試析韓國危機管理機制及其對中國的啟示
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政府危機管理
韓國是一個災(zāi)害類型多樣化的國家，為防止各種突發(fā)性災(zāi)害給國家?guī)泶蟮臎_擊和損害，韓國建立了本國特色的“小核心、小范圍”的危機管理機制。該機制包括法律法規(guī)系統(tǒng)、決策與協(xié)調(diào)機制、信息管理機制及資金保障機制四部分。中國應(yīng)該借鑒韓國的先進經(jīng)驗，盡快建立適合本國國情的危機管理機制。
所謂“危機”，是威脅到?jīng)Q策集團優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢。在這種形勢中，決策集團做出反應(yīng)的時間非常有限，且形勢常常朝著令決策集團驚奇的方向發(fā)展。①顧名思義，“危機管理”就是針對可能發(fā)生或正在發(fā)生的，對這些決策集團優(yōu)先目標(biāo)構(gòu)成威脅的形勢進行處理與應(yīng)對的對策。西方發(fā)達國家都十分強調(diào)政府機構(gòu)運作中危機管理機構(gòu)的建設(shè)，并在實踐中形成了自己的一套行之有效的危機管理機制。
一、韓國危機管理機制的基本框架
根據(jù)政府各組織在危機管理中發(fā)揮的作用、參與危機管理過程的直接與否，可以將韓國的危機管理機制分解為危機應(yīng)對的法律法規(guī)體系、決策與協(xié)調(diào)機制、信息管理機制及資金保障機制四大部分。
（一）法律法規(guī)
韓國涉及危機事態(tài)應(yīng)急管理的法律法規(guī)基本可以分為兩大類：第一類是以《民防基本法》為基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)法案。韓國制訂有《自然災(zāi)害對策法》、《災(zāi)害管理法》、《災(zāi)害救護法》、《河川法》、《農(nóng)漁業(yè)災(zāi)害對策法》、《山林法》、《國地利用管理法》等法規(guī)，同時制訂了災(zāi)害對策基金的使用管理條例、災(zāi)害救助與災(zāi)害恢復(fù)費用的測算與負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)及災(zāi)害對策本部運作條例等；對災(zāi)情調(diào)查、災(zāi)害影響評價、洪水預(yù)報、警報的也做了具體規(guī)定。第二類是以《傳染病預(yù)防法》為主的應(yīng)對傳染病問題的法律法規(guī)，對各類傳染病的預(yù)防做了詳細(xì)明確的規(guī)定。除了《傳染病預(yù)防法》外，韓國還對某些危害嚴(yán)重的傳染病做出明確的法律規(guī)定，如《結(jié)核病預(yù)防法》、《后天性免疫系統(tǒng)缺失癥預(yù)防法》、《寄生蟲疾病預(yù)防法》等，每部法律含有各自的實施細(xì)則。韓國完善的立法為突發(fā)性災(zāi)難的預(yù)防和應(yīng)對提供了有力的法律保證，有助于政府及時地把災(zāi)難性的后果控制在最低限度。
（二）決策與協(xié)調(diào)機制
韓國的危機管理機制是以總統(tǒng)為最高指揮官，由議長來負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)，通過國家安全保障會議、中央防災(zāi)會議等機構(gòu)制定危機對策，由警察廳、消防廳等部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系。在這一體系中，根據(jù)危機的種類和危害程度的不同，所啟動的危機管理部門也不盡相同。
