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【關(guān)鍵詞】村民自治/土地承包/集體經(jīng)濟(jì)組織

中國(guó)的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治。農(nóng)村土地的集體所有不僅是制度留下的重要遺產(chǎn)，而且成為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)（注：張樂(lè)大著：《告別理想出版中心，1998年，第510頁(yè)制度研究》，東方出版中心，1998年，第510頁(yè)。）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，要保證這種聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長(zhǎng)期穩(wěn)定，問(wèn)題主要取決于與農(nóng)戶相對(duì)應(yīng)的另一方主體——“集體經(jīng)濟(jì)組織”。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)的主體，即聯(lián)產(chǎn)承包合同的發(fā)包方。原來(lái)的雖然已經(jīng)解體，但是農(nóng)村的土地集體所有卻被保留下來(lái)；“鄉(xiāng)政村治”雖然取代了制度，但是農(nóng)村土地所有權(quán)主體的三級(jí)結(jié)構(gòu)，卻仍然保留著與“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度極為相似的“同構(gòu)關(guān)系”；即使在村民自治體內(nèi)部，村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織也具有某種同構(gòu)關(guān)系；“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”使得村民委員會(huì)作為村集體土地所有權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村民小組作為土地所有權(quán)的主體，它們既是家庭承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中的發(fā)包方，同時(shí)還負(fù)擔(dān)著雙層經(jīng)營(yíng)體制中“統(tǒng)”的一面。因此，研究現(xiàn)行鄉(xiāng)政村治和村民自治條件下的農(nóng)村土地關(guān)系問(wèn)題，對(duì)于健全和發(fā)展村民自治，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步改革和完善，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的立法精神和現(xiàn)實(shí)的客觀情況，可以看出，村民自治體的內(nèi)部仍然分為兩個(gè)層次：即村和村民小組。村民自治體的成員是全體村民，全體村民所組成的村民會(huì)議是村民自治體內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。由全體村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)是這一自治體的執(zhí)行機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)；村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種形式，是自治的一個(gè)層次。全組村民組成村民小組會(huì)議，村民小組的組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。

《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治體各機(jī)關(guān)的設(shè)置，似乎力求把它們與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)。該法第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！边@一條規(guī)定既是對(duì)村民委員會(huì)性質(zhì)的界定，也是對(duì)村民委員會(huì)基本職能的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》并沒(méi)有把村民委員會(huì)或者村民會(huì)議視之為集體經(jīng)濟(jì)組織。為了進(jìn)一步區(qū)別自治組織的功能和集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，該法第5條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其它經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！?/p>

1998年在討論修改《村民委員會(huì)組織法（草案）》時(shí)，對(duì)于“村民委員會(huì)是否具有經(jīng)濟(jì)管理功能”，曾經(jīng)存在三種不同意見(jiàn)：

一種意見(jiàn)認(rèn)為，村民委員會(huì)既然辦理社會(huì)公共事務(wù)和公益事業(yè)，理所當(dāng)然要承擔(dān)管理經(jīng)濟(jì)的職能，如果不管經(jīng)濟(jì)，村民自治就會(huì)受到限制。目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的形式不完善、不穩(wěn)定，應(yīng)按照有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則探索新的集體經(jīng)濟(jì)形式。而村民委員會(huì)管理集體經(jīng)濟(jì)有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。還有人要求進(jìn)一步明確村民委員會(huì)負(fù)責(zé)管理集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)施組織、管理和協(xié)調(diào)。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)憲法的規(guī)定，村民委員會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安并向人民政府反映村民的意見(jiàn)和建議。不能將自治組織的職能與農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的職能相混淆。因此，必須按照自治組織的性質(zhì)規(guī)定村民委員會(huì)的職能，有關(guān)土地等資產(chǎn)管理、生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)等職能應(yīng)交由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。

還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，中國(guó)沿海和內(nèi)地、南方和北方，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和組織形式有很大差異。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有很大不同。有的設(shè)有村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，有的則由村民委員會(huì)承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)規(guī)定。在沒(méi)有設(shè)村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，由村民委員會(huì)管理村集體經(jīng)濟(jì)或者代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。

1998年修改通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》采納了上述具有折衷性質(zhì)的第三種意見(jiàn)。村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系復(fù)雜之處在于，它涉及誰(shuí)對(duì)村民集體所有的土地和其他資源行使所有權(quán)和發(fā)包權(quán)。中國(guó)村民自治的現(xiàn)實(shí)情況是，除了一些發(fā)達(dá)地區(qū)建立有獨(dú)立于村民委員會(huì)的村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織外，大部分地區(qū)則是由村民委員會(huì)代表村民行使所有權(quán)。而村民自治組織內(nèi)部的次級(jí)層次村民小組，實(shí)際上仍然是制度中“生產(chǎn)隊(duì)”這一集體單位，由于從1962年開(kāi)始中共中央就確定以“隊(duì)為基礎(chǔ)”，農(nóng)村絕大多數(shù)的農(nóng)用地都?xì)w現(xiàn)在的村民小組所有（注：孫佑海等編著：《中華人民共和國(guó)土地管理法講話》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第45頁(yè)。）。由此可見(jiàn)，雖然《村民委員會(huì)組織法》試圖劃清村民自治體制下村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，但是由于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)施，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中，事實(shí)上導(dǎo)致了農(nóng)村原有集體經(jīng)濟(jì)那種“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”組織模式的解體。生產(chǎn)大隊(duì)變?yōu)榇?，生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)榇迕裥〗M。但是農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并未改變，因此現(xiàn)行村民自治的兩級(jí)組織同時(shí)也是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，因而也就成為土地承包經(jīng)營(yíng)合同中的發(fā)包方。只要農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不變，村民自治組織事實(shí)上還是集體經(jīng)濟(jì)組織。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在制度瓦解的同時(shí)，農(nóng)村改革實(shí)踐中陸續(xù)涌現(xiàn)出一批獨(dú)立于原集體經(jīng)濟(jì)組織之外的農(nóng)民自愿聯(lián)合的新型經(jīng)濟(jì)組織。學(xué)術(shù)界通常把這些組織統(tǒng)稱為“社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織”。據(jù)了解，大多數(shù)社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織是村社合一，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”。造成這一局面的原因是，一般村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)并不多，一套人馬即可承擔(dān)行政組織和經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)工作，而且各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)也比較方便。此外很多地區(qū)農(nóng)民收入不高，難以承擔(dān)更高的費(fèi)用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史萬(wàn)里等著：《中同農(nóng)村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第77—78頁(yè)。）。

