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一、國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民民主良性互動(dòng)的政治解讀

行政管理與村民自治的良性互動(dòng)從更加廣泛的角度看就是國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民民主的銜接問題。對(duì)于什么是國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民民主的良性互動(dòng)及其實(shí)現(xiàn)方式,不同時(shí)期有不同的解讀。是從政權(quán)建立的角度認(rèn)為,應(yīng)該依靠農(nóng)民獲得政權(quán),鞏固政權(quán),建立包括廣泛村民在內(nèi)的人民主專政?！斑€政于民”是他認(rèn)為可以跳出中國(guó)歷史上治亂繼替的周期率的最好進(jìn)路。有研究指出,1949年以后,最大規(guī)模地動(dòng)員貧苦農(nóng)民群眾積極參與,仍然不過是中國(guó)共產(chǎn)黨重構(gòu)農(nóng)村社會(huì)的基本手段之一。[1]自1953年開始的合作化運(yùn)動(dòng),盡管在實(shí)際運(yùn)作中采取了各種強(qiáng)制性的手段,但在當(dāng)時(shí)的各種政策文本中不僅規(guī)定采取自愿加入的原則,而且在合作社成立以后也強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主辦社的原則,以保證農(nóng)民參與民主管理的權(quán)力,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理與農(nóng)民民主良性互動(dòng)。在鄧小平的視野中,國(guó)家管理與農(nóng)民民主的良性互動(dòng)體現(xiàn)在國(guó)家為農(nóng)民民主建設(shè)提供穩(wěn)定局面以及法制保障。在論述國(guó)家與農(nóng)村基層民主建設(shè)問題時(shí),他指出,“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)行人民的直接民主”①主要方式是“要推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展”“必須首先調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性,必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益,在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利。”同時(shí)強(qiáng)調(diào),“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主,至于各種民主形式怎么搞法,要看實(shí)際情況?！薄懊裰髦荒苤鸩降匕l(fā)展”民主化“要一步一步地前進(jìn)”“民主只能逐步地發(fā)展……必須在安定團(tuán)結(jié)的條件下有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行?！薄八^有秩序,就是既大膽又慎重,要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),穩(wěn)步前進(jìn)?！薄皼]有一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的政治局面,就安不下心來(lái)搞建設(shè)?！盵2]關(guān)于兩者關(guān)系的思想主要是建立村級(jí)民主管理制度以及改善黨群關(guān)系、干群關(guān)系。他認(rèn)為:“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的首要問題。要“加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層單位的民主建設(shè)”,“切實(shí)保障人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利和其它民主權(quán)利?！雹谝爸攸c(diǎn)要抓好村級(jí)民主制度建設(shè),依法健全三項(xiàng)制度:一是村民委員會(huì)的直接選舉制度,讓農(nóng)民群眾選舉自己滿意的人管理村務(wù)。二是村民議事制度,村里的大事,都要經(jīng)村民大會(huì)或村民選出的代表討論,不能由少數(shù)人說(shuō)了算。三是村務(wù)公開制度,凡是群眾關(guān)注的問題,都要定期向村民公開,接受群眾監(jiān)督?！雹劬蛧?guó)家和農(nóng)民的關(guān)系而言,“各級(jí)黨委和政府要高度關(guān)注群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題。要形成一套解決社會(huì)矛盾的工作機(jī)制,做到早發(fā)現(xiàn)、早解決?！薄耙J(rèn)清形勢(shì),堅(jiān)定信心,轉(zhuǎn)變作風(fēng),扎實(shí)工作,努力使各級(jí)干部的作風(fēng)有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變,工作有一個(gè)新的氣象,黨群關(guān)系、干群關(guān)系有一個(gè)新的改善?！盵3]