1．指揮決策機構(gòu)。韓國根據(jù)自身的國情和國力，建立了適合本國國情的國家安全決策機制和危機應(yīng)對機制。其指揮決策機構(gòu)是國家安全保障會議。國家安全保障會議由總統(tǒng)、總理、統(tǒng)一部部長、外交通商部部長、國防部部長及國家情報院院長和總統(tǒng)指定的少數(shù)人員組成。議長由總統(tǒng)擔(dān)任。安全保障會議的主要任務(wù)是搜集安全保障政策所需要的資料，研究制定預(yù)防政策，并就有關(guān)國家安全保障方面的外交政策、軍事政策和國內(nèi)政策接受總統(tǒng)的咨詢。會議由議長召集并主持，也可由國務(wù)總理代行職務(wù)；參謀長聯(lián)席會議主席可參加會議發(fā)言；在必要的情況下，議長可允許其他有關(guān)部門的長官及其他相關(guān)人員出席會議并發(fā)表意見；國家安全企劃部長在搜集、評價與國家安全保障會議相關(guān)的情報后向會議做出報告并接受審議。作為危機管理的中樞指揮系統(tǒng)，韓國國家安全保障會議在解決突發(fā)性緊急事件方面發(fā)揮了重要的作用。
2．協(xié)調(diào)輔助機構(gòu)。根據(jù)在危機管理中發(fā)揮的作用不同，韓國危機管理機制中的協(xié)調(diào)輔助機構(gòu)可以分為以下幾個部分：
（1）中央及地方災(zāi)害對策本部。為了預(yù)防大規(guī)模突發(fā)性事件的爆發(fā)，韓國政府特別設(shè)立了一個常設(shè)性的機構(gòu)——“中央災(zāi)害對策本部”。它隸屬于國家行政自治部，由政府23個部門的局長級干部人員組成，行政自治部長官擔(dān)任本部長，行政自治部和建設(shè)交通部次官擔(dān)任副本部長。這個常設(shè)性機構(gòu)的職責(zé)是有效地推動各種防災(zāi)對策，審議國家的防災(zāi)基本計劃，協(xié)調(diào)各地的防災(zāi)計劃。此外，當(dāng)出現(xiàn)大的災(zāi)情時，“中央災(zāi)害對策本部”負(fù)責(zé)災(zāi)害情況，并協(xié)調(diào)政府各部門投入人力和物力進行救災(zāi)搶險?！爸醒霝?zāi)害對策本部”還負(fù)責(zé)對氣象廳、交通部水利局、韓國水資源公社等機構(gòu)以及地方災(zāi)害檢測單位提供的各種災(zāi)害信息進行綜合統(tǒng)計和分析。
與“中央災(zāi)害對策本部”相對應(yīng)的是在全國16個市道、245個市郡區(qū)以及基層的三級政府都逐級設(shè)立災(zāi)害對策本部。各級政府的行政首長擔(dān)任相應(yīng)的災(zāi)害對策本部的本部長，各行政職能部門均是災(zāi)害對策本部的成員。地方各級災(zāi)害對策本部的主要職能是在發(fā)生大規(guī)模的自然災(zāi)害時，成立總協(xié)調(diào)官、編制官、擔(dān)當(dāng)官等，并由通信、電力、運輸、軍隊、警察、紅十字會、新聞報社等部門參加，組成各種領(lǐng)導(dǎo)班子，貫徹執(zhí)行中央的防災(zāi)、抗災(zāi)計劃。
（2）國家情報院。國家情報院是韓國最高情報機構(gòu)，其前身是1961年設(shè)立的中央情報部。它是仿效美國中央情報局建立起來的秘密情報機關(guān)，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，接受總統(tǒng)的批示和監(jiān)督。它于1981年1月更名為國家安全企劃部，仍屬總統(tǒng)直接管轄；1999年1月12日更名為國家情報院。國家情報院通管全國的各軍政諜報機構(gòu)，形成了一個完整的間諜情報體系。其職能主要是搜集、評價有關(guān)國家安全保障的國內(nèi)外情報后向安全保障會議報告，并接受審議。此外，在發(fā)生大規(guī)模突發(fā)性危機時，國家情報院負(fù)責(zé)提供相關(guān)情報以供政府決策之用。20世紀(jì)70年代，國家情報院在韓國國內(nèi)擁有極大的特權(quán)，成為當(dāng)局鏟除政敵、鎮(zhèn)壓進步勢力的重要工具，有“萬能暴君”、“拷問機構(gòu)”之稱。2003年盧武鉉就任總統(tǒng)后著手對國家情報院進行改革和調(diào)整。首先是進行人事調(diào)整，任命高泳為新情報院院長。其次是對情報院的機構(gòu)和職能進行大規(guī)模調(diào)整。據(jù)美國《時代》周刊報道，韓國情報院的國內(nèi)間諜活動將削減，而“反共局”則干脆被取消。原先以收集軍事和政治情報為主的特工，其職能將進行根本性的調(diào)整，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕占n國公司海外競爭對手的經(jīng)濟情報。
