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【全文】

引言

現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保險立法自19世紀(jì)末葉起源于歐洲工業(yè)發(fā)達(dá)國家以來，至今經(jīng)歷了100多年的歷史?，F(xiàn)在，世界上所有發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，幾乎都建立了實施范圍不一和模式選擇不同的養(yǎng)老保險制度。隨著世界經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，特別是近幾年來全球經(jīng)濟(jì)一體化和社會人口老齡化進(jìn)程的影響，養(yǎng)老保險制度改革已成為一個突出的國際現(xiàn)象，并且引起了全球范圍的普遍關(guān)注和重視。作為發(fā)展中國家的中國正同時面臨著發(fā)展和人口老齡化的雙重挑戰(zhàn)，能否順利解決人口老齡化帶來的各種問題，以及如何解決這些問題，是目前全社會關(guān)注的熱點(diǎn)。社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出了許多養(yǎng)老保險制度改革的方案，為我國政府組織實施改革提供了必要的理論準(zhǔn)備，十幾年來的養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程又積累了許多踐經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，作為一種強(qiáng)制性的制度設(shè)計，養(yǎng)老保險對于法律的依賴尤甚，甚至可以說只有通過具有極大權(quán)威和剛性的法律規(guī)定才能夠建立起真正的、有保障的養(yǎng)老保險體系。因此，加強(qiáng)和完善養(yǎng)老保險立法，建立與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會化養(yǎng)老保險機(jī)制，是及時解決好目前養(yǎng)老保險問題的當(dāng)務(wù)之急，也是未來實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”幸福前景的必要前提。本文擬從立法進(jìn)程、改革現(xiàn)狀和立法思考三個方面對正在進(jìn)行的中國養(yǎng)老保險制度改革情況進(jìn)行探討。

一、中國養(yǎng)老保險制度立法進(jìn)程

現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保險是指根據(jù)國家法律的規(guī)定，在勞動者遇到老年風(fēng)險時，（注1）對其老年基本生活提供保障的一種社會保險制度。作為一種強(qiáng)制性的制度設(shè)計，養(yǎng)老保險對于法律的依賴尤甚，只有通過具有極大權(quán)威和剛性的法律規(guī)定才能夠建立起真正的養(yǎng)老保險體系。縱觀世界各國養(yǎng)老保險制度的建立都是以立法為先導(dǎo)的，中國也不例外。新中國養(yǎng)老保險立法始于50年代初期，其立法進(jìn)程大致可分為以下幾個階段：

(一)建國初期至“”前——實行兩套制度

1．城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度

以1951年2月26日政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》(1953年、1958年兩次修改)為依據(jù)。規(guī)定企業(yè)或雇主按職工工資總額的3％繳納勞動保險基金，由中華全國總工會委托中國人民銀行保管，并在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用。(因為這個基金完全沒有職工個人的繳費(fèi)積累，所以它實際上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度。)

2．國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度

1955年12月，國務(wù)院頒發(fā)《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》建立了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度。它與企業(yè)職工的養(yǎng)老保險辦法比較，主要是待遇標(biāo)準(zhǔn)上不統(tǒng)一(退休金企業(yè)工人為本人I資標(biāo)準(zhǔn)的35—70％，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員為50—80％)。

由于兩種制度在待遇標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一，在工人和干部之間造成了一定的影響，因此，1958年，國家根據(jù)當(dāng)時的情況，將企業(yè)和國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險的兩個辦法，在適當(dāng)放寬養(yǎng)老條件和提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上作了統(tǒng)一規(guī)定。此規(guī)定沿用了20年后，于1978年由《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》所取代。

(二)“”期間

“’’開始后不久，財政部于1969年2月了《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度改革的意見》，規(guī)定不再向國營企業(yè)提取“勞動保險費(fèi)”，企業(yè)支付的退休金改在“企業(yè)營業(yè)外列支”，即從企業(yè)利潤中列支。這樣，社會保險基金被取消，企業(yè)自行籌集包括養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的勞動保險費(fèi)用，全國范圍內(nèi)的企業(yè)退休基金不存在了，在全國各企業(yè)間也不能靈活調(diào)劑退休金余缺，同時社會保險工作受到?jīng)_擊，社會保險機(jī)構(gòu)被撤銷，養(yǎng)老保險實際上變成了“企業(yè)保險”。