村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同構(gòu)合一性質(zhì)，村民自治組織同時(shí)作為農(nóng)村土地集體所有的主體，有力地說(shuō)明中國(guó)農(nóng)村的土地集體所有是村民自治的重要基礎(chǔ)。中國(guó)的城市居民自治不同于村民自治，其根本差別也在于城市居民自治與城市土地的所有、使用毫不相關(guān)；而村民自治則與農(nóng)村土地集體所有密不可分。由此也可以看出，雖然憲法自1982年以來(lái)就同時(shí)確定了城市居民自治和農(nóng)村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未產(chǎn)生引人注目的影響和效果，而村民自治不僅取得了舉世矚目的影響，同時(shí)也深深改變著中國(guó)農(nóng)村基層的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

英美國(guó)家也存在歷史悠久的鄉(xiāng)村自治，日本也實(shí)行市、町、村自治。僅從社區(qū)自治的角度來(lái)看，他們的基層社會(huì)自治與中國(guó)的村民自治極為相似。然而正是由于中國(guó)的村民自治是一種以土地集體所有為基礎(chǔ)的自治，是一種同時(shí)負(fù)擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的自治，因此中國(guó)村民自治所具有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了資本主義國(guó)家基層社會(huì)的社區(qū)自治（注：徐勇等：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997年，第46—48頁(yè)。）。

正因?yàn)榇迕褡灾问且酝恋丶w所有為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的自治，國(guó)家憲法、法律和政策規(guī)定的“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的實(shí)際運(yùn)作，必然要依賴于土地所有權(quán)主體的行為方式，同時(shí)還要受到村民自治組織、自治規(guī)則的調(diào)整。因此，在現(xiàn)行村民自治制度中，如何保護(hù)集體土地所有權(quán)、村民土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革健康穩(wěn)定和有序的發(fā)展，就是至關(guān)重要的問(wèn)題。

下面試從廣西玉林地區(qū)平南縣安懷鄉(xiāng)安懷村公所與安懷村三家二隊(duì)之間的土地糾紛案來(lái)分析村民自治與土地關(guān)系問(wèn)題。

（一）案例內(nèi)容（注：該案從縣法院訴至玉林地區(qū)法院，玉林地區(qū)法院請(qǐng)示廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院，最后由最高人民法院做出復(fù)函。案例介紹引自馬原主編：《民事審判司法解釋及相關(guān)案例》（第二輯），人民法院出版社，1999年，第582—584頁(yè)。）

安懷村公所與安懷村三家二隊(duì)雙方爭(zhēng)訟的銅鼓嶺，面積約20畝，解放前系地主松山，時(shí)沒(méi)收未作分配，1962年“四固定”時(shí)大隊(duì)曾明確不劃分給生產(chǎn)隊(duì)。但從50年代初期起，三家二隊(duì)一些群眾就自發(fā)在該嶺零星開(kāi)荒，陸續(xù)種植桉樹(shù)、柑果、花生、木菇等，大隊(duì)均未提出異議。直到1988年發(fā)生糾紛時(shí)，三家二隊(duì)才將該嶺全部種上甘蔗等作物。安懷鄉(xiāng)政府于1988年在該嶺旁邊建造機(jī)磚廠，因用地問(wèn)題曾于同年3月21日和7月5日兩次請(qǐng)三家二隊(duì)社員代表到鄉(xiāng)政府協(xié)商。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)政府提出三種補(bǔ)償辦法，一是每畝減公購(gòu)糧400斤；二是按生產(chǎn)每塊磚給予1.1厘補(bǔ)償；三是按土地3年產(chǎn)值一次性補(bǔ)償。以上三條由三家二隊(duì)社員大會(huì)任選其中一條。后因鄉(xiāng)政府未取得縣有關(guān)部門批準(zhǔn)未果。1989年3月13日，鄉(xiāng)政府直接與安懷村公所簽訂征用該嶺土地協(xié)議，補(bǔ)償給村公所1.8萬(wàn)元，隨后鄉(xiāng)政府又派員施工，因而引起糾紛。平南縣人民政府做出決定，將該嶺處理給村公所所有。三家二隊(duì)不服，向法院提起上訴。平南縣人民法院判決歸村公所所有。三家二隊(duì)不服，繼續(xù)上訴。玉林地區(qū)中級(jí)人民法院討論有兩種意見(jiàn)，因把握不大，遂向廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院請(qǐng)示。高級(jí)人民法院審判委員會(huì)認(rèn)為，爭(zhēng)訟之銅鼓嶺，時(shí)沒(méi)收未作分配，“四固定”時(shí)也未下放給生產(chǎn)隊(duì)，解放后一直為三家二隊(duì)管理使用，這都是事實(shí)。但在法律政策適用上卻存在互相抵觸的規(guī)定。如果根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（1980）135號(hào)文件精神，該嶺所有權(quán)歸屬“一般以、合作化、四固定時(shí)的定論為依據(jù)”，則應(yīng)確認(rèn)該嶺為安懷村公所所有；若根據(jù)國(guó)家土地管理局（1989）國(guó)土（籍）字第73號(hào)文件的規(guī)定，“農(nóng)村集體使用其他農(nóng)民集體所有的土地，凡連續(xù)使用已滿20年的，應(yīng)視使用者所有”，則該嶺應(yīng)確認(rèn)為三家二隊(duì)所有。廣西高級(jí)人民法院的傾向性意見(jiàn)是：國(guó)家土地管理局的上述文件，既未公布，也未經(jīng)國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批，也未與最高法院會(huì)簽。因而在與國(guó)務(wù)院上述文件規(guī)定相抵觸時(shí)，不便使用。于是向最高人民法院提請(qǐng)批示。

最高人民法院在“復(fù)函”中指出，本案不適用國(guó)家土地管理局的上述文件，銅鼓嶺應(yīng)確認(rèn)為原所有者安懷村公所所有為宜。至于三家二隊(duì)在訟爭(zhēng)之土地上的作物和其他附屬物，可由安懷村公所給予適當(dāng)補(bǔ)償，并請(qǐng)注意切實(shí)做好有關(guān)方面和群眾的思想工作（注：參見(jiàn)最高人民法院（91）民他字30號(hào)“關(guān)于村委會(huì)所屬村民小組的土地糾紛應(yīng)如何適用政策法律問(wèn)題的復(fù)函”。）。

