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1構(gòu)建和完善稅收執(zhí)法監(jiān)督體系的重要意義

1.1建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的題中之義新世紀以來，國務(wù)院先后全面推進依法行政實施綱要和關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見。新形勢下，提出，要全面推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。稅務(wù)部門作為國家重要的經(jīng)濟管理部門和行政執(zhí)法部門，必須有效貫徹落實中央關(guān)于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的部署要求，健全監(jiān)督體系，加強執(zhí)法監(jiān)督，促進依法行政和嚴格執(zhí)法，維護政府公信和群眾利益。

1.2促進社會主義市場經(jīng)濟深入規(guī)范發(fā)展的必然要求黨的十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟深入推進過程中，政府履行職責(zé)，無論是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理和公共服務(wù)，都必須依法進行。稅收是調(diào)控經(jīng)濟的重要工具，是國家宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。稅務(wù)部門履行為國聚財、為民收稅神圣使命，發(fā)揮稅收調(diào)控作用，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，完善執(zhí)法監(jiān)督體系，促進對各類市場主體依法落實稅收政策、依法提供納稅服務(wù)、依法實施稅收管理。

1.3充分發(fā)揮稅收職能作用的有力保障發(fā)揮稅收籌集收入和調(diào)控經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配職能作用的過程，就是科學(xué)制定和認真貫徹執(zhí)行國家稅收法律法規(guī)的過程，也是健全監(jiān)督體系、加強執(zhí)法監(jiān)督的全過程。只有依法科學(xué)開展稅收立法和制度建設(shè)，切實解決有法可依的問題，才能為發(fā)揮稅收職能作用奠定堅實的法制基礎(chǔ)。只有不折不扣地監(jiān)督執(zhí)行稅收法律法規(guī)，依法組織稅收收入，嚴格落實稅收政策和納稅服務(wù)措施，才能提高稅法遵從度和納稅人滿意度，保證稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠的財力保障和有效的政策支持。

2當(dāng)前稅收執(zhí)法監(jiān)督體系中存在的主要問題

2.1稅收執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)體制不夠完善目前稅務(wù)系統(tǒng)縣級及以下基層單位未設(shè)立專門的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，部分監(jiān)督職能歸并政策法規(guī)部門，基層法制機構(gòu)充當(dāng)了執(zhí)法監(jiān)督“裁判員”和行政執(zhí)法“運動員”雙重角色，既要全力開展執(zhí)法監(jiān)督，又要從事諸如減免稅調(diào)查審核、稅收綜合管理、企業(yè)所得稅等稅種的管理及報表總結(jié)等工作，往往使法制機構(gòu)陷入職責(zé)交叉、角色錯位、疲于日常應(yīng)付的尷尬境地。法制機構(gòu)既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者；既是執(zhí)法考核追究的實施者，又是執(zhí)法考核追究的對象。由于職責(zé)交叉和大量的事務(wù)性工作，耗費了法制機構(gòu)開展執(zhí)法監(jiān)督這個核心工作的時間和精力，也使執(zhí)法監(jiān)督工作產(chǎn)生了雙重矛盾。

2.2稅收執(zhí)法監(jiān)督工作機制不盡合理

（1）缺乏稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)督工作長效機制。實踐中，開展稅收執(zhí)法督察是稅收執(zhí)法監(jiān)督的一種重要途徑和方式，而稅收執(zhí)法督察客觀上難以做到實時常態(tài)進行，很容易造成對不規(guī)范執(zhí)法行為不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

（2）缺乏稅收執(zhí)法監(jiān)督工作外部銜接機制?，F(xiàn)在主要是開展內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，沒有很好地與來自外部權(quán)力機關(guān)、監(jiān)督部門的工作銜接，忽視了外部監(jiān)督作用的發(fā)揮。

（3）缺乏稅收執(zhí)法監(jiān)督工作問責(zé)機制。只有監(jiān)督，而欠缺相配套的考核、獎懲措施，對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題沒有嚴格和穩(wěn)固的責(zé)任追究機制，使得監(jiān)督效果難以達到預(yù)期目的。

（4）缺乏對監(jiān)督人員的保護機制。執(zhí)法監(jiān)督是挑“自己人”的毛病，敢于監(jiān)督、敢于問責(zé)的人往往容易得罪人，群眾評議會受影響，這就使監(jiān)督人員有后顧之憂而不敢放手工作。

2.3稅收執(zhí)法監(jiān)督制度體系還需健全目前國家稅務(wù)總局制定了《稅收規(guī)范性文件制定辦法》、《重大稅務(wù)案件審理辦法》、《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》等制度，還沒有涵蓋所有的執(zhí)法及監(jiān)督環(huán)節(jié)。同時，監(jiān)督制度在一定程度上可操作性還不強，監(jiān)督內(nèi)容的細化和量化還不夠等。最根本的是缺乏一個統(tǒng)領(lǐng)這些辦法的稅收執(zhí)法監(jiān)督制度規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件對稅收執(zhí)法監(jiān)督工作的主體、原則、對象、方式、程序、問責(zé)及有關(guān)方面進行全面規(guī)范，并據(jù)此建立一系列配套制度辦法，從而提高稅收執(zhí)法監(jiān)督工作的權(quán)威性和規(guī)范性。