以1950年代的勞動保險條例及70—80年代間的有關(guān)法規(guī)為依據(jù)，中國建立了城鎮(zhèn)勞動者的離退休制度，它在社會保險制度尚未全面建立的當(dāng)代中國，是中國社會保險的主要項目。從現(xiàn)行離退休制度的內(nèi)容來看，它主要包括干部離體制度、干部退休制度及職工退休、退職制度，起實施范圍限于國家機(jī)關(guān)和全民企事業(yè)單位的離退休人員，以及部分集體單位的退休人員。

(三)1980年代初至今一一養(yǎng)老保險制度的改革

可見，1980年代以前的中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度是一種傳統(tǒng)的企業(yè)或國家型的社會保險制度，隨著80年代經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，這種企業(yè)自我保險的體制日益難以為繼。企業(yè)之間因歷史原因造成的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重，嚴(yán)重地影響了企業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而離退休人數(shù)與離退休費(fèi)用的急劇增加，又造成了一些退休人員多、經(jīng)濟(jì)效益差的企業(yè)不堪重負(fù)，嚴(yán)重地挫傷了在職職工的積極性，也誘發(fā)了社會不安定的因素。據(jù)統(tǒng)計，1978年在職職工與離退休人數(shù)之比為30．3：1，1980年下降為12．8：1，1985年下降為7．5：1，1992年繼續(xù)下降為5．7：1同時，離退休費(fèi)用在1978年僅相當(dāng)于工資總額的3．04％，到1992年卻上升到17．65％；這兩個指標(biāo)表明，從1978—1992年間，在職職工的負(fù)擔(dān)加重了4．3倍，而企業(yè)對離退休費(fèi)用的負(fù)擔(dān)也加重了4．8倍。（注2）如果繼續(xù)實行企業(yè)自我保險，一部分企業(yè)將會被拖垮。因此1979年中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以后，國家針對養(yǎng)老保險制度存在的一些弊端進(jìn)行了一系列改革：（注3）

1．1980年代初期開始，在一些地方進(jìn)行國有企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌試點(diǎn)。

從1984年開始，在廣東、江蘇和遼寧等省的少數(shù)市、縣，首先進(jìn)行了國有企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌的試點(diǎn)。在試點(diǎn)取得較大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，1986年，全國各地開始全面推行養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。其方法是：市、縣或省的勞動部門，根據(jù)當(dāng)年當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的支出，確定社會統(tǒng)籌基金的繳納比例，統(tǒng)一向企業(yè)征收，再根據(jù)需要返還企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)發(fā)放。

2．1986年國務(wù)院《國有企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，建立勞動合同制工人養(yǎng)老保險制度。

1986年中央政府決定國有企業(yè)新招收的工人一律實行勞動合同制，國務(wù)院《國有企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》規(guī)定勞動合同制工人的退休養(yǎng)老辦法：企業(yè)按照勞動合同制工人工資總額的15％左右，勞動合同制工人按照不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3％繳納退休養(yǎng)老基金。

3．建立了專職的社會保險管理機(jī)構(gòu)

1990年，勞動部又開始了改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法的試點(diǎn)工作，提出基本養(yǎng)老金有兩部分組成，第一部分按職工退休時當(dāng)?shù)厣鐣骄べY一定比例計發(fā)，第二部分按職工本人繳費(fèi)年限長短和指數(shù)化月平均繳費(fèi)多少計發(fā)。而后，地方各級政府又建立了專職的社會保險管理機(jī)構(gòu)，歸屬勞動部指導(dǎo)。

4．1991年6月26日國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出建立多層次的養(yǎng)老保險制度等改革方案

根據(jù)各地的改革經(jīng)驗1991年6月26日國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出：養(yǎng)老保險基金實行國家企業(yè)、個人三方負(fù)擔(dān)，建立個人繳納養(yǎng)老保險費(fèi)制度，建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險多層次的養(yǎng)老保險制度等改革方案。同時在一些城市進(jìn)行基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的試點(diǎn)。這樣，到1992年底，全國已有2340個市縣在全民所有制企業(yè)，1300多個市、現(xiàn)在集體所有制企業(yè)實行了養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，分別占市、縣總數(shù)的98．9％和55％；參加社會統(tǒng)籌的職工達(dá)8000萬人，占國有企業(yè)職工總數(shù)的80％；離退休職工1500萬人，約占國有企業(yè)離退休職工總數(shù)的95％?！保ㄗ?）

