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第一章總則

第一條為了規(guī)范民航規(guī)章的制定程序，保證民航規(guī)章質(zhì)量，促進依法行政，根據(jù)《中華人民共和國立法法》和《規(guī)章制定程序條例》，結(jié)合民航規(guī)章制定工作實際，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱民航規(guī)章，是指中國民用航空總局（以下簡稱民航總局）根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定的，或者與國務(wù)院有關(guān)部門在各自權(quán)限范圍內(nèi)聯(lián)合制定的，以民航總局令的形式公布的規(guī)范性文件。

民航總局、民航總局職能部門或者民航地區(qū)管理局制定并對外的涉及行政管理相對人權(quán)利、義務(wù)、具有普遍約束力的其他規(guī)范性文件不得與民航規(guī)章相抵觸。

第三條民航規(guī)章只能以民航總局的名義制定，民航總局的職能部門不得以自己的名義制定規(guī)章。

第四條制定民航規(guī)章，應(yīng)當遵循下列原則：

（一）國家法制統(tǒng)一原則；

（二）依照法定職權(quán)和程序制定原則；

（三）職權(quán)和責任相一致原則；

（四）維護公民法人和其他組織合法權(quán)益原則；

（五）保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)原則。

第五條民航總局法制機構(gòu)（以下簡稱法制機構(gòu)）負責對規(guī)章制定工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，承擔規(guī)章起草計劃匯總、審查監(jiān)督等工作，負責與全國人大法制機構(gòu)、國務(wù)院法制機構(gòu)進行聯(lián)系、協(xié)調(diào)及規(guī)章備案工作。

民航總局職能部門負責規(guī)章的立項申請、起草和組織起草工作。

民航總局空管局、民航地區(qū)管理局的法制工作部門負責在本單位的權(quán)限范圍內(nèi)研究執(zhí)行民航法律、法規(guī)、規(guī)章的措施和辦法，審查本部門依據(jù)民航法律、法規(guī)、規(guī)章起草的貫徹執(zhí)行的具體制度、規(guī)定，提出立法建議。

第六條民航規(guī)章應(yīng)當結(jié)構(gòu)嚴謹，內(nèi)容完備，形式規(guī)范，條理清晰，用詞準確，文字簡潔。

第二章立項

第七條民航規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項；需要規(guī)定行政許可、資質(zhì)、資格、行政性收費、行政處罰措施的，應(yīng)當制定規(guī)章。

民航規(guī)章所規(guī)范的內(nèi)容，相關(guān)法律、法規(guī)已有規(guī)定的，只能對其相關(guān)條款進行細化，或根據(jù)相關(guān)條款對具體操作辦法和實施細則進行規(guī)定，不得與相關(guān)法律、法規(guī)相抵觸；沒有相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的，可以根據(jù)民航總局的職責范圍，對涉及到的內(nèi)容進行規(guī)定。

第八條民航總局實行立法年度制度，每年的1月1日起至12月最后一日為一個立法年度，按照立法年度制定年度立法計劃，確定需要制定、修訂規(guī)章的項目。

第九條民航總局職能部門認為需要制定、修訂規(guī)章的，應(yīng)當在新的立法年度開始前向法制機構(gòu)提出立項申請。

報請立項時應(yīng)當說明制定規(guī)章的必要性、可行性，制定規(guī)章的基本思路和擬解決的主要問題、擬確立的主要制度以及起草部門項目負責人、經(jīng)辦人、擬完成起草的時間等內(nèi)容。

第十條法制機構(gòu)負責立項審查。

立項必要性不充分，與有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章相抵觸，不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變要求的，不予立項。

第十一條法制機構(gòu)對制定、修訂規(guī)章的立項申請進行匯總、協(xié)調(diào)，制定下一年度立法計劃，報民航總局領(lǐng)導(dǎo)批準后執(zhí)行。年度立法計劃應(yīng)當包括規(guī)章的名稱、起草部門、項目負責人、擬完成時間等。

