救助管理社會防控功效
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社會治安問題的預防、控制，應把工作重心放在社會矛盾的化解上，以防重于治的策略展開相關工作。其中，建立健全以救助管理制度為中心的矛盾梳理體系，便是其中要務之一。社會治安防控的價值目標是“通過社會治安防控體系構建、運行界定個體行動領域，以防止和減少侵犯行為和社會沖突等失范行為，由此創(chuàng)建和維持一定良好的社會治安秩序”，①最終實現社會的和諧與穩(wěn)定。社會治安防控的方法是多種的，其中最重要的是經由社會制度的作用而實現防控。馬克思在揭示資本主義制度為何大量地產生犯罪等社會治安問題時指出：“如果在一種社會制度下，光是增加自己的財富，而不減少貧困現象，并且犯罪現象比人口數目增長還快，那么在這樣的社會制度中，必然有某些腐朽的東西。”②為緩解不斷增加的貧困及犯罪問題，自1601年起，西方國家相繼建立社會濟貧法規(guī)，由政府承擔責任，為貧困者提供培訓、就業(yè)機會，收容老人、患病者和孤兒。此舉在一定程度上救助制度保障資本主義社會的安全，促進了國家的發(fā)展。我國處于社會轉型時期，利益主體多元化，貧富差異大，新貧困人群和貧困現象不斷增加，社會矛盾加劇，充分暴露社會主義初級階段社會制度不盡完善的問題，嚴重影響了社會的和諧發(fā)展。2003年8月1日，我國政府頒布并施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(下稱《救助管理辦法》)，由國家和社會按照法定的程序和標準對城市生活無著流浪乞討人員提供現金、物資或其他方面的援助與支持。其價值目標是推動城市資源的公平配置與使用，最大限度地體現公平與正義，保障流浪乞討人員的基本權利，防止和化解社會危機，促進社會治安的和諧穩(wěn)定。
二、救助管理制度在社會治安防控中的功能特征及優(yōu)勢
中外救助管理制度的確立與發(fā)展表明，實現公平正義、化解社會矛盾是其在社會治安中發(fā)揮預防與控制功能的核心舉措。作為一種制度性的社會治安防控-Y-段，救助管理制度表現出其獨特的功能特征及優(yōu)勢。
(一)救助管理制度在社會治安防控中的功能特征
1．主動性
社會治安防控的主動性表現為對“高危群體”③進行及時預測、判斷，并自覺通過制度化的防控手段進行干預和調節(jié)，將影響社會治安的不穩(wěn)定因素加以抑制、削弱和調整，引導遵從社會規(guī)范，消除潛在違法犯罪行為。處于轉型期的我國社會，經濟制度的調整帶來了利益結構的變化，大規(guī)模的弱勢群體出現，加速了階層的分化，激化了社會矛盾與沖突。由于經濟貧困，生活拮據，處于社會弱勢地位者往往因生活的無依，心理上出現悲觀、焦慮、無助，進而為了生存拋棄個人的尊嚴，淪為流浪乞討者。尊嚴被生存所取代，人失去了最后的精神支撐，要不就自暴自棄，自我沉淪；要不就突破道德與法律底線，破壞秩序。于是跪叩乞討、強追乞討、攔路乞討、扶靈乞討不絕于目；販賣人口、殘害兒童，控制乞討，收買老弱，欺騙利誘乞討、偷盜乞討等更是明目張膽。救助管理制度的出臺，通過引導救助、即時救助、晝夜救助和流動救助等形式，為社會治安提供了主動的預防和控制系統(tǒng)，使政府得以借助公平、正義制度積極承擔濟貧的職責，給予社會底層的流浪乞討人員提供救助，為其提供必要的生存保障，還尊嚴于弱者，幫助其自覺修復心理失衡，減少自我沉淪與突破法律底線行為，引導流浪乞討群體回歸正常社會秩序。
2．防范性
保障城市的安全前提是保障包括流浪乞討人員在內的一切城市人口的生存安全。救助管理制度，為其提供物質保障與就業(yè)可能，幫助無所依歸的人口回歸正常的生活軌道，以疏代堵，以救代驅，防止因窮困導致心理失衡，因心理失衡導致社會失序的危險，這才是社會治安防范的上策。
3．長效性