5．1995年3月1日了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，進(jìn)一步明確企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的方向、原則和主要任務(wù)

黨的十四大以后，為了貫徹《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》精神，國務(wù)院在總結(jié)各地的經(jīng)驗和實施方法的基礎(chǔ)上，于1995年3月1日了關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，進(jìn)一步明確企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的方向、原則和主要任務(wù)，提出改革的目標(biāo)為：到本世紀(jì)末，要基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，適用城滇各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、讓會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化酌養(yǎng)老保險體系。改革的原則為：保障水平與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)；社會互濟(jì)與自我保障相結(jié)合，公平與效率相結(jié)合；管理法制化；行政管理與基金管理分開等。

為了在全國逐步統(tǒng)一實施辦法，《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》還附錄了兩種操作性很強(qiáng)的實施辦法，供各地參考。

辦法一：上海等7省市選擇此辦法

規(guī)定建立相當(dāng)于職工工資收入16％左右的個人賬戶，其中包括職工本人繳納的全部養(yǎng)老保險費(fèi)(起步時為繳費(fèi)工資的3％，以后逐步提高到8％)、企業(yè)按職工本人繳費(fèi)工資的一定比例繳納養(yǎng)老保險費(fèi)和企業(yè)按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY劃入的5—6％。職工退休后基本養(yǎng)老金按個人賬戶儲存額除以120計算，按月支付。

該辦法還規(guī)定：那些在實施個人賬戶以前參加工作的職工，在該辦法實施前的工作年限時同繳費(fèi)年限，至退休時，“以個人賬戶的存儲額推算出全部工作年限的儲存額”。對已退休職工的養(yǎng)老問題，通過企業(yè)另行交納一定比例的費(fèi)用形成統(tǒng)籌基金解決，養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)仍然按照改革前的辦法執(zhí)行。

辦法二：北京等5省市選擇此辦法

規(guī)定按職工繳費(fèi)工資的5％左右建立個人賬戶，其中包括個人繳費(fèi)的全部和企業(yè)繳費(fèi)中基數(shù)高于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY(200％以上至300％的部分)的部分，企業(yè)繳費(fèi)的其余部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老金分為三部分：一是“社會性養(yǎng)老金”，按照職工所在地職工平均工資的一定比例(20—25％)計發(fā)；二是“繳費(fèi)性養(yǎng)老金”，按繳費(fèi)每滿一年(建立個人賬戶前的職工連續(xù)工齡作為視同繳費(fèi)年限，與實際繳費(fèi)年限合并計算)，發(fā)給指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的1．0％一1．4％計發(fā)；三是“個人賬戶養(yǎng)老金”，為個人賬戶儲存額除以120計算。其中前兩項養(yǎng)老金來自于“統(tǒng)籌”；已退休職工的養(yǎng)老金則全部來自于“統(tǒng)籌”。

在執(zhí)行過程中，許多地區(qū)吸取辦法一、二的優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合本地區(qū)的實際，制定了第三類辦法，即按職工本人繳費(fèi)工資的10—12％建立個人賬戶，其中個人繳費(fèi)和企業(yè)繳費(fèi)化轉(zhuǎn)方法與力、法一基本相同。養(yǎng)老金支付由社會性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。社會性養(yǎng)老金相當(dāng)于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的20％一25％，個人賬戶養(yǎng)老金為個人賬戶儲存額除以120。（注5）

6．1997年7月16日，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》

為了進(jìn)一步加快養(yǎng)老保險制度改革的步伐，建立全國統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，1997年7月16日，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，此規(guī)定在重申《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》確立的改革目標(biāo)和原則的基礎(chǔ)上，確定“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的模式為中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)一模式，提出了全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險辦法。

在實施養(yǎng)老保險制度改革的過程中，各地根據(jù)國務(wù)院和勞動部的有關(guān)文件精神，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，也先后制定了許多地方性的法規(guī)和規(guī)章。如廣東省于1993年7月了《廣東省職工社會養(yǎng)老保險制度暫行規(guī)定》；海南省于1993年12月了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險條例》；上海市1993年2月推出了《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革實施方案》，1995年又連續(xù)出臺了《上海市城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》、《上海市城鎮(zhèn)個體工商戶及其幫工養(yǎng)老保險辦法》、《關(guān)于本市外商投資企業(yè)中國職工退休后計發(fā)養(yǎng)老保險金辦法》，將各類企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險納入了統(tǒng)一的軌道。