21世紀(jì)以來(lái),農(nóng)村改革輪廓日漸清晰,同時(shí)也出現(xiàn)較多具體問題。從國(guó)家行政體制改革與村民自治的實(shí)踐出發(fā),領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于國(guó)家管理與農(nóng)民民主關(guān)系的解讀有了進(jìn)一步的具體化,即直接關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的銜接與互動(dòng)。例如,2003年的一號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的意見》明確,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織要通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)變職能,減少財(cái)政供養(yǎng)人員,大力壓縮開支,確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè),完善村民自治制度,大力壓縮村級(jí)開支。在此基礎(chǔ)上,村級(jí)三項(xiàng)費(fèi)用不足部分,財(cái)政要給予適當(dāng)補(bǔ)助。不得把經(jīng)費(fèi)缺口留在基層。2004的年一號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》從經(jīng)濟(jì)的角度指出,國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè),做好農(nóng)村其他各項(xiàng)工作,為農(nóng)民增收提供有力的組織保障、智力支持和安定的社會(huì)環(huán)境,要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調(diào)整。又如,2006年一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提到,要在全國(guó)范圍取消農(nóng)業(yè)稅,通過試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運(yùn)行機(jī)制,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增。加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革,建立和完善各級(jí)政府責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,中央和省級(jí)政府要更多地承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任,深化農(nóng)村學(xué)校人事和財(cái)務(wù)等制度改革。對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)。2007年的一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》則要求,有條件的地方要在全省范圍內(nèi)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn),從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,完善農(nóng)村基層行政管理體制和工作機(jī)制,提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。再如,2008年的一號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》強(qiáng)調(diào),要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,著力強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。從建國(guó)以來(lái)各個(gè)不同時(shí)期對(duì)行政管理與農(nóng)民民主的關(guān)系的解讀可見,隨著社會(huì)發(fā)展,由人民民主政權(quán)的建立到惠農(nóng)方針政策的實(shí)施,由轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能到鄉(xiāng)村關(guān)系改革,實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的路徑日益具體化。但是同時(shí)也應(yīng)該看到,以上這些具體的改革路徑中,不少在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中尚未立竿見影,有些甚至在改革中出現(xiàn)較多負(fù)面影響,最為典型是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)以及人員的過程中,相當(dāng)?shù)胤綄⑷藛T向鄉(xiāng)村分流,這可能造成對(duì)村民自治管制的進(jìn)一步強(qiáng)化。問題的存在使得學(xué)者以及實(shí)踐者不斷拓展相關(guān)的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治良性互動(dòng)的學(xué)術(shù)思考和實(shí)踐探索