救助管理制度強調政府責任的主體性，設置專門的機構、專業(yè)人員、資金，運用統(tǒng)一的甄別標準與規(guī)范的程序，以公民的權利保障為基礎，對陷于困難的城市流浪乞討群體進行分類救助、分類管理，為其生存及后續(xù)的發(fā)展提供必要的援助制度，是一種相對穩(wěn)定的、長效的運作機制。對流浪乞討人員的救助制度有別于傳統(tǒng)的行善施恩。傳統(tǒng)的行善施恩，是建立在個體主義貧困觀的基礎之上，認為貧困與乞討是個人好吃懶做的結果。
在我國，這種個體主義貧困觀曾得到廣泛的認同，勤勞節(jié)儉持家是優(yōu)良傳統(tǒng)，貧與富是自己的家事，堅持“多勞多得，少勞少得，不勞動者不得食”。于是，對貧困者、乞討者的救助往往是一種施恩性、隨意性的慈善之舉。相反，救助管理制度對流浪乞討人員等社會弱勢群體的救助，是基于結構貧困觀的基礎之上，認為貧困、因貧致乞是社會制度和社會結構的產物。以馬歇爾為代表的改良主義者認為，為維護社會公平，國家對公民的福利應當承擔某種責任，應當“透過就業(yè)、教育和文化機會的平等使階段之間的沖突削弱，將資源的再分配同公民享有福利的社會權利加以結合，使福利國家成為一種擴大公民權范圍的手段”。①依據結構貧困觀，我國建立起了流浪乞討人員救助管理制度，實現從個體貧困觀向結構貧困觀、從施恩論向權利論的轉變，體現國家對于弱勢群體救助的責無旁貸，以規(guī)范的、長期的制度約束保障一國公民平等權利，維護社會公平，實踐社會正義，對獲益較少者進行積極的補償，為減少貧困，降低階層沖突，維護社會的安全，實現社會和諧提供持久的制度保障。
(二)救助管理制度在社會治安防控中的功能優(yōu)勢
1．政府作用的主體性
社會治安防控212作的開展需要依賴豐富的物質基礎，救助管理制度的施行也依靠優(yōu)先發(fā)展的物質資料為前提，政府是承擔這兩大職能的主體。一方面，政府通過系統(tǒng)性、法制化的社會政策，為社會治安防控和救助管理提供強大的人、財、物、信息等物質保證和組織保證，促進兩者的有效運行。另一方面，政府主導各職能部門的分工協作，動態(tài)地調節(jié)救助與管理的力量，有利于形成整體聯動、綜合治理的工作機制。政府在立法的基礎上，對因貧、因災的原生型流浪乞討者及突遇困難、無家可歸等流浪乞討者，設置專門的機構、人員進行主動的分類救助。尊重受助者的尊嚴，保障他們的基本權利，自覺為他們提供基本的生活條件、縮小貧富差距，從而幫助受助者減少經濟壓力和心理負荷，降低潛在的社會風險，穩(wěn)定社會的秩序。而對于存在違法、犯罪行為的惡性乞討、職業(yè)乞討群體，則強調城管、公安的介入。啟動行政和法律手段予以約束和控制。政府自覺的動態(tài)協調與支配下，救助管理與社會治安防控能有機互動，達成資源的有效配置，降低行政成本，提高防控效能。
2．公眾參與的廣泛性
現代政府管理能力的建設，強調對社會力量的培育與引導，從而提升社會自治能力和水平。雖然救助制度的出臺較晚，但我國民間慈善救濟力量早已存在，扶危濟困一直是我國傳統(tǒng)美德。救助管理制度強調政府救助的主體性的同時，設置了激勵公眾參與的機制，合理地引導自發(fā)的、零散的民間慈善力量有效地組織和發(fā)展起來，將傳統(tǒng)的救濟私情上升為一種制度、法規(guī)去理解與行動。壯大了救助力量，增加籌措資金的渠道，提高社會救助的專業(yè)化水平，為慈善行為提供一個正常的通道，使真正陷于困境的弱勢群體得到及時的救助保障。而對于操控未成年人乞討，欺詐性乞討，有組織的團伙乞討，指使、教唆、脅迫、誘騙他人乞討惡性乞討群體，破壞城市環(huán)境、威脅城市社會公共安全，出于維護社會的公平正義、保護公共利益的需要，在政府激勵機制作用下，社會公眾往往能廣泛參與社會治安的防控工作中，加強對違法乞討行為的監(jiān)控。從而，既降低社會管理成本，保證救助機制的有效運行，也能延長社會治安防控的陣線，拓寬社會治安防控的陣地，促成社會治安防控力量的協同。
3．預防手段的可靠性