通過對我國建國以來的養(yǎng)老保險立法進(jìn)程的考察，可以發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度在我國并不像有些人所說的那樣，是一個需要創(chuàng)設(shè)的新制度。盡管從客觀上講，我國有關(guān)養(yǎng)老保險的法律規(guī)定是十分不健全的，但不能由此走入“法律虛無主義”，認(rèn)為我國養(yǎng)老保險立法是一片空白。在過去的40多年中，中國養(yǎng)老保險立法經(jīng)歷了一個由立到廢，又由廢到立的曲折、發(fā)展的過程，制定了許多法律法規(guī)，它們對于養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展起著不可或缺的作用，并為今后的養(yǎng)老保險立法的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但從總體上看，我們可以看到中國養(yǎng)老保險立法的一個很突出特點(diǎn)：即立法層次較低，地方上述立法進(jìn)程，我們可以看到中國養(yǎng)老保險立法的一個很突出特點(diǎn)：立法層次較低，地方立法活躍。在養(yǎng)老保險的整個改革規(guī)程中，各省、直轄市、自治區(qū)幾乎都出臺了實行養(yǎng)老保險的地方性法規(guī)，但國家權(quán)力機(jī)關(guān)卻至今沒有頒布綜合性的“社會保險法”或單行的“養(yǎng)老保險法”，國務(wù)院除了幾個重要的決定外，也沒有養(yǎng)老保險方面的行政法規(guī)出臺。這種立法上的滯后狀況，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會保障事業(yè)發(fā)展的要求，難以應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險改革的進(jìn)程。

二、我國養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革的主要內(nèi)容

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革的依據(jù)是1997年國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，改革的主要內(nèi)容為：

1．統(tǒng)一企業(yè)和職工的繳費(fèi)比例。

企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)(以下簡稱企業(yè)繳費(fèi))的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20％。個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)(以下簡稱個人繳費(fèi))的比例，1997年不得低于本人繳費(fèi)工資的4％，1998年起每兩年提高1個百分點(diǎn)，最終達(dá)到本人繳費(fèi)工資的8％。

2．統(tǒng)一個人賬戶的規(guī)模。

按本人繳費(fèi)工資的11％的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費(fèi)全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。隨著個人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至3％。

3．統(tǒng)一基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。

規(guī)定本決定實施后參加工作的職工(實踐中將這部分人稱為“新人”)，個人繳費(fèi)累計滿15年的，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，退休時基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)、直轄市或地(市)上年度職工月平均工資的20％，個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶存儲額除以120；個人繳費(fèi)累計不滿15年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，個人賬戶存儲額一次性支付本人；本決定實施前參加工作，實施后退休且個人繳費(fèi)年限和視同繳費(fèi)年限累計滿15年的(實踐中將這部分人稱為"新人”)，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金基礎(chǔ)上，再確定過渡性養(yǎng)老金;①本決定實施前退休的(實踐中將這部分人稱為“老人”)，仍按原來規(guī)定發(fā)給養(yǎng)老金，同時執(zhí)行養(yǎng)老金調(diào)整辦法。

統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度實施后全國各地紛紛按照規(guī)定，調(diào)整本地區(qū)原已實施養(yǎng)老保險制度，朝著全國統(tǒng)一的方向努力，上海市于1998年4月開始，改變了以前按職工繳費(fèi)工資16％計入個人賬戶的辦法，以本人繳費(fèi)工資11％計入個人賬戶，并開始實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。

(二)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度實施過程中存在的主要問題

養(yǎng)老保險制度改革是涉及中國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大變革。中國養(yǎng)老保險制度改革自80年代初期開始至今，已經(jīng)過了十幾年的歷程。這期間，從個別城市的試點(diǎn)開始，經(jīng)過政府有關(guān)部門的規(guī)劃和引導(dǎo)，通過從理論和實踐兩個方面不斷總結(jié)幾年改革試點(diǎn)經(jīng)驗和不足，目前已初步建立了全國統(tǒng)一的“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。應(yīng)該說，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度也是在研究借鑒世界各國養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國具體國情后確定的，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的一種新模式。但同時，在面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與人口老齡化的雙重壓力的情況下，該制度在實施過程中也暴露出種種問題：