在學(xué)術(shù)研究中,大多數(shù)學(xué)者都強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)行政管理以及村民自治良性互動(dòng)的重要性,但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)這一問題仍然有待進(jìn)一步深入探討。在這種研究背景之下,徐勇教授以及金太軍教授的觀點(diǎn)非常值得關(guān)注。徐勇教授認(rèn)為應(yīng)出如下幾方面入手:一是創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境。他指出,鄉(xiāng)政管理與村民自治的關(guān)系不甚協(xié)調(diào),并出現(xiàn)一定程度的脫節(jié),重要原因在于農(nóng)村發(fā)展的宏觀環(huán)境而臨新的矛盾和問題,即農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于弱勢(shì)地位,農(nóng)村和農(nóng)民處于不利地位,要從根本上解決鄉(xiāng)政管理和村民自治的脫節(jié)問題,必須在現(xiàn)代化進(jìn)程中高度重視農(nóng)業(yè),農(nóng)村和農(nóng)民問題,為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境。二是合理劃分權(quán)限。《村組法》對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限范圍缺乏明確具體規(guī)定,從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會(huì)各自的權(quán)限是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治良性互動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。三是規(guī)范政治行為。他主張,根據(jù)有關(guān)制度規(guī)定,鄉(xiāng)政府有權(quán)管理本區(qū)域的事務(wù),村委會(huì)亦有權(quán)自主處理本村范圍的事務(wù)。但村在鄉(xiāng)的管轄范圍內(nèi)。由于對(duì)鄉(xiāng)政管理和村民自治的對(duì)象缺乏明確具體的規(guī)定,以致管理行為的人為性、隨意性較大,容易出現(xiàn)偏差。因此,無(wú)論是鄉(xiāng)政管理,還是村民自治,都必須建立相應(yīng)的法律制度。四是改進(jìn)工作方式。首先是以思想教育、利益驅(qū)動(dòng)等方式積極引導(dǎo)村民和村民自治組織的活動(dòng)。其次是積極指導(dǎo)村民和村民自治組織在實(shí)踐中學(xué),運(yùn)用民主。再次是對(duì)村民自治的運(yùn)作進(jìn)行必要的督導(dǎo)。[4]金太軍教授提出了如下方案:一是將村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來(lái),可以考慮從組織上將二者銜接起來(lái),即規(guī)定:村委會(huì)委員原則上應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表,村委會(huì)主任、副主任則是其當(dāng)然代表,從而將村委會(huì)“巧妙”地納入國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi),使之由完全的“體制外”力量變?yōu)橐欢ǔ潭壬系摹绑w制內(nèi)”力量:一方面,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村委會(huì)成員可以通過制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)和體現(xiàn)村民的愿望和要求,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的各項(xiàng)決定更充分地反映廣大村民的意愿;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)作為人大代表的村委會(huì)成員又有一定的組織上的約束力,使之更主動(dòng)、自覺、積極地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核指標(biāo)制定制度。特別是要改革那種單純由上級(jí)制定的數(shù)字化指標(biāo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的做法。廣泛征求村民意見,這樣制定的考核指標(biāo)才易于贏得村委會(huì)和村民的理解和支持,也才切實(shí)可行。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限。四是進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)。[5]可見,徐教授的觀點(diǎn)包括宏觀以及微觀的方方面面。對(duì)于金教授觀點(diǎn),值得質(zhì)疑的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的數(shù)量是有限的,而村委會(huì)成員的人數(shù)在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中往往幾十個(gè)甚至更多,這樣,實(shí)踐中有沒有可能使所有村委會(huì)成員都成為代表就首先是個(gè)問題;而且,即使是村委會(huì)的成員或者村委會(huì)的主任與副主任當(dāng)然地成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的成員,但是,從人大代表的構(gòu)成上看,過多的村干部代表這一事實(shí)會(huì)不會(huì)使人大無(wú)法體現(xiàn)廣泛性和代表性?可見,這一項(xiàng)的可行性有待進(jìn)一步探討。和上述相似但又不完全相同的是,還有分析者認(rèn)為,目前由于法律的不完善、行政體制關(guān)系未理順及管理主體素質(zhì)不高等原因,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治之間難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。

因此,必須從建立和完善法律制度、深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變觀念、改進(jìn)工作方法、培養(yǎng)村民的民主意識(shí)、加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)等方面入手,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動(dòng)。[6]就在研究界對(duì)這一問題予以高度關(guān)注的同時(shí),在村民自治實(shí)踐中,一些地方以有效的行動(dòng)促進(jìn)鄉(xiāng)村之間,甚至是與縣級(jí)政府之間的銜接與互動(dòng),進(jìn)而推動(dòng)具體事務(wù)的貫徹落實(shí)。就村務(wù)與政務(wù)公開問題,陜西省眉縣推行“政務(wù)、村務(wù)公開”四級(jí)聯(lián)動(dòng)制度?，F(xiàn)時(shí),全縣共建立村務(wù)公開欄181個(gè),小組公開欄883個(gè),縣機(jī)關(guān)政務(wù)公開欄26個(gè),縣事業(yè)單位政務(wù)公開欄48個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開欄18個(gè),七站八所政務(wù)事務(wù)公開欄83個(gè)。全縣整體上形成了縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)聯(lián)動(dòng),政務(wù)村務(wù)組務(wù)齊公開的工作格局。村務(wù)公開的深化,推動(dòng)了縣鄉(xiāng)的政務(wù)公開;村務(wù)公開的細(xì)化,延伸到了組務(wù)公開;政務(wù)公開促進(jìn)了村務(wù)公開,組務(wù)公開完善了村務(wù)公開。[7]除此以外,還有一些屬于聯(lián)合辦公性質(zhì)的互動(dòng)與銜接。例如,安徽省巢湖市蘇灣鎮(zhèn)政府通過鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的方式推動(dòng)計(jì)劃生育工作的落實(shí);[8]貴州省正安縣通過鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的方式保護(hù)環(huán)境;[9]海南省湘潭縣通過鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的方式解除糾紛。[10]以此同時(shí),也有較多的地方逐步試行或者正在實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“公推直選”,以擴(kuò)大農(nóng)民的決定權(quán)。

