí)法的行為方式。行政執(zhí)法的手段包括行政監(jiān)督、行政強(qiáng)制、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰等。行政處罰只是行政執(zhí)法手段之一。因此要改變目前行政執(zhí)法等同于行政處罰的現(xiàn)象，對行政執(zhí)法的行為方式進(jìn)行規(guī)范。如通過稅制改革，將必須征收的行政事業(yè)費(fèi)納入國家或地方稅收，使行政執(zhí)法不受利益驅(qū)動(dòng)。

——要提高執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。通過教育、培訓(xùn)和資格認(rèn)證等形式，使行政執(zhí)法人員熟悉本部門的法律法規(guī)、執(zhí)法權(quán)限、范圍、種類、程序等；切實(shí)加強(qiáng)對執(zhí)法人員的資格管理，經(jīng)考核后持證上崗；要把好進(jìn)人關(guān)，停止臨聘人員從事行政執(zhí)法工作，對執(zhí)法人員進(jìn)行制度化的考核考評，監(jiān)督其執(zhí)法行為。

——要嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理。堅(jiān)決杜絕執(zhí)法行為與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的現(xiàn)象，執(zhí)法隊(duì)伍所需經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政列支，不得以罰沒收入作為經(jīng)費(fèi)來源，也不得以返還和獎(jiǎng)勵(lì)等方式變通補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)，徹底改變“以收抵支”和“以罰養(yǎng)隊(duì)”的做法。按照國務(wù)院《關(guān)于罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》，實(shí)行收支分離的管理方式，并加強(qiáng)對經(jīng)費(fèi)收支的監(jiān)督檢查。

——要建立健全執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制。執(zhí)法機(jī)構(gòu)（隊(duì)伍）要接受各方面的監(jiān)督，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)和派的監(jiān)督及輿論的監(jiān)督，最重要的是加強(qiáng)行政執(zhí)法部門自身的內(nèi)部監(jiān)督和政府法制部門的外部監(jiān)督。在體制上可在政府法制部門設(shè)立行政執(zhí)法舉報(bào)中心，公布舉報(bào)電話，接受社會及執(zhí)法相對人對執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中存在的違法違規(guī)行為的投訴，從而規(guī)范執(zhí)法行為，清除執(zhí)法積弊，維護(hù)政府形象，切實(shí)為社會服務(wù)。