1．企業(yè)養(yǎng)老保險費(fèi)供款率過高。

目前中國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費(fèi)率在20％以上，與世界主要國家企業(yè)供款的平均水平(10％左右)相比，顯得高出很多，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。同時也導(dǎo)致企業(yè)不愿意繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)，有的企業(yè)故意隱瞞工資總額，少交統(tǒng)籌基金；有的企業(yè)轉(zhuǎn)移銀行賬戶，故意拖欠不交。據(jù)分析，參加基本養(yǎng)老保險的企業(yè)，有30％的工資總額未計算在應(yīng)繳的基數(shù)內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，1999年1000萬元以上的欠費(fèi)大戶有200多家。

2．養(yǎng)老保險基金收支狀況不容樂觀。

(1)基金收繳率下降。企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費(fèi)導(dǎo)致收繳率下降，據(jù)統(tǒng)計，1992年全國收繳率為96．3％，1993年降為93．3％，1994年降為92．4％，1998年降為89％，1999年上半年將為87．6％。

(2)部分地區(qū)養(yǎng)老金收不抵支。1997年全國養(yǎng)老金支出944．9億元，1998年上半年已支出491億元，下半年加上行業(yè)移交的因素，支出更大。支出不斷上升，而收繳率又不斷下降，部分地區(qū)出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象。1998年上半年，17各省市區(qū)當(dāng)期基金收不抵支，第三季度增至25個。①據(jù)統(tǒng)計，截至1998年底，全國共收繳基本養(yǎng)老保險費(fèi)1227．4億元，基本養(yǎng)老金支出達(dá)1248．7億元，當(dāng)年基金缺口為21．3億元?！倍诓糠謬衅髽I(yè)困難、企業(yè)欠費(fèi)嚴(yán)重(高達(dá)300多億元)的情況下，基金收入增長仍將十分困難。

(3)結(jié)余基金減少。當(dāng)期基金收不抵支，又要確保按時發(fā)放，一些地區(qū)動用積累基金彌補(bǔ)不足。為了確保1998年的養(yǎng)老金發(fā)放，有23各省、市、自治區(qū)共動用歷年積累基金高達(dá)67．5億元，占1998年初地方歷年積累總額的12．8％，動用積累的省份和金額之多，在歷史上還是第一次。動用積累基金最多的是遼寧省，達(dá)8．2億元；用積累比例最高的是天津市，高達(dá)70．2％。

3．基金統(tǒng)籌層次低，調(diào)劑能力弱。

目前只有京、津、滬及福建、河北等地真正實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而大部分地區(qū)處于縣、市級統(tǒng)籌。這就減弱了分散風(fēng)險的能力，削弱了社會保險互助、互濟(jì)的功能，不利于統(tǒng)一制度的貫徹執(zhí)行。

4．養(yǎng)老保險的覆蓋面還比較窄。

目前中國基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍主要是國有企業(yè)和集體企業(yè)的職工，而外商投資企業(yè)私營企業(yè)職工和個體工商戶及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動力等城鎮(zhèn)從業(yè)人員卻很少或沒有參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體等的養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計，國有企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險的比例為99％，集體企業(yè)為70％，外商投資企業(yè)和私營企業(yè)為40％和20％。①同時國有企業(yè)和集體企業(yè)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也日益沉重，據(jù)統(tǒng)計，1985年底國有企業(yè)、集體企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)單位在職職工和離退休及退職人員之比分別為7．7：1、7：1、8．8：1；1990年底分別為6．1：1、6．3：1、14．9：11995年底分別為4．6：1、5．0：1、12．2：1；1997年底分別為4．1：1、4．5：1、11．9：11998年底分別為4．9：1、3．1：1、8．0：1。由于參保的國有、集體企業(yè)多，離退休人員多，基本養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)系數(shù)大，必然造成基金缺口加大。而且可以預(yù)見，隨著人口老齡化的進(jìn)一步發(fā)展，這種趨勢也會呈擴(kuò)大之勢。如不能盡快擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面，降低基本養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)系數(shù)，基本養(yǎng)老基金將難以為繼。