三、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治良性互動(dòng)的若干建議

應(yīng)該看到,以上學(xué)者的研究觀點(diǎn)無(wú)論是營(yíng)造宏觀上的有利環(huán)境,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的職權(quán);還是規(guī)范管理行為,改進(jìn)考核辦法等都值得決策者考慮。但從村級(jí)組織發(fā)展的角度出發(fā),我們?cè)噲D作出幾方面的補(bǔ)充。就當(dāng)前村民自治中行政部門和村級(jí)組織的關(guān)系現(xiàn)狀而言,實(shí)現(xiàn)行政管理與村民自治良性互動(dòng)的核心應(yīng)是規(guī)范行政權(quán)力在農(nóng)村的運(yùn)作,扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村之間“大腿”與“胳膊”的關(guān)系格局。為此,我們認(rèn)為,總的來(lái)說(shuō),可以考慮從健全糾錯(cuò)機(jī)制,明確鄉(xiāng)村之間指導(dǎo)及協(xié)助的具體內(nèi)容,完善責(zé)任制度,增加行政行為的民主性等方面促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的互動(dòng)和銜接。

(一)健全糾錯(cuò)機(jī)制,規(guī)范行政部門的違法行為

在《村組法》修改的過程中,北京、四川等地的民政部門建議,在村民自治中,凡是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法的問題,由上級(jí)人大處理。按照這種觀點(diǎn),人大就成為規(guī)范行政權(quán)力在農(nóng)村運(yùn)作的一個(gè)糾錯(cuò)機(jī)制。在我們看來(lái),建立以人大為主的糾錯(cuò)機(jī)制時(shí),應(yīng)該考慮到:其一,縱觀現(xiàn)時(shí)《立法法》第88條以及《地方人大以及政府組織法》第8條和第9條的規(guī)定,人大對(duì)行政行為確有糾錯(cuò)職能,但是,這種糾錯(cuò)職能一般只針對(duì)抽象行為,而不針對(duì)具體行為。而實(shí)踐中,行政主體對(duì)村民自治的各種指導(dǎo)大多數(shù)都以具體行為的方式作出,所以,對(duì)于政府部門對(duì)村民自治實(shí)施的這些具體行政行為,人大的救濟(jì)可能是不及的。其二,各級(jí)人大并不是如法院等司法部門一樣的專門糾紛處理機(jī)構(gòu),因而在程序的規(guī)范性以及操作的專業(yè)性上就有可能存在不足,進(jìn)而影響效果以及公信力;其三,更為重要的是,人大作為一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)并非如行政部門一樣天天聚集開會(huì)辦公,這樣,針對(duì)行政部門與村民自治的糾錯(cuò)職能就沒有時(shí)間以及精力上的保證,最終轉(zhuǎn)由其常務(wù)委員會(huì)處理,而由此同樣應(yīng)該考慮的就是其常務(wù)委員會(huì)在上述方面存在的缺陷。基于上述原因,我們認(rèn)為,各級(jí)人大不應(yīng)該成為規(guī)范行政權(quán)力中最值得倚重的主體。在此前提下,還應(yīng)該看到的是,目前,按照我國(guó)相關(guān)的行政立法,無(wú)論是在行政部門的內(nèi)部還是在某一特定行政部門的上級(jí)主管部門都設(shè)有針對(duì)本部門,或者下級(jí)部門的督察機(jī)構(gòu),用以糾正同級(jí)或者下級(jí)部門的不當(dāng)行為。從這些部門所處的環(huán)境上看,它們有足夠的“地利”以及能力及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政權(quán)力的運(yùn)作錯(cuò)誤。所以,今后,發(fā)揮這些部門的糾錯(cuò)作用,將是促進(jìn)鄉(xiāng)村良性互動(dòng)可依賴的手段之一。