（3）保健福祉部。1962年頒布的《災(zāi)害救護法》規(guī)定，當(dāng)在同一地區(qū)因旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、火災(zāi)等而集體發(fā)生多數(shù)罹災(zāi)者時，由保健福祉部作為主管部門進行緊急救護。根據(jù)這一法案，韓國保健福祉部在防范天災(zāi)人禍尤其是流行性傳染病方面起了重要作用。韓國對流行性傳染病的管理由保健福祉部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，通過中央、市、縣三級管理體制進行。傳染病管理和公共衛(wèi)生管理都使用這套系統(tǒng)，與一般疾病醫(yī)療體系保持相對獨立。
（三）信息管理機制
該機制主要由教育宣傳部門、新聞媒體及政府相關(guān)部門構(gòu)成，在危機管理中的作用主要表現(xiàn)在：
1．通過有組織的宣傳教育提高國民的危機意識。突發(fā)性災(zāi)難的突然性、嚴(yán)重性及不可預(yù)測性很容易引起民眾的心理恐慌和手足無措。為此，在平時加強對國民的危機教育，提高他們的危機意識就顯得十分必要。韓國非常重視危機意識的宣傳與教育，有關(guān)部門印制了宣傳手冊，圖文并茂，易看易懂，效果很好。另外，韓國政府為了增強國民的危機意識，還將每年的5月25日定為“全國防災(zāi)日”。防災(zāi)日的內(nèi)容安排包括：檢查防災(zāi)設(shè)備與裝備的完好程度；開展防災(zāi)操練活動；對受災(zāi)地區(qū)的受災(zāi)狀況及災(zāi)后重建過程進行圖片展示等等。在韓國，各單位都有一套非常完整的資料，基礎(chǔ)資料齊全規(guī)范，包括文字介紹、圖、表、照片等，一是便于緊急時使用，二是起到了宣傳作用。
2．構(gòu)建多層次的信息平臺。根據(jù)韓國《信息公開法》及相關(guān)法案的規(guī)定，一旦出現(xiàn)大規(guī)模的突發(fā)性事件，各級危機管理部門應(yīng)該立即通過公眾媒體如廣播、電視、公用熱線電話向公眾，以確保信息的準(zhǔn)確及時。中央災(zāi)害對策本部負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的災(zāi)害信息和災(zāi)害警報的工作。在災(zāi)情出現(xiàn)后，除了通過政府部門進行信息之外，中央災(zāi)害對策本部還通過報紙、廣播電視以及因特網(wǎng)等多種新聞媒體及時將信息出去。此外，隨著科技力量的發(fā)展，韓國政府還采用新技術(shù)信息，提高政府危機管理的能力。
（四）資金保障機制
韓國政府非常重視國家的防災(zāi)減災(zāi)等危機管理工作，將防災(zāi)減災(zāi)作為國家的公益事業(yè)，其工程建設(shè)和管理費用列入中央政府財政預(yù)算和地方政府財政預(yù)算，從而為國家的危機管理工作提供了充足的資金保證。韓國有一套完整的災(zāi)情調(diào)查評價程序，對災(zāi)情的補助標(biāo)準(zhǔn)、災(zāi)害修復(fù)費用，中央、地方各自承擔(dān)的比例都有明確規(guī)定，并由中央災(zāi)害對策本部每年修訂頒布，避免了人為因素的干預(yù)。如韓國《自然災(zāi)害對策法》就明確規(guī)定各級政府應(yīng)設(shè)立防災(zāi)基金，其數(shù)額按國家和地方前三年財政稅收平均數(shù)的千分之八計取，當(dāng)年結(jié)余資金轉(zhuǎn)入下年，不足部分由國家支付。在充足的資金供應(yīng)下，韓國修建了一整套體系完整、標(biāo)準(zhǔn)較高的防洪、防臺風(fēng)等防災(zāi)工程。