5．養(yǎng)老保險基金的管理方式和投資運(yùn)營策略有待調(diào)整。

目前，中國基本養(yǎng)老保險基金是由政府來管理和運(yùn)營的。在基金管理方面存在監(jiān)督不利的問題，挪用、擠占基金現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)查，截至1998年底，全國直接被擠占挪用的養(yǎng)老保險基金49．2億元，1999年上半年收回10億元，回收率僅為20％。③在基金運(yùn)營方面，由于資本市場尚未發(fā)育成熟，養(yǎng)老保險基金的投資渠道被限制在存銀行、買國債等有限的范圍內(nèi)，基金的保值增值不僅難以實現(xiàn)，甚至還有可能受到通貨膨脹的影響而出現(xiàn)基金貶值，不利于養(yǎng)老保險制度保障能力的提高。

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在實施過程中，還存在其他問題，如多層次養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)不平衡、管理體制不順等，但上述五個方面的問題是最突出，也是最難解決的。這些問題在一定程度上阻礙了中國經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是國有企業(yè)改革的進(jìn)程。

簡單分析造成上述問題的直接原因，主要有兩點(diǎn)：第一、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和人口老齡化的雙重壓力，給部分企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)困難；第養(yǎng)老保險立法不完善，制度實施的強(qiáng)制力不夠。

三、中國養(yǎng)老保險制度改革的立法思考

中國已經(jīng)確定經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并將建立社會保障體系列為社會主義市場經(jīng)濟(jì)五大支柱之一。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)是企業(yè)改革，而社會保險制度改革又是影響企業(yè)改革成敗的關(guān)鍵之一。中國政府已將社會保險制度改革列為企業(yè)改革最重要的配套措施，提出“九五”時期社會保險制度改革和事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)為：深化各項保險制度改革，以養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險制度改革為重點(diǎn)，同時積極推進(jìn)工傷保險和生育保險制度改革。到本世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的，資金來源多渠道、保障方式多層次、公平與效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、管理體制集中統(tǒng)一、管理服務(wù)社會化的社會保險體系框架；建立起適用于多種經(jīng)濟(jì)成分中各類勞動者的，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金的社會保險制度。作為社會保險制度的重要組成部分之一，中國養(yǎng)老保險制度改革也必須按市場經(jīng)濟(jì)的要求，在社會保險改革總目標(biāo)下設(shè)計方案。

筆者認(rèn)為，作為一種強(qiáng)制性的制度設(shè)計，養(yǎng)老保險對于法律的依賴尤甚，甚至可以說只有通過具有極大權(quán)威和剛性的法律規(guī)定才能夠建立起真正的、有保障的養(yǎng)老保險體系。因此，加強(qiáng)和完善養(yǎng)老保險立法，建立與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、多層次的社會化養(yǎng)老保險制度，是及時解決好目前養(yǎng)老保險問題的當(dāng)務(wù)之急，也是未來實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”幸福前景的必要前提。而加強(qiáng)和完善養(yǎng)老保險立法，應(yīng)重點(diǎn)研究以下幾個問題：

(一)新老制度的平穩(wěn)過渡：轉(zhuǎn)型成本或養(yǎng)老金債務(wù)”的妥善解決

如前所述，中國養(yǎng)老保險制度改革處于轉(zhuǎn)型過渡時期。隨著人口的迅速老齡化，原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制只能通過不斷提高企業(yè)繳費(fèi)水平來滿足不斷增長的退休人員的養(yǎng)老金支付需求，這與我們的改革目標(biāo)一減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)是相悖的。因此，改革中，中國提出“資金來源多渠道”的改革原則，采取“統(tǒng)帳結(jié)合”的辦法，即基本養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、社會統(tǒng)籌，而個人賬戶養(yǎng)老金則實行基金積累。這種“部分積累制”可以預(yù)先積累一部分基金，并通過個人賬戶基金的高效增值，來滿足未來人口老齡化高峰期的養(yǎng)老金支付需求，從而在不增加企業(yè)和在職職工負(fù)擔(dān)的情況下，維持養(yǎng)老金制度長期的收支平衡。但新制度的實行，不可避免地會出現(xiàn)“養(yǎng)老金債務(wù)”問題。而養(yǎng)老金債務(wù)應(yīng)該是養(yǎng)老保險制度改革過程中國家不得不支付的改革成本，因為在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們長期實行低工資、低消費(fèi)、高積累的政策，那些已退休或快要退休的職工未存儲的養(yǎng)老保險基金過去已作為稅收上交給國家財政，形成了國有資產(chǎn)。因此，制度轉(zhuǎn)軌過程中的養(yǎng)老金債務(wù)的補(bǔ)償應(yīng)該是政府的一項責(zé)任。近幾年，各級政府在補(bǔ)償養(yǎng)老金債務(wù)的工作中盡很大的努力，僅1999年全年就補(bǔ)發(fā)歷史拖欠的養(yǎng)老金120多億元，其中地方籌資53億元，中央財政支持76億元。②同時，在理論上和實踐中，也在不斷的探索新老制度的平穩(wěn)過渡的辦法，但最為重要的應(yīng)該是要通過立法明確國家、單位和個人三者的責(zé)任。