起草部門應(yīng)當按照規(guī)章制定工作計劃如期完成起草工作；不能如期完成起草工作的，應(yīng)當向民航總局領(lǐng)導(dǎo)報告情況，說明原因。

第十二條年度立法計劃應(yīng)當嚴格執(zhí)行。法制機構(gòu)負責對年度立法計劃執(zhí)行情況進行檢查、督促，通報計劃執(zhí)行情況。

第十三條規(guī)章制定工作計劃可以根據(jù)實際情況予以調(diào)整。擬增加的計劃外項目，經(jīng)民航總局領(lǐng)導(dǎo)同意后可以列入當年規(guī)章制定工作計劃。

第三章起草

第十四條規(guī)章由報請立項的部門起草。

規(guī)章內(nèi)容復(fù)雜、涉及若干職能部門的，民航總局可以確定由其中一個部門或者由法制機構(gòu)起草或者組織起草。

起草規(guī)章可以邀請有關(guān)專家或者組織參加，也可以委托有關(guān)專家或者組織起草。起草規(guī)章所需經(jīng)費，按照民航總局的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十五條起草規(guī)章，應(yīng)當符合下列基本要求：

（一）切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其義務(wù)的同時，還應(yīng)當規(guī)定其享有的權(quán)利以及保障權(quán)利實現(xiàn)的途徑；

（二）符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，不得設(shè)定有行業(yè)保護、阻礙市場流通和其他妨害公平競爭等內(nèi)容的條款；

（三）在賦予有關(guān)行政機關(guān)必要職權(quán)的同時，還應(yīng)當規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)當承擔的責任；所規(guī)定的管理措施、辦事程序，應(yīng)當有利于提高工作效率，方便行政管理相對人；

（四）應(yīng)當從本行業(yè)實際出發(fā)，內(nèi)容具體、明確、詳盡，具有可操作性。

第十六條起草規(guī)章，應(yīng)當根據(jù)情況進行立法調(diào)研，了解實踐中存在的問題，研究國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，并可以通過書面和召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和個人的意見。

第十七條規(guī)章內(nèi)容涉及一般性問題的，起草部門應(yīng)當組織召開座談會，聽取有關(guān)機關(guān)、組織和管理相對人的意見；涉及重大法律問題或者特殊專業(yè)技術(shù)問題的，應(yīng)當召開論證會，聽取有關(guān)方面專家或者其他專業(yè)人員的意見；起草的規(guī)章直接涉及公民、法人和其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當向社會公布，或者舉行聽證會。

第十八條起草的內(nèi)容涉及國務(wù)院其他部門的職責或與其關(guān)系緊密的，或者涉及民航總局其他職能部門工作的，起草部門應(yīng)當認真聽取意見，主動協(xié)調(diào)；無法協(xié)調(diào)一致的，應(yīng)當將有關(guān)意見與規(guī)章送審稿一同報送。

起草的規(guī)章涉及有關(guān)管理體制，職能調(diào)整等應(yīng)當由民航總局決策的重大問題，起草部門應(yīng)當先行報請民航總局決定。

第十九條規(guī)章送審稿應(yīng)當經(jīng)起草部門負責人集體討論決定，由起草部門負責人簽署后報送法制機構(gòu)進行審查。幾個部門共同起草的規(guī)章送審稿，應(yīng)當由起草部門負責人共同簽署后報法制機構(gòu)審查。

