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1烏江概況

1.1自然條件

烏江古稱延江,又稱黔江,是長江上游右岸最大的一條支流,發(fā)源于貴州省西北部烏蒙山東麓,有南、北兩源。南源稱三岔河,源于黔威寧縣鹽倉;北源六沖河源于黔赫章縣境內(nèi),習(xí)慣上以三岔河作為主流。兩源在化屋基匯合,橫穿貴州省中部,在黔東北出境入重慶市,于涪陵匯入長江。

1.2流域用水現(xiàn)狀

1.2.1用水量。烏江流域內(nèi)用水主要有消耗性的農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、火力發(fā)電用水、生活用水和農(nóng)村牲畜用水。此外,還有非消耗性用水,主要是河道內(nèi)用水。河道內(nèi)用水主要用于水力發(fā)電、航運(yùn)、放牧、維持河道生態(tài)環(huán)境、旅游等方面。河道內(nèi)用水可以一水多用、重復(fù)利用,但是由于時(shí)空條件的限制,烏江流域有些地方河道內(nèi)用水無法重復(fù)利用;河道內(nèi)用水部門多,存在各用水戶間用水不協(xié)調(diào)的問題。2000年,烏江流域地表水資源總量640.19億m3,地表水資源可利用量102.23億m3,實(shí)際總用水量為44.11億m3,實(shí)際利用量占地表水資源可利用量的43.15%,實(shí)際用水總量還不到水資源可利用量的50%,可見流域水資源總體開發(fā)利用率不高,有相當(dāng)大的開發(fā)利用潛力。按行政區(qū)域分,流域內(nèi)貴州省總用水量為40.10億m3,占全流域總用水量的90.91%;重慶市總用水量為4.01億m3,占全流域總用水量的9.09%。

1.2.2用水結(jié)構(gòu)。2000年,烏江流域農(nóng)業(yè)灌溉用水量23.76億m3,占總用水量的53.86%;工業(yè)用水量為12.33億m3,占總用水量的27.96%;城鎮(zhèn)生活用水量為3.06億m3,占總用水量的6.92%;農(nóng)村人口生活用水和牲畜用水量為4.76億m3,占總用水量的10.80%;林牧漁用水量為0.20億m3,占總用水量的0.46%。城鎮(zhèn)用水和農(nóng)村用水之比為4∶21。由此可見,烏江流域農(nóng)業(yè)用水量最高,超過了總用水量的50%,其次是工業(yè)用水量,占總用水量的約1/3,林牧漁用水量最少。烏江流域農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活用水的構(gòu)成為:農(nóng)業(yè)和林牧漁用水量占烏江流域總用水量的54.32%;其次為工業(yè)用水,占27.95%;生活用水占17.73%。2000年烏江流域河道外各行業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)。

1.2.3烏江流域農(nóng)業(yè)用水的特點(diǎn)。烏江流域水資源的主要特點(diǎn)為:一是天然水資源量豐沛,現(xiàn)狀水資源需求量不大;二是水質(zhì)較好,烏江水質(zhì)總體能達(dá)到地表水Ⅱ類水質(zhì)要求;三是用水效率不高、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,流域內(nèi)用水重復(fù)利用率僅為44.3%。

2烏江流域初始水權(quán)體系的農(nóng)業(yè)水權(quán)

河流取水權(quán)體系中的農(nóng)業(yè)水權(quán),即農(nóng)業(yè)取水權(quán),是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該擁有的取水權(quán)利。在河流取水權(quán)體系中設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)的必要性有3點(diǎn)。

2.1農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)用水易被占用農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),效益較低;農(nóng)民是弱勢群體,經(jīng)濟(jì)承受能力低,農(nóng)業(yè)用水易被占用。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,工業(yè)和城市生活用水急劇增加,大量農(nóng)業(yè)用水通過不同途徑轉(zhuǎn)移為非農(nóng)用途,同時(shí)工業(yè)發(fā)展引起了水污染,使得愈來愈多的流域不適用于灌溉,這些都加劇了農(nóng)用水資源的短缺。設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展;國外許多發(fā)達(dá)國家都采取對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的政策,包括對(duì)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行補(bǔ)貼,設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)有利于國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的貫徹實(shí)施。

2.2農(nóng)業(yè)用水牽涉到糧食安全水利是農(nóng)業(yè)的命脈,水和土地是糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略資源,在我國尤其如此,農(nóng)作物生產(chǎn)中,灌溉面積上的生產(chǎn)占有舉足輕重的地位,近80%的糧食產(chǎn)于灌溉農(nóng)田。

2.3農(nóng)業(yè)是河流取水權(quán)體系中占用水份額最多的部門農(nóng)業(yè)一直是用水“大戶”,因此,鼓勵(lì)水資源從低效農(nóng)業(yè)向高效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)將為合理規(guī)范從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供條件。

3烏江流域初始水權(quán)體系中農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律保障制度運(yùn)作

3.1協(xié)商機(jī)制

3.1.1流域水資源使用權(quán)初始分配協(xié)商機(jī)制的特點(diǎn)。

(1)建立在民主基礎(chǔ)上的協(xié)商。民主原則是協(xié)商機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)。協(xié)商方法不在于最后的表決或是形式上的多少,而在于利益主體能夠平等交流、事先協(xié)商、反復(fù)討論。