(二)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間指導(dǎo)與協(xié)助的具體內(nèi)容

《村組法》第4條的規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng);村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。然而《村組法》并沒有具體指明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應(yīng)指導(dǎo)村委會(huì)哪些工作,村委會(huì)又應(yīng)如何協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施職能,這進(jìn)而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意干涉村民自治留下較大的空間。我們認(rèn)為,可以考慮在《村組法》中增加相應(yīng)條文,對(duì)指導(dǎo)以及協(xié)助事項(xiàng)和方式作出具體規(guī)定,以使兩者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系具體化。通觀各地立法經(jīng)驗(yàn)以及村民自治的實(shí)踐情況,我們認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)的事項(xiàng)應(yīng)包括:(1)指導(dǎo)村委會(huì)正確理解和貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策;(2)指導(dǎo)村民委員會(huì)建立和堅(jiān)持村民自治的日常各項(xiàng)工作制度;(3)指導(dǎo)村民委員會(huì)建立和健全有關(guān)工作機(jī)構(gòu);(4)指導(dǎo)和督促村民委員會(huì)的換屆選舉工作、正確實(shí)施村務(wù)公開以及各項(xiàng)民主管理工作;(5)指導(dǎo)村民委員會(huì)搞好宣傳教育工作,開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng);(6)指導(dǎo)村民委員會(huì)正確處理對(duì)內(nèi)對(duì)外的各種關(guān)系;(7)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)該予以指導(dǎo)、支持和幫助的其他事項(xiàng)。村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的內(nèi)容可界定為:(1)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府做好與本村直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。(2)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府完成國(guó)家下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。(3)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府了解農(nóng)村情況,幫助其改進(jìn)工作、正確決策。(4)協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府開展屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府職權(quán)范圍內(nèi)但又與本村直接相關(guān)的其他工作。

(三)增加行政行為的民主性,完善責(zé)任機(jī)制

在行政部門作出的涉及村民自治的行政行為中增加民主性是實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)的最有效措施。例如,就村干部考核辦法的制定、根據(jù)考核結(jié)果對(duì)村干部的處理,村莊規(guī)劃、村組合并等事宜,行政部門在指導(dǎo)以及實(shí)施管理的過程中都應(yīng)該尊重村民的意見,至少設(shè)有讓村民理解相關(guān)情況、表達(dá)意愿的渠道。就與村委會(huì)的關(guān)系而言,尤其應(yīng)該注意的是,不能要求村委會(huì)在任何情況下都必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托,協(xié)助其開展工作,立法應(yīng)為特殊情況下,村委會(huì)基于合理的事由提出免責(zé)申請(qǐng)留有余地。責(zé)任是以違反法律中的規(guī)定為前提的不利后果,是權(quán)利行使與權(quán)力規(guī)范的必要補(bǔ)充。在考察中央以及各省立法過程中,我們發(fā)現(xiàn),立法大量存在要求村民或者村委會(huì)服從行政部門指導(dǎo)的條文,但是對(duì)于行政權(quán)力在農(nóng)村的運(yùn)作卻普遍缺失責(zé)任條款,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預(yù)村民自治的行為不能及時(shí)糾正。在法律文本中補(bǔ)充相應(yīng)的責(zé)任條款,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力受到法律的法律責(zé)任的約束是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作以及實(shí)現(xiàn)村民自治與行政管理良性互動(dòng)的關(guān)鍵所在。