本案所涉及的兩家訴訟主體，一是安懷村公所（相當(dāng)于村民委員會(huì)），二是三家二隊(duì)（相當(dāng)于村民小組）。爭(zhēng)訟標(biāo)的是銅鼓嶺土地的所有權(quán)歸屬。應(yīng)當(dāng)注意的是，訟爭(zhēng)起因是鄉(xiāng)政府建造機(jī)磚廠需要使用這塊土地。銅鼓嶺這塊荒山自解放以來(lái)近40年由三家二隊(duì)使有沒(méi)有爭(zhēng)議，鄉(xiāng)政府需要時(shí)卻引起如此大的矛盾，以至于驚動(dòng)最高人民法院。很顯然，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，土地只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)可資利用的自然資源，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才把土地作為“不動(dòng)產(chǎn)”提到“權(quán)利歸屬”的議程。銅鼓嶺所有權(quán)歸屬之所以重要，是因?yàn)樗苯由婕安煌黧w的切身利益。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來(lái)的工業(yè)化、城市化過(guò)程，使得過(guò)去的“農(nóng)地”具有了更高市場(chǎng)價(jià)值的多種競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)用途。正是在這種背景下，人們的“土地權(quán)利”意識(shí)空前高漲。改革開(kāi)放20多年來(lái)，不同利益主體由于農(nóng)地征用、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的糾紛數(shù)以億計(jì)。為此國(guó)家先后頒布了一系列有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)的法律和法規(guī)，但是圍繞土地權(quán)利的糾紛，隨著法律法規(guī)和規(guī)章的不斷增多,也日益增加了法律適用的困難，本案就是一例。因此需要進(jìn)一步分析在解決土地權(quán)利糾紛時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

（二）在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)問(wèn)題上應(yīng)確立的基本原則

上述案例的法律適用是否妥當(dāng)本文不想妄加評(píng)論，只是想從村民自治格局下有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬及保護(hù)的角度，討論本案所涉及的具有普遍意義的若干矛盾的處理原則。

第一，非出于國(guó)家公共利益的需要，不得征收農(nóng)民集體所有的土地?！罢鞯亍北緦儆谝环N國(guó)家行為，也是農(nóng)民對(duì)國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)。但是根據(jù)國(guó)家《憲法》規(guī)定，“土地為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”國(guó)家《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！?/p>

本案中，安懷鄉(xiāng)政府建造機(jī)磚廠的用地性質(zhì)不能認(rèn)為是屬于“公共利益的需要”，因此，從法理上說(shuō)，鄉(xiāng)政府征用銅鼓嶺沒(méi)有法律根據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然通常認(rèn)為是屬于全鄉(xiāng)集體所有的企業(yè)，但實(shí)際上大多數(shù)這類企業(yè)的收益與全鄉(xiāng)農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何關(guān)系，而同鄉(xiāng)政府以及鄉(xiāng)政府的官員或者職員卻關(guān)系極大。這種“利益的不對(duì)稱”極大地鼓勵(lì)了鄉(xiāng)政府以及有關(guān)利害關(guān)系人辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性。原銅鼓嶺土地?zé)o論是屬于三家二隊(duì)還是屬于安懷村公所，顯然不屬于“鄉(xiāng)政府”，也不屬于“鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織”。安懷鄉(xiāng)政府與機(jī)磚廠的關(guān)系，根據(jù)“政企分開(kāi)”的原則，機(jī)磚廠需要土地，應(yīng)當(dāng)是機(jī)磚廠作為企業(yè)法人去與銅鼓嶺土地的所有權(quán)人協(xié)商，政府在此可以協(xié)助或促成“這項(xiàng)交易”，但是它既無(wú)權(quán)力也無(wú)義務(wù)代表機(jī)磚廠去征地。然而安懷鄉(xiāng)政府在此卻是以“政府”的身份充當(dāng)了“交易的當(dāng)事人”。仔細(xì)考察安懷鄉(xiāng)政府對(duì)三家二隊(duì)所提出的三個(gè)征地補(bǔ)償辦法，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)政府與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在征用土地的談判上使用了性質(zhì)完全不同的手段?！懊慨€減公購(gòu)糧400斤”實(shí)際上是通過(guò)減免農(nóng)民應(yīng)履行的“公法上的義務(wù)”；“生產(chǎn)每塊磚給予1.1厘補(bǔ)償”實(shí)際上相當(dāng)于要求三家二隊(duì)農(nóng)民以土地對(duì)機(jī)磚廠進(jìn)行“投資”；“按土地3年產(chǎn)值一次性補(bǔ)償”實(shí)際上是比照國(guó)家征用土地的“最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)進(jìn)行土地征用。盡管這些方案因“未取得縣有關(guān)部門批準(zhǔn)”而沒(méi)有最終實(shí)施，但是從鄉(xiāng)政府所提出的這些方案可以看出，鄉(xiāng)政府為了獲得土地，既可以采用行政權(quán)的方式，也可以采用“商人”的方式。這里存在的問(wèn)題不僅僅是“政企不分”，而且是政府征地后，銅鼓嶺土地的所有權(quán)性質(zhì)到底屬于國(guó)家還是安懷鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織也不清楚。唯一可以確定的是安懷村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)自己所有的土地喪失了所有權(quán)。

第二，村民委員會(huì)無(wú)權(quán)出售本村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。本案中，安懷村公所實(shí)際上是安懷村村民委員會(huì)，村民委員會(huì)從性質(zhì)上說(shuō)屬于村民自治組織中的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村民自治的范圍不包括“出售本村集體經(jīng)濟(jì)所有的土地”事項(xiàng)。農(nóng)民之所以稱之為農(nóng)民，就是因?yàn)樗麄兪且揽客恋貫樯娜耍麄円坏┦チ藢?duì)土地的占有和使用權(quán)，在中國(guó)仍然實(shí)行戶籍制度的條件下，也就意味著失去了生存的基礎(chǔ)。出售土地是涉及全體村民生存空間的大事，顯然應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議決定，而不能由村民委員會(huì)決定，更不能由村民委員會(huì)某些人決定。