2.4執(zhí)法監(jiān)督還未完全覆蓋全部執(zhí)法行為和全過程在目前的稅收執(zhí)法監(jiān)督工作中，注重事后監(jiān)督較多，而對事前監(jiān)督和事中監(jiān)督重視不夠。對具體行政行為和實體行政行為的監(jiān)督比較重視，而對抽象行政行為和程序性行政行為的監(jiān)督則相對不足。強調(diào)對基層稅務(wù)機關(guān)及稅務(wù)人員的監(jiān)督，對稅務(wù)決策機關(guān)（主要是市級以上）及其工作人員的監(jiān)督相對淡化。如部分稅務(wù)機關(guān)把執(zhí)法監(jiān)督工作定位于事后糾錯，側(cè)重于對稅收執(zhí)法行為完成后的監(jiān)督，以查出多少問題、查補多少稅款、追究多少過錯為執(zhí)法監(jiān)督工作成績的主要衡量標準，而對于事前防范做得如何、制度管權(quán)管得如何、信息化監(jiān)控控制得如何、崗位職責(zé)是否明確，工作流程是否嚴密等問題以及如何加以改進則關(guān)注不夠。

3構(gòu)建和完善稅收執(zhí)法監(jiān)督體系的思路和措施建議

構(gòu)建和完善稅收執(zhí)法監(jiān)督體系，基本思路應(yīng)以服務(wù)稅戶、服務(wù)基層、服務(wù)大局為出發(fā)點，以規(guī)范稅收執(zhí)法、防控執(zhí)法風(fēng)險為目標，以依法監(jiān)督、公平公正為原則，以稅收信息化為依托，完善監(jiān)督體制，更新監(jiān)督理念，優(yōu)化監(jiān)督機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，用好監(jiān)督成果，強化監(jiān)督保障，努力構(gòu)建和完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、上級監(jiān)督與本級監(jiān)督、橫向監(jiān)督與縱向監(jiān)督相結(jié)合的“大監(jiān)督”格局和體系。

3.1完善執(zhí)法監(jiān)督體制，建立健全執(zhí)法監(jiān)督組織體系明確稅收執(zhí)法監(jiān)督主體，建立健全專門的稅收執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。把監(jiān)督機構(gòu)對稅收執(zhí)法的監(jiān)督職能和其他職能嚴格區(qū)分開來，實行機構(gòu)相對獨立。并充實高素質(zhì)、專業(yè)化稅收執(zhí)法監(jiān)督人員，賦予機構(gòu)獨立的稅收執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和對違法行為的處理建議權(quán)，使監(jiān)督行為更加專門化和專業(yè)化。為了使監(jiān)督主體真正做到公正、高效監(jiān)督，應(yīng)采取措施切斷監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的利益聯(lián)系，同時對監(jiān)督主體的合法合規(guī)行為給予法律保護，任何人不得打擊報復(fù)。在目前稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置格局下，建議稅務(wù)高層加強頂層設(shè)計，本著科學(xué)合理、精簡高效、減輕負擔(dān)、提高效率的原則，制定指導(dǎo)意見，統(tǒng)籌整合和優(yōu)化監(jiān)督資源，在省、市稅務(wù)機關(guān)設(shè)置專門、獨立的綜合監(jiān)督機構(gòu)，實施綜合監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，強化執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、統(tǒng)籌性和客觀性。

3.2形成全程監(jiān)督機制，建立健全執(zhí)法監(jiān)督制度體系

（1）把好入口關(guān)，強化事前預(yù)防。對抽象行政行為加強監(jiān)督，強化源頭控制，確保執(zhí)法依據(jù)合法，嚴格執(zhí)行好稅收規(guī)范性文件的會簽制度、地方性稅收法規(guī)、規(guī)章的備查備案制度和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書的歸口管理制度。

（2）找準風(fēng)險點，強化事中控制。對權(quán)力比較集中的執(zhí)法環(huán)節(jié)進行適當(dāng)權(quán)力分解，重在強化過程控制，防止權(quán)力的濫用和執(zhí)法隨意性，認真執(zhí)行重大稅務(wù)案件集體審理、大額減免緩稅的集體審核等制度，嚴格遵守審批權(quán)限。運行和完善稅收執(zhí)法預(yù)警防控系統(tǒng)、稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)等，實行信息化控制、痕跡化管理，及時提醒和控制執(zhí)法風(fēng)險。

（3）注重實效性，強化事后檢查。突出執(zhí)法監(jiān)督日?；?，大力開展稅收執(zhí)法督察，隨時發(fā)現(xiàn)問題，隨時糾錯整改、問責(zé)問效。嚴格執(zhí)行稅務(wù)行政復(fù)議制度，加強執(zhí)法案卷評析，對執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果進行定期通報、分析反饋。

3.3創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，建立健全執(zhí)法監(jiān)督手段體系不斷適應(yīng)稅收管理出現(xiàn)的新情況、新變化、新問題，積極主動地創(chuàng)新監(jiān)督的方式方法，提高監(jiān)督的質(zhì)量和效率。對執(zhí)法監(jiān)督工作進行科學(xué)規(guī)劃，有計劃、有步驟地建立和完善制度，逐步形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)高效、成熟定型的制度體系。統(tǒng)籌安排監(jiān)督項目，科學(xué)調(diào)配監(jiān)督資源，避免重復(fù)監(jiān)督，切實減輕基層負擔(dān)，提高監(jiān)督效果。大力推進信息化手段在執(zhí)法監(jiān)督工作中的應(yīng)用，探索進行遠程電子監(jiān)督，積極利用現(xiàn)有的信息系統(tǒng)，獲取真實、完整的稅收信息，進行重點和疑點數(shù)據(jù)篩選，有針對性地確定監(jiān)督重點和突破口，實現(xiàn)監(jiān)督方法和手段的多樣化。同時通過金稅三期工程建設(shè)和深化稅收征管改革，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，科學(xué)分解權(quán)力，將監(jiān)督制約貫穿到金稅三期軟件操作和稅收執(zhí)法權(quán)運行的全過程。

作者：劉麗單位：太原理工大學(xué)