(二)立法的穩(wěn)定性與超前性：全球經(jīng)濟(jì)一體化與人口老齡化的影響及前瞻性考慮

法律由于其本身的性質(zhì)所決定，它不僅要對以往的經(jīng)驗和現(xiàn)存的制度予以肯定和保護(hù)，同時也應(yīng)具有一定的指導(dǎo)作用，即立法應(yīng)具有一定的穩(wěn)定性和合理的超前性。就我國養(yǎng)老保險立法來看，經(jīng)過40多年的發(fā)展，特別是近十幾年的摸索和試點(diǎn)，不斷尋找適合中國國情的養(yǎng)老保險模式，目前，對于改革的成功經(jīng)驗和成果以法律的形式加以肯定和保護(hù)，使之上升到法律高度是十分必要的。但是由于養(yǎng)老保險本身的特點(diǎn)所決定，一項養(yǎng)老保險法律規(guī)定是否合理和適當(dāng)，往往需要經(jīng)過幾十年才能顯出結(jié)果，因此，我們在立法時也應(yīng)當(dāng)注意對養(yǎng)老保險發(fā)展趨勢的研究，使養(yǎng)老保險立法具有一定的超前性。當(dāng)前，要特別注意全球經(jīng)濟(jì)一體化與人口老齡化對養(yǎng)老保險制度的影響的研究，并在立法中做出前瞻性的考慮。

(三)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與養(yǎng)老保險一體化：養(yǎng)老保險覆蓋范圍問題

中國是發(fā)展中國家，從目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況將會長期存在，城鄉(xiāng)差別，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的差別不可能很快消除，因此，在考慮統(tǒng)一的養(yǎng)老保險立法時，在強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋范圍的同時，也要考慮互相銜接和具體執(zhí)行的辦法。

(四)正確處理養(yǎng)老保險制度改革與相關(guān)制度改革的關(guān)系

中國養(yǎng)老保險制度改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下進(jìn)行的，它本身就是經(jīng)濟(jì)體制改革的一個組成部分，而且，可以預(yù)期，它還將貫穿于經(jīng)濟(jì)體制改革整個過程的始終。有鑒于此，在養(yǎng)老保險制度改革和立法過程中，要正確處理好與企業(yè)改革、社會保障制度改革、失業(yè)、保險、醫(yī)療保險制度改革、財政稅收制度改革、資本市場發(fā)育等相關(guān)制度改革的關(guān)系。

(五)確保養(yǎng)老保險基金的安全問題

強(qiáng)大的養(yǎng)老保險基金是養(yǎng)老保險制度得以健康運(yùn)行的基本保證?；攫B(yǎng)老保險基金是由參保單位和職工共同繳納養(yǎng)老保險費(fèi)而形成的基金，是參加基本養(yǎng)老保險的廣大職工和離退休人員的“活命錢”，因此，必須確保養(yǎng)老保險基金的安全。而確保基金安全，必須建立健全基金的管理體制和監(jiān)督體系，規(guī)范基金運(yùn)營活動，以保證基金不流失、不被擠占挪用，保證基金高效運(yùn)營、保值增值，從而保證能夠持久地按時足額發(fā)放養(yǎng)老金。