第三，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的變更，必須保護(hù)土地使用權(quán)人的合法利益。在中國(guó)，自制度實(shí)行以來(lái)，無(wú)論是國(guó)有土地還是農(nóng)民集體所有的土地均未建立完善的登記制度。國(guó)家《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，并建立土地所有權(quán)和使用權(quán)的登記制度。但是目前的實(shí)際情況是，土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬仍然存在相當(dāng)混亂的局面。本案訟爭(zhēng)的焦點(diǎn)是土地所有權(quán)歸屬問(wèn)題，即銅鼓嶺土地應(yīng)當(dāng)屬于三家二隊(duì)所有還是屬于安懷村公所所有。即使銅鼓嶺最后由最高人民法院確認(rèn)屬于安懷村公所所有，該村三家二隊(duì)（即村民小組）從50年代初起就一直對(duì)銅鼓嶺土地進(jìn)行管理使用。這一事實(shí)顯然表明三家二隊(duì)對(duì)銅鼓嶺享有“土地使用權(quán)”。銅鼓嶺土地所有權(quán)歸屬的確權(quán)，是否就一定意味著三家二隊(duì)的使用權(quán)自動(dòng)終結(jié)呢？最高人民法院的復(fù)函中并未明確，只是模糊地指出，“對(duì)三家二隊(duì)在訟爭(zhēng)土地上的作物和其他附屬物，可由安懷村公所予以適當(dāng)補(bǔ)償，并請(qǐng)注意切實(shí)做好有關(guān)方面和群眾的思想工作?！睆姆蛇m用上來(lái)看，這種安排似乎是適用中國(guó)《民法通則》第93條關(guān)于“無(wú)因管理”制度。即“沒(méi)有法定的或者約定的義務(wù)，為避免他人利益受損失進(jìn)行管理或者服務(wù)的，有權(quán)要求受益人償付由此而支付的必須費(fèi)用。”其實(shí)這里根本不能適用無(wú)因管理制度。因?yàn)閺?0年代以來(lái)，國(guó)家法律和政策一直是鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)荒。安懷村三家二隊(duì)農(nóng)民自發(fā)開(kāi)墾銅鼓嶺荒山，不能說(shuō)沒(méi)有法律原因。無(wú)論是否承認(rèn)其對(duì)該土地的所有權(quán)，他們對(duì)該土地享有使用權(quán)不容否認(rèn)。安懷村公所出售該土地，土地所有人必須對(duì)該土地的原使用權(quán)人做出補(bǔ)償。

保護(hù)農(nóng)地使用人的權(quán)利，不僅僅具有保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的意義，應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)于遏制縣、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占農(nóng)地這種愈演愈烈的情況也具有特殊的意義。在本案中，為什么鄉(xiāng)政府與三家二隊(duì)反復(fù)協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議，而找到安懷村公所，盡管每畝土地價(jià)格只有900元，就立即“成交”，個(gè)中原因值得深思。目前城市近郊的土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商爭(zhēng)奪的“熱點(diǎn)”，一條簡(jiǎn)便的捷徑就是“買通”縣（市區(qū)）政府、鄉(xiāng)政府、村委會(huì)，至于土地使用權(quán)人農(nóng)民的利益，村民委員會(huì)可以通過(guò)形式上的“自治”去“抹平”甚至“抹煞”。因此，應(yīng)該從法律上規(guī)定，集體土地被征用，不僅應(yīng)對(duì)土地所有者進(jìn)行充分補(bǔ)償，同時(shí)也必須對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行充分補(bǔ)償。

二、村民自治與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指以家庭為一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，向農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地或者其他生產(chǎn)項(xiàng)目，取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，其勞動(dòng)成果在完成國(guó)家稅收、集體統(tǒng)籌、提留后，余下的全部歸農(nóng)戶家庭所有的制度。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是指農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)作為分散經(jīng)營(yíng)的層次有機(jī)結(jié)合形成的機(jī)制（注：王存學(xué)、駱友生主編：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律基本問(wèn)題》，法律出版社，1998年，第127頁(yè)。）。1993年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》）第6條規(guī)定：“國(guó)家穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。1999年的《憲法》修正案進(jìn)一步把農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)體制確定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。1999年3月9日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)田紀(jì)云在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）的說(shuō)明》中指出：“關(guān)于憲法第八條第一款，增加規(guī)定：‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制’。相應(yīng)地刪去‘家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制’的提法。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)行的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭承包經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制，家庭承包經(jīng)營(yíng)是雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)。在憲法中對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制做出規(guī)定，有利于這一經(jīng)營(yíng)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定、不斷完善和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。”（注：《中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議文件匯編》，人民出版社，1999年，第89—90頁(yè)。）

由于中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的同構(gòu)性，特別是在農(nóng)地關(guān)系問(wèn)題上，村民自治組織不僅負(fù)擔(dān)著維護(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)這一基礎(chǔ)層次，而且也負(fù)擔(dān)著在由土地所有權(quán)歸屬意義上的“集體”范圍內(nèi)實(shí)施土地“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的職責(zé)。在集體承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制中，村民小組或者村民委員會(huì)是承包經(jīng)營(yíng)合同的發(fā)包方；在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次中，它們是經(jīng)營(yíng)的組織者。因此村民自治組織的行為直接涉及農(nóng)村現(xiàn)行雙層經(jīng)營(yíng)體制的有效運(yùn)行，值得深入研究。

（一）村民自治與家庭承包經(jīng)營(yíng)合同的維護(hù)

家庭承包經(jīng)營(yíng)合同是家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)，然而家庭承包經(jīng)營(yíng)合同與一般的經(jīng)濟(jì)合同很不相同。國(guó)家頒布的統(tǒng)一合同法并未具體把它作為典型合同類型加以規(guī)定，也是因?yàn)樗哂歇?dú)特的性質(zhì)和內(nèi)容。1998年10月，全國(guó)人大法律委員會(huì)在對(duì)合同法草案做說(shuō)明時(shí)指出：“有的地方和部門提出，合同法應(yīng)規(guī)范農(nóng)村土地承包合同、企業(yè)承包合同。黨的十五屆三中全會(huì)提出，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)制度，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)。我們考慮，農(nóng)村土地承包合同可以適用合同法總則的規(guī)定，同時(shí)建議抓緊研究制定專門法律，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)?！保ㄗⅲ簩O禮海主編：《中華人民共和國(guó)合同法立法資料選》，法律出版社，1999年，第9頁(yè)。）