第二十條報送規(guī)章送審稿時，起草部門應(yīng)當提交下列文件和材料：

（一）報送審查的報告；

（二）規(guī)章送審稿正文及其電子文本；

（三）規(guī)章送審稿說明及其電子文本；

（四）有關(guān)機關(guān)、組織和個人對規(guī)章送審稿的主要問題有不同意見，召開聽證會的，應(yīng)當附有聽證會記錄；

（五）有關(guān)法律依據(jù)；

（六）其他有關(guān)材料。

第二十一條規(guī)章送審稿說明應(yīng)當包括以下內(nèi)容：

（一）擬規(guī)范事項的現(xiàn)狀和主要問題；

（二）起草規(guī)章的指導(dǎo)思想與宗旨；

（三）規(guī)定的主要措施及其法律依據(jù)；

（四）施行的可行性及預(yù)期效果；

（五）對不同意見的處理情況；

（六）需要說明的其他問題。

第二十二條規(guī)章送審稿一般包括如下內(nèi)容：

（一）制定的目的和依據(jù)；

（二）適用范圍；

（三）主管機關(guān)或部門；

（四）管理原則；

（五）具體管理措施和辦事程序；

（六）民航行政機關(guān)和行政管理相對人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；

（七）法律責任；

（八）施行日期；

（九）其他需要規(guī)定的內(nèi)容。

第二十三條規(guī)章送審稿不符合本規(guī)定第二十條、第二十一條、第二十二條要求的，法制機構(gòu)可以要求起草部門在15日內(nèi)補充相關(guān)材料。

起草部門未按要求補充相關(guān)材料或者起草工作不符合本規(guī)定第十八條、第十九要求的，法制機構(gòu)可以將規(guī)章送審稿退回起草部門。

第四章審查

第二十四條規(guī)章送審稿由法制機構(gòu)負責統(tǒng)一審查，審查內(nèi)容包括：

（一）是否符合本規(guī)定第四條規(guī)定的原則；

（二）是否符合法定權(quán)限和程序；

（三）是否正確處理了有關(guān)機關(guān)、組織和個人對規(guī)章送審稿的不同意見；

（四）是否符合立法技術(shù)要求；

（五）需要審查的其他內(nèi)容。

第二十五條法制機構(gòu)可以書面征求有關(guān)部門對規(guī)章送審稿的意見，也可以根據(jù)需要將規(guī)章送審稿發(fā)送有關(guān)組織和專家征求意見。

規(guī)章送審稿內(nèi)容涉及重大問題的，法制機構(gòu)可以召開由有關(guān)組織、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。

規(guī)章送審稿內(nèi)容直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，存在重大意見分歧，起草部門在起草過程中未向社會公開征求意見，也未舉行聽證會的，經(jīng)民航總局批準，法制機構(gòu)可以向社會公開征求意見，也可以舉行聽證會。

審查規(guī)章所需經(jīng)費，按照民航總局的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二十六條法制機構(gòu)在審查過程中應(yīng)當客觀公正、實事求是地對待各種不同意見。

有關(guān)單位或者部門對規(guī)章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工等問題有不同意見的，法制機構(gòu)應(yīng)當進行協(xié)調(diào)，力求達成一致意見；不能達成一致意見的，法制機構(gòu)應(yīng)當報請民航總局決定。

第二十七條規(guī)章送審稿有下列情形之一的，法制機構(gòu)可以予以緩辦或退回起草部門：

（一）不符合起草規(guī)章的基本原則的；

（二）制定規(guī)章的條件尚不成熟的；

（三）設(shè)定的主要制度缺少實踐基礎(chǔ)，需要重新調(diào)查研究的；

（四）規(guī)章內(nèi)容涉及有關(guān)部門，起草部門未與有關(guān)部門進行協(xié)商的；

（五）有關(guān)部門對送審稿的內(nèi)容有較大爭議且理由較為充分的；

（六）送審稿所附材料不齊全的；

（七）未按規(guī)定程序辦理的；

（八）其他不宜報送民航總局局務(wù)會議（以下簡稱局務(wù)會）審議的情況。

被緩辦或退回的規(guī)章送審稿經(jīng)起草部門修改、符合報審條件的，可按規(guī)定程序重新報送法制機構(gòu)審查。

第二十八條法制機構(gòu)綜合各方面的意見，對規(guī)章送審稿進行修改，會同起草部門根據(jù)審查意見形成規(guī)章草案及其說明。說明應(yīng)當包括制定規(guī)章擬解決的問題、確定的主要措施以及與有關(guān)部門協(xié)調(diào)的情況等。