教育是社會治安防控中適用對象最廣泛的措施。教育使人自愿接受、自愿服從、自愿控制、自愿追求，是從根本上影響人、改造人的手段。貝卡利亞在他的著作《論犯罪與刑罰》中說：“預防犯罪的最可靠的，但也是最困難的手段，是改善教育?！雹倬戎芾碇贫仍谌諠u成熟的運行中建立起“助人自助、助人自強、助人自立、助人自尊”②的價值理念，以立體的教育模式實現分類、分層救助。對遇臨時困難而致乞討的群體，按程序和標準予以臨時性的物質、生活救助。對反復救助者及職業(yè)乞討且有勞動能力者，通過深入的思想教育工作及心理引導，在接受幫助的過程中體驗尊重、責任、歸屬，激發(fā)自醒、自尊意識，并提供一定的資金援助、勞動能力開發(fā)等救助服務，幫助有條件者自立與自強。對于長期滯留于救助站的未成年人，則提供教育開發(fā)、心理健康促進、勞動技能培訓等救助，為其成年后回歸社會創(chuàng)造條件。對于精神疾病者、智力障礙等無識別能力者，則為他們提供長期安置并提供基本的生活技能教育。救助管理已是關注教育功能的長遠影響，對曾經違法犯罪、沾染社會不良習氣及職業(yè)的乞討者等進行多維度、多效能、針對性較強的發(fā)展性教育救助，挽救失足，矯治行為，幫助其自助、自強、自尊、自立，實現自愿接受、自愿服從、自愿控制、自愿追求，放棄違法犯罪甚至流浪乞討，回歸社會，有效地貫徹了社會治安防控教育為主的核心手段。
三、救助管理制度
在社會治安防控中功能的實現條件救助管理制度在社會治安防控中具有特殊的功能特征和優(yōu)勢，而要真正發(fā)揮其積極的預防與控制功能，還需要在救助管理制度的價值取向參與機制、科學手段等方面進行完善。
(一)平衡“管制”與“救助”的價值取向
2003年我國廢止《收容遣送辦法》，施行《救助管理辦法》，由“由收容遣送”到“救助管理”，標志著對流浪乞討人員的價值取向由原來的以社會控制為立足點，轉向以人的自由權利為立足點，強調限制政府對國家權力的使用以及對弱勢群體救助責任的擔當，體現制度人性化的精神。然而，以尊重受助者自由意志和防止國家權力濫用為核心，旨在救助流浪乞討人員的《救助管理辦法》并沒有得到乞討人員的歡迎。調查顯示，城市流浪乞討人員數量劇增，職業(yè)化傾向明顯，操控乞討、欺詐性乞討等帶有違法犯罪的乞討行為不斷呈現，嚴重危害了城市社會治安秩序，人民群眾反映強烈。可見，“‘強制收容’片面注重政府權力的運用，信奉權威主義價值觀，忽視了對個體自由權益的尊重，是蘊涵于舊制度中的價值理念的失衡；‘自愿救助’片面追求個體自由權益的尊重和滿足，高揚自由主義價值理念，而弱化了政府在合法前提下的管理職權，導致價值理念的再度失衡。”③現實證明，無論是政府權力的無限擴張還是過度自由主義傾向，均不利于社會秩序的形成和社會發(fā)展的進步。為此，保證救助管理制度在社會治安防控中的功能實現，必須在制度安排上作出適應現實社會發(fā)展需求的設計，既要尊重流浪乞討人員個人自由，但同時也要發(fā)揮政府的積極主導功能，對超出個人自由權利的乞討行為實施必要的干預和限制，履行政府對社會的管理責任。從而促進國家權力的使用與個體自由權利的尊重兩種價值理念的融合，使“管制”與“救助”功能實現動態(tài)平衡，共同服務于有序社會的構建。
(二)構建政府主導社會參與的實現平臺
現實救助制度的操作過程中，無論是救助對象的數量范圍還是救助的質量要求都遠超出《救助管理辦法》的規(guī)定。救助范圍上除《救助管理辦法》所界定的對象范圍外，生活困難，被騙、盜、搶、丟，務工不著、尋親不遇、刑滿釋放、無錢還鄉(xiāng)的困難群體，以及有吸毒史、精神病、傳染病、危重病、上訪分流、群體事件安置、公安待查證人群等特殊性、高風險性群體在實踐中已成為城市救助機構臨時救助的對象。相應的，救助質量也由《救助管理辦法》所提出的10天臨時性常規(guī)救助，轉變?yōu)榱骼似蛴懳闯赡耆说膹娭凭戎烷L期救助、職業(yè)乞討者的限制救助、臨時安置困難群體的特殊應急救助。救助人員的復雜、數量的龐大，求助形式的多元化，是《救助管理辦法》出臺時始料不及，也反映了救助管理工作的靈活性與挑戰(zhàn)性。