1.承包經(jīng)營(yíng)合同的特點(diǎn)

第一，承包經(jīng)營(yíng)合同的雙方主體同處于一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。在一些地方頒布的農(nóng)業(yè)（村）承包合同管理?xiàng)l理或辦法中，通常強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)合同的這一特征，即承包人主要限于本社區(qū)或集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。如北京市、遼寧省規(guī)定，“承包合同是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織與其內(nèi)部成員之間的合同”；山東省、廣州市規(guī)定，“承包合同是村集體經(jīng)濟(jì)組織與其內(nèi)部成員及其他承包者簽訂的合同”（注：同上，第277頁(yè)。）。

第二，承包經(jīng)營(yíng)合同體現(xiàn)著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分工關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包人是通過(guò)給予承包人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及與經(jīng)營(yíng)成果相聯(lián)系的預(yù)期報(bào)酬來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)包人（乃至政府）的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。在這一承包經(jīng)營(yíng)合同中，農(nóng)民或農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代價(jià)，并非簡(jiǎn)單意義的“傭金”，而是包含著具有復(fù)雜意義的“聯(lián)產(chǎn)”，它意味著承包人必須根據(jù)發(fā)包人的意思完成規(guī)定的生產(chǎn)任務(wù)，如在承包土地上種什么、種多少，達(dá)到什么產(chǎn)量等等，都是承包人取得或繼續(xù)享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)應(yīng)義務(wù)（注：梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》，法律出版札，1998年，第706頁(yè)。）。

第三，承包經(jīng)營(yíng)合同不僅要符合國(guó)家法律、法規(guī)、政策，還要符合本集體經(jīng)濟(jì)組織或自治組織的章程。也就是說(shuō)，承包經(jīng)營(yíng)合同作為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整方式，同時(shí)要受到組織章程的約束。比如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以繼承、何種條件下可以轉(zhuǎn)讓等等，不僅各地方存在不同規(guī)定，而且同一地方村與村之間也有差別。

2.承包經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)遵循的基本原則

第一，符合國(guó)家法律、法規(guī)和政策的要求。比如，國(guó)家為了保證土地承包經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，曾對(duì)承包合同做出規(guī)定：承包經(jīng)營(yíng)合同的承包期30年不變、“增人不增地、減人不減地”等等，均屬于維護(hù)承包人農(nóng)戶利益的強(qiáng)制性規(guī)定，村民委員會(huì)、村民小組作為發(fā)包方不得隨意變更。

第二，符合農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織章程和民主議定原則。村民既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也是村民自治組織的成員，有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的承包方式、承包指標(biāo)、雙方基本權(quán)利義務(wù)的確定，應(yīng)由村民會(huì)議在遵循自治章程的前提下民主討論決定。

第三，遵循平等互利、協(xié)商一致的原則。合同關(guān)系的本質(zhì)在于，發(fā)包方和承包方都具有平等的民事主體資格、雙方當(dāng)事人在合同中既有共同利益，也有獨(dú)自的利益。如果沒(méi)有承包人自己的利益，或者不尊重承包人的合法權(quán)益，承包合同就完全成為多余的東西，也就等于退回到制度那種統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)時(shí)代。家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制之所以在中國(guó)具有活力，正在于這種合同是建立在當(dāng)事人平等、自愿和互利基礎(chǔ)之上的。承包經(jīng)營(yíng)合同的協(xié)商一致原則，不僅表現(xiàn)在合同締結(jié)之時(shí)，更體現(xiàn)在合同的變更、解除的情形。

第四，公平合理、誠(chéng)實(shí)信用的原則。一是合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)雙方當(dāng)事人都應(yīng)該合理，任何一方均不得采取欺詐、脅迫等手段，強(qiáng)迫對(duì)方違背自己的真實(shí)意愿接受片面的合同條款；另一方面，在合同的履行中，雙方互相負(fù)有恪守信用和協(xié)作的義務(wù)，在遇到自然災(zāi)害、政策變化等特殊情況時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，由雙方當(dāng)事人協(xié)商變更或者解除合同，并免除合同責(zé)任（注：1986年最高人民法院專門頒布《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中規(guī)定：“山現(xiàn)下列情況之一時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許變更或者解除承包合同：（一）當(dāng)事人雙方協(xié)商同意，并且不損害國(guó)家、集體利益的；（二）訂立承包合同依據(jù)的計(jì)劃變更或者取消的；（三）因國(guó)家的稅收、價(jià)格等政策的調(diào)整，致使收益情況發(fā)生較大變化的；（四）由于自然災(zāi)害等不可抗拒的原因，致使承包合同無(wú)法繼續(xù)履行的；（五）因發(fā)包方或承包方不履行承包合同規(guī)定的義務(wù)，致使承包合同無(wú)法繼續(xù)旅行或者沒(méi)有必要繼續(xù)履行的；（六）承包人喪失承包能力的；（七）承包人進(jìn)行破壞性、掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)經(jīng)發(fā)包人勸阻無(wú)效的。因變更或者解除合同使對(duì)方遭受損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，但依法可以免除責(zé)任的除外?！保?/p>

3.土地所有權(quán)主體的凝固性和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期性對(duì)承包經(jīng)營(yíng)合同的影響

由于在大多數(shù)地區(qū)存在著集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的同構(gòu)性，當(dāng)前屬于村一級(jí)的集體土地所有權(quán)實(shí)際上由村民委員會(huì)行使，而村以下的集體土地所有權(quán)主體基本上以村民小組為單位。而且除非因?yàn)橥恋卣饔?，這種土地所有權(quán)主體以及他們所享有的土地所有權(quán)范圍很少發(fā)生變動(dòng)。因此可以把這種情況稱之為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的“凝固性”。由此可知，土地承包經(jīng)營(yíng)合同主要發(fā)生在土地所有者與隸屬于該土地所有者的成員“農(nóng)戶”之間；國(guó)家當(dāng)前對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)合同采取30年長(zhǎng)期不變，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策，以期穩(wěn)定土地承包關(guān)系。30年間土地所有權(quán)主體可以也可能不會(huì)發(fā)生變化，但是作為承包人“農(nóng)戶”的實(shí)際情況則會(huì)由于多種原因而經(jīng)常發(fā)生變化。這些原因包括，老、弱、病、殘、鰥、寡、孤、婚喪嫁娶，外出打工、經(jīng)商等等。遇到這些情況，土地承包經(jīng)營(yíng)合同必然發(fā)生調(diào)整。發(fā)生這種調(diào)整時(shí)，如何維持合同當(dāng)事人之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的利益平衡，是必須認(rèn)真對(duì)待的。

