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我國已進入了城市化加速發(fā)展的時期，預計未來十余年，將有近2億農(nóng)民實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變。而通過土地征用來實現(xiàn)城市的擴張發(fā)展已成為城市化的主要方式。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略順利實施的一個重要保證，是妥善解決集中出現(xiàn)失地農(nóng)民的問題。既要保證社會穩(wěn)定和城市化的順利推進，又要保證失地農(nóng)民勞動力“失地不失業(yè)”，有進一步發(fā)展的空間和可能性，而達到退休年齡的失地農(nóng)民要老有所養(yǎng)。這既涉及對征地的當下補償，又涉及就業(yè)培訓和社會保險。此課題對失地農(nóng)民安置途徑進行研究，并提出政策建議。

補償：從貨幣補償?shù)缴绫０仓?/p>

貨幣補償總的來看，貨幣安置存在以下幾個弊端：

首先，貨幣安置是一種生活指向性安排，而非就業(yè)指向性安置。征地農(nóng)民在得到土地使用權(quán)置換的生活安置費后，就被永久地推向了勞動力市場。這給被征地農(nóng)民留下了失業(yè)隱患。其次，貨幣安置著重考慮了征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對自身社會保障方面的問題，只能完全靠自己的力量去解決。再重新就業(yè)尚無把握的前景，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員極易對未來的生活產(chǎn)生憂慮，從而產(chǎn)生潛在的社會不穩(wěn)定因素。

社會保險：以土地換保障社會保險安置只是核定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，將費用列入勞動和社會保障部門設(shè)立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的被征地人員，為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在目前政策條件下，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會，保障系統(tǒng)，雖然增加了社會保障負擔，但有利于解決失地農(nóng)民的后顧之憂，促進城鄉(xiāng)一體化的順利實施，長遠來看是值得的。我國經(jīng)濟較發(fā)達、入地關(guān)系較緊張的省市做了大量的工作，取得了一些經(jīng)驗和教訓，這體現(xiàn)了一種大的趨勢。

留用地安置留用地安置是指為了使失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有長遠穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種安置方式，是貨幣安置的重要補充形式。又稱開發(fā)性安置，是通過開發(fā)性項目建設(shè)解決征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的生產(chǎn)和生活出路的安置方式的創(chuàng)新。該方式將農(nóng)民置換土地使用權(quán)獲得的安置費，開發(fā)性項目投資通過轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，使征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員通過與生產(chǎn)性物質(zhì)資本結(jié)合實現(xiàn)再就業(yè)。具體操作是按10％的開發(fā)性安置土地指標實行。

就業(yè)：從招工安置到引導型就業(yè)

招工安置招工安置是指地方政府或用地單位依據(jù)征地數(shù)量有比例地安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。這是從計劃經(jīng)濟體制時期存延的一種老辦法，現(xiàn)在實施起來困難加大。隨著國有企業(yè)和集體企業(yè)改革的不斷深化，原有的計劃用工方式逐漸為市場主導的就業(yè)形式所替代，國家已經(jīng)不再包攬“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的就業(yè)問題，地方政府對失地農(nóng)民就業(yè)安置的渠道也越來越少，采取貨幣化安置成為各地普遍的選擇。

再就業(yè)的培訓成本由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)相對較低，要使其適應城市化和工業(yè)化進程中產(chǎn)生的就業(yè)崗位，必須對他們進行相應的轉(zhuǎn)崗培訓，以提高其文化素質(zhì)。目前，一個城市勞動力的平均受教育年限是12.2年，一個農(nóng)村勞動力的平均受教育年限是7.7年，兩者差距為4．5年。也就是說，平均一個失地農(nóng)民大約需要再接受4．5年左右的教育培訓，其勞動就業(yè)能力方可以等同于一個城市勞動者。這4.5年的教育培訓費用包括直接的支出和間接的支出。但是，如果這4.5年的成本全部由國家和用地者承擔補償是不可能實現(xiàn)的。

成都市經(jīng)驗

四川省成都市在失地農(nóng)民的再就業(yè)工作安排上，實行“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)，政府促進就業(yè)”的原則。成都市近郊各區(qū)、鄉(xiāng)把通過騰崗、買崗等形式增加的物管、保潔、廚工等崗位無歧視地向失地失業(yè)農(nóng)民開放，相繼為4000多人解決了就業(yè)。除了區(qū)、鄉(xiāng)的工作外，市郊各行政村還成立了失地農(nóng)民再就業(yè)服務中心，堅持按需培訓、注重實效的原則，以市場需求為導向，積極開展崗前培訓。中心制定了個性化訂單式培訓計劃，根據(jù)失地農(nóng)民的不同年齡段和不同學歷狀況，聘請師資有針對性地開展實用技術(shù)培訓、職業(yè)證書培訓、社區(qū)服務技能培訓、家政服務技能培訓等，提高失地農(nóng)民技能，增強其謀生能力。

住房：從貨幣安置到集中居住安置和中心村建設(shè)

住房安置政策雖然政策上鼓勵貨幣安置，但是在實際操作中仍然難度很大。首先是農(nóng)民自建房或重新購買商品房的成本遠遠高于拆遷房得到的補償，在大城市的房地產(chǎn)大盤開發(fā)熱潮中，失地農(nóng)民難以找到安身之地。其次，如果失地農(nóng)民因無法進入較為正規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)，而只能找到一些臨時性的簡易住所的話，他們又面臨著二次拆遷的風險，從而無法安定下來；其次，農(nóng)民的理財能力和經(jīng)驗很可能導致坐吃山空，而無法達到住房安置的目的，最終還是要找政府來解決?；谶@些原因，地方政府在解決失地農(nóng)民住房安置問題時，最終還是傾向于采用集中規(guī)劃，集中修建農(nóng)民新居的辦法。