從歷史和現(xiàn)實來看，中國是各種各樣的災(zāi)難和危機出現(xiàn)頻率最多的國家之一。各種自然災(zāi)難和人為災(zāi)難，大大小小，每年時有發(fā)生，給國家、人民造成了巨大的損失。新中國成立以來，我國政府在應(yīng)對和管理各種災(zāi)難和危機方面經(jīng)受了考驗，積累了經(jīng)驗，并建立了符合自身特點的危機管理機制。但由于各種條件的限制，我國的政府危機管理機制存在種種不足之處，如：沒有建立常設(shè)性的危機管理部門，也沒有制定權(quán)責(zé)明晰的危機反應(yīng)機制，政府的危機管理缺乏組織化的保障；政府不同職能部門“擁兵自重”，相互間缺乏整合及協(xié)調(diào)的能力；政府官員和民眾的危機意識薄弱，整體上社會危機應(yīng)對能力和自我恢復(fù)能力差；我國尚無統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，政府的危機管理缺乏法制的保障；政府的危機管理缺乏有效的信息管理、信息溝通和制度化的社會資源保障機制及人力資源的保障；危機管理缺乏系統(tǒng)化和制度化的教育和訓(xùn)練機制。上述問題的存在，在很大程度上制約了政府危機管理的能力。
“他山之石，可以攻玉?！睆奈覈C管理的現(xiàn)狀和問題出發(fā)，學(xué)習(xí)和借鑒韓國危機應(yīng)對的基本經(jīng)驗，對于亟需建立完善的政府危機管理機制的中國來說，可以趨利避害，少走彎路。
（一）居安思危，構(gòu)建完善的危機預(yù)警機制
戴維·奧斯本（Osborne）和特德·蓋布勒（Gabler）也認(rèn)為，政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。[3]危機預(yù)警作為預(yù)測和防范危機的一個重要手段，在政府危機管理中顯得尤為重要。為提高政府在重大突發(fā)危機事件中的管理能力，加強政府對危機事件的預(yù)見和救治能力，有必要建立政府危機管理的預(yù)警機制。借鑒韓國的經(jīng)驗，我國可以從以下三個方面著手：一是通過教育和培訓(xùn)提高國民的危機意識。二是全面實行危機風(fēng)險管理，制定切實可行的危機預(yù)防戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，有效地預(yù)防和回應(yīng)各種危機。三是設(shè)立一個相對獨立的危機管理常設(shè)機構(gòu)，及時捕捉各種信息，力求將危機化解在爆發(fā)之前。建立預(yù)警系統(tǒng)有利于組織進行快速的反應(yīng)，減少危機監(jiān)測成本和提高危機監(jiān)測效果，從而減少危機帶來的損失，消除危機監(jiān)測不連續(xù)所帶來的風(fēng)險。
（二）快速反應(yīng)，構(gòu)建強有力的危機管理中樞指揮系統(tǒng)
作為危機管理機制的核心部門，危機管理的中樞指揮系統(tǒng)在危機處理中發(fā)揮著靈魂作用。目前我國的危機管理機制屬于分行業(yè)、分部門的分散性危機管理機制，其機構(gòu)包括消防部門、水利部門、軍隊等。這種危機管理機制專業(yè)性比較強，有利于調(diào)動專業(yè)救災(zāi)的優(yōu)勢，但也存在著各自為政的弊端，一旦出現(xiàn)破壞性極大、影響極為廣泛的突發(fā)性事件，相關(guān)各部門之間經(jīng)常由于缺乏協(xié)調(diào)機制而難以整合起來作為一個合力投入運行。在這一點上，我國可以組建一個類似韓國國家安全保障會議的危機處理中樞指揮系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有足夠的權(quán)力，有效動員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對危機。
（三）審時度勢，構(gòu)建完善的信息管理機制
政府的危機管理，無論是危機的預(yù)防、準(zhǔn)備，還是危機的處理與救治，都必須建立在準(zhǔn)確、全面、適時的信息基礎(chǔ)之上。在信息全球化的今天，隱瞞危機信息幾乎沒有可能，政府封鎖信息不但會為流言的傳播創(chuàng)造條件，還會使外界對政府失去信任，使政府的權(quán)威性大打折扣。2003年的“非典”事件暴露了我國在危機信息方面的缺陷。所幸的是,我國政府很快意識到了構(gòu)建危機信息管理機制，保證信息通暢、公開的重要性。2003年4月14日，國務(wù)院總理在主持國務(wù)院常務(wù)會議時指出，必須“完善信息網(wǎng)絡(luò)，及時、準(zhǔn)確地對突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出預(yù)測、預(yù)報和預(yù)警”。2003年5月國務(wù)院通過《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，規(guī)定國家建立突發(fā)事件的信息制度。從韓國危機信息管理機制的經(jīng)驗來看，我國構(gòu)建完善的突發(fā)事件信息管理機制可以從以下三點著手：一是制定專門的信息公開法；二是建立制度化的信息公開和制度；三是運用現(xiàn)代信息技術(shù)保證重要通訊基礎(chǔ)設(shè)施的安全和信息溝通渠道的暢通。