（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包即土地承包人在保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，將所承包的土地轉(zhuǎn)包給其他人經(jīng)營(yíng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指原土地承包人放棄自己對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而由受讓方享有原土地承包人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并履行原承包經(jīng)營(yíng)合同所規(guī)定的義務(wù)。

對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓，目前國(guó)家法律規(guī)定包括：第一，必須經(jīng)發(fā)包人同意。即“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)包給第三人，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變?cè)邪贤纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容.否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無(wú)效?！保ㄗⅲ鹤罡呷嗣穹ㄔ海ń?jīng)）發(fā)[1986]13號(hào)《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，1986年4月14日。另參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（1993年）第13條，該條第二款規(guī)定，“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人?！保┑诙?，轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，在同等條件下本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)。第三，禁止“轉(zhuǎn)包漁利”。即“承包人承包后自己既不從事經(jīng)營(yíng)或生產(chǎn)活動(dòng)，又不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，坐收‘管理費(fèi)’或者高價(jià)轉(zhuǎn)包的，屬于轉(zhuǎn)包漁利?！保ㄗⅲ和白?。）地方性法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定包括：“有下列情形之一的，允許承包方轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓：（一）老、弱、病、殘、鰥、寡、孤、獨(dú)戶和經(jīng)商做工戶平均分得而無(wú)力承包經(jīng)營(yíng)的耕地、果樹(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目；（二）承包方已經(jīng)治理開(kāi)發(fā)利用的荒山、荒地、草場(chǎng)、水面、沼澤、灘涂?！保ㄗⅲ簩O禮海主編：《中華人民共和國(guó)合同法立法資料選》，法律出版社，1999年，“地方性法規(guī)等規(guī)范性文件關(guān)于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包合同的規(guī)定”，第278——279頁(yè)。）

從上述規(guī)定可知，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，法律法規(guī)原則上允許，但是“須經(jīng)發(fā)包方同意”則是一項(xiàng)重要的限制條件。而這一限制條件實(shí)際上等于對(duì)村民小組、村民會(huì)議或者村民委員會(huì)等自治組織的授權(quán)。村民自治組織如何適當(dāng)行使這種授權(quán)，直接關(guān)系到農(nóng)戶利益、集體經(jīng)濟(jì)組織利益和全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的保護(hù)。同時(shí)也關(guān)系到土地資源的整體有效利用問(wèn)題。

自治組織在其權(quán)限范圍內(nèi)行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓的“同意權(quán)”時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮如下原則問(wèn)題：第一，土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)一經(jīng)“承包經(jīng)營(yíng)合同”確立，它實(shí)際上屬于承包人“農(nóng)戶”個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這種權(quán)利包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓。因此，除非基于重大正當(dāng)事由，不應(yīng)當(dāng)對(duì)轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓施加過(guò)多限制；第二，對(duì)于仍然被拘束于土地的農(nóng)民和農(nóng)戶而言，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，事實(shí)上隱含著對(duì)農(nóng)民、農(nóng)戶生存權(quán)的保護(hù)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓在很多情況下是處于弱者地位。因此，自治組織在行使同意權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)弱者的原則；第三，這種同意權(quán)屬于團(tuán)體權(quán)力，行使這一權(quán)力貫徹民主議定原則，不得由村民小組長(zhǎng)和村民委員會(huì)少數(shù)人決定。

（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題

對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否允許“繼承”，1993年《農(nóng)業(yè)法》未頒布之前，國(guó)家法律對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，各地的實(shí)際做法不一，大多數(shù)地區(qū)允許繼承，也有少數(shù)地區(qū)禁止繼承。國(guó)家現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》第13條明確規(guī)定：“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包?！币婪ɡ?，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”從其性質(zhì)上說(shuō)，是具有物權(quán)性質(zhì)的“土地使用權(quán)”，原承包人死亡，當(dāng)然允許繼承，也無(wú)須發(fā)包人同意或施加任何限制。禁止繼承實(shí)際上是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利（財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)）的一種剝奪，自治組織章程不得限制和剝奪農(nóng)民或農(nóng)戶的個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)，章程明文規(guī)定禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，于法無(wú)據(jù)。

（3）土地承包經(jīng)營(yíng)合同的履行、變更與解除

中國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制已經(jīng)實(shí)行20多年，廣大農(nóng)民的“合同”觀念和意識(shí)明顯增強(qiáng)，這既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重要成果，也是進(jìn)一步穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)。但是承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛仍然大量存在，而承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛的解決，又主要是通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織來(lái)完成的。

目前農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)合同執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)包方存在的主要問(wèn)題是：第一，不嚴(yán)格履行合同，有的發(fā)包方對(duì)收取承包款很積極，對(duì)于為承包方提供必要的生產(chǎn)服務(wù)、管理、協(xié)調(diào)卻不關(guān)心；第二，發(fā)包方單方面撕毀合同的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，重要原因是犯“紅眼病”或干部換班；第三，不少村干部只知道合同訂立后不準(zhǔn)擅自變更或解除，而不知道有法定變更、解除的條件則允許甚至應(yīng)當(dāng)變更或解除。

（二）村民自治與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制

“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”已經(jīng)成為國(guó)家《憲法》規(guī)定的長(zhǎng)期國(guó)策。在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制中，家庭承包經(jīng)營(yíng)屬于“分”的層次，而且也是基礎(chǔ)層次；“統(tǒng)”的層次是在不改變土地承包關(guān)系的前提下，由村民集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)實(shí)際需要，按照自愿原則，對(duì)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的某些環(huán)節(jié)實(shí)行合作，實(shí)行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而把家庭分散經(jīng)營(yíng)與村民互助合作有機(jī)地結(jié)合在一起。如果說(shuō)20世紀(jì)80年代主要強(qiáng)調(diào)并落實(shí)雙層經(jīng)營(yíng)體制中“分”的層次，那么進(jìn)入90年代以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得農(nóng)村中“一家一戶”的經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)化、專業(yè)化和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化之間的矛盾日益突出，如何在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為急需研究的重大課題。早在1990年鄧小平就指出：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過(guò)程?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第3卷，人民出版社，1993年，第355頁(yè)。）