當前，我國各種社會力量不斷發(fā)展，各種社會組織在制度變遷中的影響和作用不斷增強，尤以慈善為目的的組織日益增多。但是，真正自主性的社會并沒有發(fā)育成熟，自我管理與自我組織能力較弱?！艾F代政治文明水平不僅表現在依法治理和依法救助上，而且還表現在作為中介組織和社會團體參與的人治理和救助。這樣可以在國家與市民社會之間設置緩沖體和政治回旋空間，擴大政治的社會參與面和合法性基礎，協助實現政府的目的和意圖?！雹贋榇?，面對救助數量的劇增，救助人員構成的繁雜性、救助需要的多樣性等問題，政府以救助機構為載體，加強最低生活保障部門、社會福利救助機構、勞動保障部門及社會維權機構、安全穩(wěn)定網絡、城管等機構的合作，對流浪乞討人員進行分類救助，體現其責無旁貸的同時，還必須重視發(fā)揮其主導功能，通過規(guī)范的制度，激勵和引導志愿團體、地方教育部門、民間組織、新聞媒體等社會力量參與救助管理。在龐大的人力、物力等資源的支持下進行分類、分層救助，形成救助的延續(xù)性鏈條，提升救助的實效性，從而建立起政府主導社會參與的立體的救助模式，為實現社會治安防控中的有效功能提供操作平臺。
(三)打造救助管理科學化的實現手段
救助管理是社會管理的重要組成部分。以救助管理的功能實現社會經濟的健康發(fā)展，保障社會秩序的良性運行，需要導入社會管理科學化的規(guī)范，達成救助管理的科學化。社會管理科學化“主要就是使我國的社會管理更加實事求是，更加符合社會管理的規(guī)律性，更加體現以人為本，并使它們轉化為有可操作性的社會管理體制和機制，落實為有可行性的社會政策，從而保證我國社會發(fā)展成果真正惠及全體社會成員”。②現行的救助管理制度以自愿為原則，對面臨臨時困境的主動求助者予以統(tǒng)一的無區(qū)別臨時生存救助，是一種被動的、補救性的救助，容易出現“救助一回鄉(xiāng)一返貧一救助”的失效怪圈。這種補救性的救助不但弱化了救助管理的效能，而且降低了公共資源有效配置的能力，難以體現救助管理在社會治安防控工作中的“防范”功能。為此，救助管理在社會管理科學化的要求下，應由補救性救助逐步建立起科學性救助體系，在深入研究救助對象的特點與需要的前提下，提煉救助工作的規(guī)律，運用科學的管理理論和先進的方法手段，對救助管理工作進行計劃、組織、指揮和協調控制，最大限度地實現救助管理的效益。
首先，引入質量管理模式與標準，為救助管理科學化建設提供技術手段?！熬戎迸c“管制”是救助管理制度的兩大核心要務，救助與管制的對象從生成角度有其共生性，但從對社會治安的影響角度而言有其性質的差異性。實現精準的救助與管制，需要引入質量管理體系，以制定精細的救助管理工作規(guī)范與標準，將質量管理體系的原理運用于救助管理的各個環(huán)節(jié)，提高救助工作的系統(tǒng)性、操作性、可控性。其次，依靠管理者素質的發(fā)展，實現以人為本的救助管理理念?！爸髁鞯纳鐣ぷ饔^點認為，社會工作專業(yè)人員是幫助服務對象解決問題，并實現政府救助目標傳遞的合格人選?！雹酆细竦纳鐣ぷ鲗I(yè)人員，不僅要具備純粹行政性的業(yè)務素質，而且需要有專業(yè)倫理道德、專業(yè)溝通技巧和知識基礎。為此，要加強救助管理人員的系統(tǒng)訓練，以社會工作專業(yè)的標準，培養(yǎng)救助人員真誠、接納、關懷的職業(yè)理念，提高其分析、判斷、計劃、干預和評估的職業(yè)能力，為救助對象無條件地提供優(yōu)質的服務。最后，運用制度的自我調適功能，優(yōu)化救助管理的職能體系。當前，流浪乞討群體具有流動性大、性質構成復雜、職業(yè)化趨向顯明等特點。實現救助管理科學化，需要以現實為依據，及時調整救助管理的手段與職能，發(fā)展應急救助、特殊救助等多元救助模式，滿足救助對象的不同的需要，提升救助工作的預見性與實效性，為救助管理制度在社會治安防控中的功能實現提供科學的救助手段。