農(nóng)民新居建設(shè)目的是為了合理使用土地，有效解決失地農(nóng)民的安居問題，將一部分被征地農(nóng)民和農(nóng)民拆遷戶集中在一起，建立一個近郊民居集中點。但是，集中安置也存在一定的問題。一是不少農(nóng)房原有的生產(chǎn)性功能消失，失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益受損。二是大量(有時是兩干多戶)同質(zhì)性很強的失地農(nóng)民集中居住在一個地方，容易造成就業(yè)的困難。事實上，我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民新居中，不少勞動力處于失業(yè)或隱性失業(yè)狀態(tài)，很多農(nóng)戶靠出租房子維持生活。

中心村建設(shè)中心村建設(shè)具有雙重功能，一是可以妥善安置征地農(nóng)民，二是通過中心村的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)機會，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。中心村既是失地農(nóng)民的居住區(qū)和創(chuàng)業(yè)區(qū)，又是城鄉(xiāng)交融的新社區(qū)。探索市場化運作方式對中心村進行日常管理。結(jié)合中心村建設(shè)，在政策允許、政府支持、程序合法、手續(xù)完全的前提下，將部分集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，進行商業(yè)開發(fā)，修建商業(yè)鋪面與專業(yè)市場，吸引本地農(nóng)民進場從事商業(yè)經(jīng)營，大量吸收本地農(nóng)民從事第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵農(nóng)民走自我就業(yè)、自立創(chuàng)業(yè)之道路。要試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并要在商業(yè)用地的指標上給予支持。

政策建議

建立合理的征地補償和利益分享機制第一，逐步核準，提高用地補償標準。在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價，在統(tǒng)一征地時實行統(tǒng)一的補償標準。第二，商業(yè)性用地和公益性用地應該嚴格區(qū)分。公益性用地也不能侵占農(nóng)民利益，尤其是應該區(qū)分出公益性用地中商業(yè)性用地的項目，對商業(yè)性項目要區(qū)別對待。第三，引入市場機制，從而促進土地價格的合理定價，這是提高土地補償?shù)目茖W依據(jù)，也是建立完善土地補償機制和社會保障機制的依據(jù)，從根本上解決失地農(nóng)民利益補償問題的重要前提。

農(nóng)地征用的法律和政策支持通過法制來解農(nóng)民征地過程中的相關(guān)問題應是一個基本原則。一是盡快出臺完善的《農(nóng)地征用法》或相關(guān)的法律文以便依法規(guī)范征地制度。二是各級政府主管部門該認真調(diào)研，總結(jié)征地制度改革中的各種模式，開展試點，宣傳推廣典型經(jīng)驗，逐步使征地走上規(guī)范化、法制化軌道。我國當前的農(nóng)地征用制度改革可以分兩步走。第一步是過渡性質(zhì)的，即在現(xiàn)行法律框架做出適當?shù)恼{(diào)整，嚴格區(qū)分公共目的征用和其他的征用，并據(jù)此執(zhí)行相應的土地征用補償辦法。第二步是著手修訂現(xiàn)有法律有關(guān)征地的條款，將土地征用權(quán)嚴格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)；在城市規(guī)劃控制下，允許集體土地直接進入土地市場。

農(nóng)村土地制度改革進一步完善農(nóng)村土地制度可以從以下幾個方面著手：一是要從法律上賦予農(nóng)戶物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用土地承包權(quán)，給農(nóng)民50年以上穩(wěn)定的和有保障的土地使用權(quán)，允許其自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承。二是要給農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)頒發(fā)房地產(chǎn)證，允許上市交易和抵押。三是要積極推進社區(qū)股份合作制，把村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)量化為其成員的股份，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，促進集體資產(chǎn)保值增值，特別是地處城郊的村集體經(jīng)濟組織應普遍推行這一制度。

失地農(nóng)民培訓與就業(yè)

政府應針對被征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員制定專門的培訓計劃，并列出專門培訓經(jīng)費和使用方法；積極鼓勵用地企業(yè)就地工；對失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營、自謀職業(yè)的，要參照鼓勵城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當減免營業(yè)稅、所得稅、管理費等。同時要考慮建立專項扶持基金，對自辦實業(yè)而資金有困難者，提供專項小額貸款給予幫助扶持。此外，還應把對失地農(nóng)民的培訓同對城郊農(nóng)村勞動力的培訓結(jié)合起來，讓潛在的失地農(nóng)民先提高素質(zhì)，逐步脫離對土地和農(nóng)業(yè)的依賴。

建立完善的失地農(nóng)民社會保障制度在目前農(nóng)村社保尚未立法，且農(nóng)村社保制度建設(shè)基本未建立的情況下，必須盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。建立多元化的社會保險費用籌集機制。政府應規(guī)范明確征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會保障資金，并專戶儲存，由專門機構(gòu)管理。同時，按失地農(nóng)民的實際社會安置成本，由國家和地方政府按一定比例分別切出一塊，支持建立失地農(nóng)民的社會保險制度。鑒于目前農(nóng)民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農(nóng)民在土地補償中拿出部分資金，建立基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。公務員之家版權(quán)所有