1.從一件相鄰?fù)恋丶m紛看“統(tǒng)”的必要性

（1）案例內(nèi)容（注：皮純協(xié)主編：《新土地管理發(fā)理論與適用》，中國(guó)法制出版社，1999年，第411頁(yè)。）

王某與孫某是一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的社員，1983年搞土地承包時(shí)，兩家所包土地相鄰。孫家4口人共承包4.4畝土地，王某一人承包1.1畝。兩家的承包地在一塊400多畝的大田中間，耕地南鄰公路，北接一條用做灌溉的河。由于耕地是按照條狀劃分的，所以承包者的土地都是南到公路，北至河岸。王某因只有1.1畝地，地形狹長(zhǎng)，寬不足2米，機(jī)械化工具根本無(wú)法使用。為此王某找孫某商量，要求換一塊地，王某在兩家耕地臨河一頭劃出1.1畝，剩余的土地歸孫家。在村委會(huì)的主持下，兩家重新簽訂了承包合同。誰(shuí)知好景不長(zhǎng)，王某后承包的這塊地，因?yàn)槿媸莿e人的地，一面靠河，進(jìn)出無(wú)路，所以他只能跟著孫家干活，否則就要出問(wèn)題。比如，孫家耕地王某也得耕地，而且還得早于孫家耕完，否則就會(huì)把孫家剛耕好的地軋壞；莊稼長(zhǎng)出來(lái)后，由于王某經(jīng)常行走，使孫家的一壟耕地受到嚴(yán)重破壞。為此孫某幾次提醒王某注意。時(shí)間長(zhǎng)了，兩家便傷了和氣。孫家憤怒之余，不讓王某在自己的耕地上通行；王某“一報(bào)還一報(bào)”，不讓孫家澆地時(shí)使用自己的壟溝。兩家相持不下，孫家訴至法院。

法院根據(jù)相鄰?fù)恋氐耐ㄐ袡?quán)，裁決王某有權(quán)在孫家土地上通行，王某必須允許孫家使用壟溝。

（2）土地因家庭承包被“細(xì)分”后所引起的諸多矛盾及其解決途徑

首先，耕地不象宅基地在使用上可以扎籬笆打圍墻來(lái)解決家庭間的許多糾葛；其次，本來(lái)可以采用機(jī)械化耕作的大塊土地，被細(xì)分后必然限制農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用；大塊土地被細(xì)分使用勢(shì)必增加通道，無(wú)形之中造成整體使用效率降低；第三，相鄰各家土地如果采取多樣化種植將會(huì)造成更大矛盾，而采取劃一種植則會(huì)限制承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行使；第四，土地細(xì)分經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期化既嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，又使得依賴土地為生的農(nóng)民難以提高生活水平。第五，因土地使用相鄰引起的糾紛，雖然通過(guò)調(diào)節(jié)和法院判決而明辨是非，從而得到一時(shí)化解，但是由于過(guò)細(xì)的土地劃分所導(dǎo)致的糾紛卻具有必然性和長(zhǎng)期性，不能事事都靠法院判決來(lái)解決。

要解決上述問(wèn)題，可以有多種途徑，最簡(jiǎn)單的方式就是讓耕地相鄰的農(nóng)戶開(kāi)展互助合作，然而這種在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的人際合作具有不穩(wěn)定性；第二種方式是通過(guò)行政手段或通過(guò)集體化的準(zhǔn)行政手段實(shí)行各種形式的再分配，但是這種方式實(shí)際上是對(duì)“家庭承包”這一基礎(chǔ)的否定?，F(xiàn)在政策上強(qiáng)調(diào)承包期30年不變、增人不增地和減人不減地，都是為了禁止采取行政手段對(duì)農(nóng)民家庭的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)作再分配；第三種方式是通過(guò)把現(xiàn)行的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”析解為“農(nóng)地使用權(quán)”這樣一種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，進(jìn)而提高土地使用權(quán)本身的規(guī)范化流動(dòng)，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)中應(yīng)當(dāng)注意的原則問(wèn)題

家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)行的確極大地調(diào)動(dòng)了中國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但是也要清醒地看到：一家一戶土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模過(guò)小，加之不可避免的分家析產(chǎn)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的進(jìn)一步分散化；農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化日益深入，土地承包所引起的土地使用權(quán)流動(dòng)性差，會(huì)阻礙現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金、技術(shù)、土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的合理組合；農(nóng)民收入的進(jìn)一步提高，必須靠高效農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力、人口的合理流動(dòng)，而過(guò)于凝固化的土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，勢(shì)必造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力長(zhǎng)期徘徊于“單干”的水平上，從而與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所要求的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)背道而馳。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本著自愿原則，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜發(fā)展、創(chuàng)造各種形式的經(jīng)營(yíng)體制，既符合廣大農(nóng)民的利益，也有利于按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。目前農(nóng)村耕地實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的主要方式包括：兩畝制、有償承包制、租賃經(jīng)營(yíng)制和土地股份合作制（注：史萬(wàn)里等編著：《中國(guó)農(nóng)村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第87一100頁(yè)。）。實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新，必須建立在自愿、互利的基礎(chǔ)上，不得對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制和行政干預(yù)；必須尊重農(nóng)戶的自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，不得借口發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而重蹈“歸大堆”的覆轍。同時(shí)還必須注意各地的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不能把某一地區(qū)特定條件下的“創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”在全國(guó)、全省、全縣范圍內(nèi)盲目“推廣”。

第一，發(fā)展雙層經(jīng)營(yíng)體制必須擺正行政指導(dǎo)與村民自治的關(guān)系。發(fā)展農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)、高效農(nóng)業(yè)離不開(kāi)政府的指導(dǎo)和大力支持，但是縣鄉(xiāng)基層政府不得使用行政命令的辦法對(duì)村民實(shí)施強(qiáng)制。各地不少縣、鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)抱怨，本來(lái)準(zhǔn)備規(guī)劃發(fā)展一定規(guī)模的高效農(nóng)業(yè)基地，但剛剛搞過(guò)第二輪土地承包，地塊合同一定30年不變，調(diào)整難度非常大，把基層干部弄得出力不討好。對(duì)此農(nóng)民也有自己的看法，認(rèn)為一些縣鄉(xiāng)干部瞎指揮，搞了這基地那基地，最后東西賣不掉，苦果還是農(nóng)民自己吞。