（四）緊急立法，構(gòu)建完善的突發(fā)事件應(yīng)急法律機制
緊急立法實際上就是要制定緊急狀態(tài)法。所謂“緊急狀態(tài)”，是指“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”。與此相適應(yīng)，緊急狀態(tài)法是指明確規(guī)定政府在不同的緊急狀態(tài)時期可以采取的緊急措施以及公民在緊急狀態(tài)時期應(yīng)當(dāng)受到限制的權(quán)利和必須履行的法律義務(wù)，以此來協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)時期政府與公民的關(guān)系。我國由于認(rèn)識的不足，還沒有統(tǒng)一的憲法層面上的緊急狀態(tài)法，這在很大程度上制約了我國防范和處置突發(fā)事件的主動性和快速性。2003年的“非典”危機更是凸現(xiàn)了這一法律欠缺，構(gòu)建完善的突發(fā)事件應(yīng)急法律機制迫在眉睫。所幸的是，我國政府及時意識到了這一點并采取了有效舉措。2003年4月14日，國務(wù)院總理在主持國務(wù)院常務(wù)會議時指出，要抓緊制訂相關(guān)行政法規(guī)，從法律上保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)機制的運行。2003年12月18日，我國首部《緊急狀態(tài)法》被明確列入全國人大常委會未來五年的立法規(guī)劃。2004年3月召開的第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案將緊急狀態(tài)第一次寫進了憲法，為統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法的制定提供了憲法上的依據(jù)。世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有
（五）增大投入，構(gòu)建有效的社會資源保障機制世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有
充分的社會資源保障是進行有效的危機管理的基礎(chǔ)，其貫穿于危機預(yù)防、危機處理、危機救治三個階段，根本作用在于化解風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定。與國外相比，我國政府在公共管理服務(wù)方面的投入嚴(yán)重不足，特別是應(yīng)對危機事件的公共財政支出存在許多問題，資金的不足制約了社會資源保障機制的建立。借鑒韓國的經(jīng)驗，我國政府可從以下著手來構(gòu)建有效的社會資源保障機制：一是建立危機應(yīng)對的專項資金，?？顚Ｓ谩６羌訌娙肆Y源的培養(yǎng)和訓(xùn)練，為危機管理提供充足的人力資源。三是動員社會力量參與危機管理。
從某種意義上說，一個政府對突發(fā)性危機事件的處理水平在一定程度上反映了該政府執(zhí)政能力的高低及其對國民生命財產(chǎn)等安全的負(fù)責(zé)程度。近年來我國也曾遭遇過一些不同類型的危機，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門與地方的緊密配合下，危機得到了有效控制。但總的來看，我國在危機管理機制方面尚未形成一個全面系統(tǒng)的制度性框架。借鑒別國先進成熟的危機管理經(jīng)驗，建立符合中國國情的危機管理機制應(yīng)是當(dāng)前政府工作的重點之一。