結(jié)束語

建立完善的養(yǎng)老保險法律體系絕非能一蹴而就，需要有一個不斷探索、不斷創(chuàng)新的過程。這既有賴于社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)實力的不斷增強(qiáng)，同時也有賴于社會保障理論研究的深化和政府對社會保障立法，包括養(yǎng)老保險立法的重視和關(guān)注。由于養(yǎng)老保險制度改革的需要，決定了在一定時期內(nèi)，我國養(yǎng)老保險立法具有過渡性和漸進(jìn)性的特征，因此，我國養(yǎng)老保險立法要有近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。

【注釋】注1：按照正常的生活軌跡，每個人都會步入老年，老年生活對于社會絕大多數(shù)成員而言是一個必經(jīng)的人生階段。而每個人的老年生活是否有保障，卻又由于社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和每個人的社會機(jī)遇、個人能力等方面的差異而變化，存在著很多不確定性。對于老年生活的這種不確定性，通常稱之為“老年風(fēng)險”。

注2：鄭功成：《中國社會保障論》，湖北人民出版社，1994年，第126頁。

注3：由于傳統(tǒng)企業(yè)養(yǎng)老保險制度的弊端是顯而易見的，且是嚴(yán)重的，甚至成為制約經(jīng)濟(jì)體制改革的障礙，因此，中國養(yǎng)老保險制度改革主要是從企業(yè)這個方面開始進(jìn)行的。

注4：方樂華：《社會保障法論》，世界圖書出版公司，1999年，第105頁。

注5：上述方案中，辦法—比較注重效率，辦法二比較注重公干，而辦法三則已初步考慮效率與公平的兼顧。但是這些方案都沒有明確指出老職工的養(yǎng)老金的來源，只是籠統(tǒng)的說通過社會統(tǒng)籌來解決。與此同時，又都沒有說明社會統(tǒng)籌怎樣與個人賬戶相全結(jié)合，沒有把社會統(tǒng)籌與個人賬戶部分分開，而是把兩者統(tǒng)一在一個“部分積累制”的框架內(nèi)。而事實上，因為社會統(tǒng)籌部分實際上也遠(yuǎn)不足以支付已退休職工的養(yǎng)老金，所以就值得一企業(yè)繳費(fèi)中原本不屬于社會統(tǒng)籌的那一部分，甚至還要以新職工的個人繳費(fèi)進(jìn)行支付，這就為日后發(fā)生養(yǎng)老金基金個人賬戶的“空帳”問題制造了制度結(jié)構(gòu)中的空間。

注6：過渡性養(yǎng)老金是為了解決統(tǒng)一制度(或“統(tǒng)帳結(jié)合”)之前參加工作、之后退休的人員，由于其在之前的工作年限沒有實行個人賬戶的問題而設(shè)立的養(yǎng)老金，是統(tǒng)一制度后“中人”基本養(yǎng)老金的一個組成部分。

注7：張水清：“企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金缺口原因分析與對策”，《中國勞動》，2000年第

3期，第15頁。

注8：同上注。

注9：勞動和社會保障部法制司、社會保險事業(yè)管理局編寫：《社會保險費(fèi)征繳暫行條

例及相關(guān)政策問題解答》，華文出版社1999年，第72頁。

注10：《瞭望》新聞周刊，2000年4月17日，第16期。

注11：同上注。

注12：同上注。

注13：同注7。

注14：據(jù)1999年<中國勞動統(tǒng)計年鑒)，中國統(tǒng)計出版社1999年第14頁、541頁數(shù)據(jù)

注15：同注7。

注16：所謂養(yǎng)老金債務(wù)，是指在由老制度向新制度轉(zhuǎn)軌的過程中，老制度所遺留下來的養(yǎng)老金支付責(zé)任。包括轉(zhuǎn)軌前已退休的人員(老人)的養(yǎng)老金支付責(zé)任，轉(zhuǎn)軌前在職、轉(zhuǎn)軌后退休的人員(中人)在老制度中的養(yǎng)老金權(quán)益。

注17：《人民日報》，2000年1月10日，第二版。

【參考文獻(xiàn)】1．鄭功成：《中國社會保障論》，湖北人民出版社，1994年。

2．方樂華：《社會保障法論》，世界圖書出版公司，1999年。

3．勞動和社會保障部法制司、社會保險事業(yè)管理局編寫：《社會保險費(fèi)征繳暫行條例及相關(guān)政策問題解答》，華文出版社，1999年。

4．李紹光：《養(yǎng)老金制度與資本市場》，中國發(fā)展出版社，1998年。