《村民委員會(huì)組織法》確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的關(guān)系是行政指導(dǎo)。為防止把行政指導(dǎo)關(guān)系蛻變?yōu)樾姓I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，必須仔細(xì)分析這種行政指導(dǎo)關(guān)系。行政指導(dǎo)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意和協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一種行政目的的行為（注：胡錦光等編著：《行政法專題研究》出版社，1998年，第75—80頁(yè)。）。行政指導(dǎo)通常采取說(shuō)服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)幫助、提供知識(shí)、技術(shù)幫助等非強(qiáng)制性手段和方法。從其作用看來(lái)，一般可分為助成性行政指導(dǎo)、規(guī)制性行政指導(dǎo)和調(diào)整性行政指導(dǎo)三大類。助成性行政指導(dǎo)是為相對(duì)人即公民、法人和其他組織出主義的行政指導(dǎo)。如幫助村民委員會(huì)或村民依照自愿原則組織股份合作制公司；規(guī)制性行政指導(dǎo)是指為了維護(hù)和增進(jìn)公共利益，對(duì)違反公共利益的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)。如對(duì)村民承包經(jīng)營(yíng)中的“短期行為”予以規(guī)勸；調(diào)整性行政指導(dǎo)是以調(diào)整相互對(duì)立的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)。如對(duì)村與村之間、村民與村民委員會(huì)之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解。但是對(duì)于村民如何在合法范圍內(nèi)利用自己的土地，這是村民或者村集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立的民事主體自我決定，自負(fù)盈虧的事情，鄉(xiāng)政府不得采取命令方式強(qiáng)制要求農(nóng)民必須遵照辦理。否則，不僅侵犯農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也會(huì)激化干群關(guān)系。同樣，村民委員會(huì)也不得因?yàn)猷l(xiāng)政府有指示，就強(qiáng)制村民服從鄉(xiāng)政府的決定。

第二，發(fā)展雙層經(jīng)營(yíng)體制，應(yīng)當(dāng)正確處理村民自治與村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法自治關(guān)系。村民自治的主要功能在于建立和完善農(nóng)村基層社區(qū)的民主制度。雖然村民自治組織與村各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織存在同構(gòu)關(guān)系，村民委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)促進(jìn)本村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織的雙層經(jīng)營(yíng)體制。但是土地集體所有權(quán)均有法定的主體，由土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制所確定的村民及農(nóng)戶的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”也不得以村民自治為借口予以否定或剝奪。村民自治的基本規(guī)則是強(qiáng)調(diào)村民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)以及民主決定自治范圍內(nèi)的事務(wù)或事項(xiàng)。村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民在遵守法律法規(guī)和不違背自治章程的情況下，享有他們屬于私法主體從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自由。集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬于法律賦予的民事權(quán)利，它們獨(dú)立于村民自治而存在，村民自治應(yīng)當(dāng)尊重和保護(hù)這種權(quán)利。不能把村民自治的民主決策程序隨意擴(kuò)大應(yīng)用，來(lái)決定村民作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體自我決定的事項(xiàng)。

第三，土地承包關(guān)系是雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的“統(tǒng)分結(jié)合”和“結(jié)構(gòu)調(diào)整”必須建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)所取得的最大成果，就是通過(guò)全面推行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，重新賦予了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。近年來(lái)各地實(shí)行多種形式的雙層經(jīng)營(yíng)模式，是農(nóng)民根據(jù)自愿原則的創(chuàng)新，對(duì)此無(wú)論是鄉(xiāng)政府還是村民委員會(huì)，都在政策扶持、引導(dǎo)方面做出了巨大的支持。但是也有不少地方政府和村民委員會(huì)借口實(shí)行土地的“統(tǒng)分結(jié)合”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一被農(nóng)民稱之為“最重的果實(shí)”，以不斷翻新的“花樣”進(jìn)行“蠶食”和“剝奪”，從而使之變“輕”了。如有些地方強(qiáng)制村民實(shí)行“兩田制”，強(qiáng)制村民毀糧種桑、種棉、種西瓜，結(jié)果產(chǎn)品積壓賣不動(dòng)，政府原來(lái)許諾的所謂“最低限價(jià)收購(gòu)”也無(wú)法真正兌現(xiàn)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

上述的土地股份合作制經(jīng)營(yíng)模式是否應(yīng)當(dāng)全面推廣也是值得認(rèn)真推敲的。對(duì)于一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民家庭的非農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)占其總收入的70％以上甚至更高，本著農(nóng)民自愿原則搞創(chuàng)新試點(diǎn)不至于影響農(nóng)民的“生計(jì)之本”，應(yīng)當(dāng)予以肯定。但是對(duì)于全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)而言，種田仍然是農(nóng)民的主要收入來(lái)源。實(shí)行土地股份合作制，從公司根據(jù)市場(chǎng)情況對(duì)土地和勞動(dòng)力資源進(jìn)行靈活配置方面來(lái)看，當(dāng)然具有一定的優(yōu)越性。但是這樣做等于把農(nóng)戶直接經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利轉(zhuǎn)換為收取“股息”的權(quán)利，在勞動(dòng)力的配置方面農(nóng)戶則處于比較被動(dòng)的地位。如果公司經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定，農(nóng)民收入仍然有相對(duì)的保障；但是公司從事市場(chǎng)化、商業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度越高，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)就越大，農(nóng)民收入的保障程度就越低。鑒于目前農(nóng)民在就業(yè)方面的流動(dòng)性這一不爭(zhēng)的事實(shí)，離開(kāi)土地收入的保障，農(nóng)村的穩(wěn)定就失去了基礎(chǔ)。這些問(wèn)題都是在實(shí)行土地股份合作制時(shí)必須充分注意的。不能僅看到股份合作制的長(zhǎng)處而忽視或無(wú)視其可能遭致的風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)單地采取準(zhǔn)行政的方式強(qiáng)制推廣。