(2)吸收了自律管理模式的優(yōu)點(diǎn)。所謂自律管理,也稱自我管理,是一種市場監(jiān)管的模式,指行業(yè)中的企業(yè)按照行規(guī)協(xié)約,實(shí)行律己式管理,以促進(jìn)行業(yè)的公平、有序發(fā)展[1]。自律管理有著不可替代的地位,主要是因?yàn)橄鄬?duì)于政府監(jiān)管,它具有比較優(yōu)勢和特殊作用。一般說來,自律性監(jiān)管之所以行之有效,主要原因有4點(diǎn):①自律管理與行政監(jiān)管具有互補(bǔ)性;②自律管理具有靈活性;③自律管理具有專業(yè)性;④實(shí)行自律管理滿足了市場監(jiān)管的多層次需要。在農(nóng)業(yè)水權(quán)配置中運(yùn)用協(xié)商機(jī)制,地方政府必然要向協(xié)商會(huì)議反映農(nóng)業(yè)水資源管理的意見與建議,或提出緩解與其他行業(yè)在水資源使用中的矛盾的辦法;地方政府還要協(xié)調(diào)該行政區(qū)域內(nèi)用水部門、行業(yè)的關(guān)系,反對(duì)不公平競爭。由于協(xié)商各方的公平參與、相互妥協(xié)、相互讓步,協(xié)商各方的自律性均有所提高。在這一過程中,農(nóng)業(yè)用水戶因?yàn)閰f(xié)商建立起一種共同遵守合約、自我約束與相互監(jiān)督結(jié)合的管理模式,為農(nóng)業(yè)水資源分配方案的執(zhí)行創(chuàng)造了良好的內(nèi)、外部環(huán)境[2]。

(3)農(nóng)業(yè)部門和其他各部門的廣泛參與。農(nóng)業(yè)水資源的特殊性決定了農(nóng)業(yè)水權(quán)配置是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,涉及多個(gè)部門、不同行業(yè),協(xié)商任務(wù)較重。烏江流域內(nèi)不同部門、行業(yè)廣泛參與的前提在于承認(rèn)他們各自的權(quán)益,他們之間的協(xié)調(diào)和配合是公正、公平配置流域水資源使用權(quán)的必要條件。

(4)受到政府的宏觀調(diào)控。對(duì)烏江流域農(nóng)業(yè)水資源的分配是在政府宏觀調(diào)控框架內(nèi)進(jìn)行的。因此,經(jīng)批準(zhǔn)的流域水資源使用權(quán)初始分配方案具有了法律效力,是行政機(jī)關(guān)的、具有普遍約束力的決定或命令,具有公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力,可以成為流域水資源使用權(quán)初始分配、調(diào)解或判決水事糾紛的法律依據(jù)。

3.1.2協(xié)商機(jī)制的保障措施。

(1)加快監(jiān)測和計(jì)量等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？茖W(xué)的監(jiān)測信息和監(jiān)測數(shù)據(jù)是開展烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置建設(shè)的技術(shù)支撐和重要基礎(chǔ)。應(yīng)從資金上保障烏江流域農(nóng)業(yè)水資源監(jiān)測和計(jì)量設(shè)施建設(shè),根據(jù)烏江流域水文水資源特點(diǎn)和供、用水特征,從資金上支持必要的監(jiān)測斷面和大型取水點(diǎn)新增實(shí)時(shí)監(jiān)測設(shè)施和計(jì)量設(shè)施,對(duì)原有監(jiān)測設(shè)施和計(jì)量設(shè)施進(jìn)行配套和更新,培訓(xùn)監(jiān)測隊(duì)伍,加大流域用水的監(jiān)測和計(jì)量力度。

(2)保障公眾的廣泛參與。為搭建農(nóng)業(yè)用水戶了解內(nèi)情、參與決策、表達(dá)意見的民主平臺(tái),還應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì),推進(jìn)公眾參與。農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì)可以參與水資源使用權(quán)的確定、水價(jià)的形成、水量水質(zhì)的監(jiān)督、農(nóng)戶用水權(quán)的保護(hù)、水市場的監(jiān)督等環(huán)節(jié)。政府還可依據(jù)實(shí)際情況賦予協(xié)會(huì)斗渠以下水利工程管理、維修和水費(fèi)收取的權(quán)利,形成水資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)公開、透明的民主參與機(jī)制。總之,把協(xié)商機(jī)制引入烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置中是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)用水治理模式的需要,是流域治理從控制走向合作、逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的廣泛參與的過程。構(gòu)建信息暢通、平等表達(dá)的協(xié)商平臺(tái),使流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的政策、方法、措施、方案得到各方認(rèn)可,從機(jī)制上保障了流域農(nóng)業(yè)水資源分配的公平、公開、公正,有利于提高政府的調(diào)控質(zhì)量。在民主協(xié)商基礎(chǔ)上,經(jīng)審查批準(zhǔn)的流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置方案不一定是參與協(xié)商各方的最優(yōu)解,但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解,能直接帶來流域農(nóng)業(yè)用水效益的提高。

3.2監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制在烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置中具有不可取代的程序價(jià)值和實(shí)質(zhì)價(jià)值。在法律規(guī)制下,建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,保障流域農(nóng)業(yè)水資源分配主體的平等地位,為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下水市場的健康發(fā)育奠定了民主管理基礎(chǔ),這是我國流域水權(quán)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

3.2.1監(jiān)督機(jī)制的總體思路。要全面地理解和把握農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的監(jiān)督內(nèi)容,需要從靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)過程2個(gè)方面來考察。從靜態(tài)結(jié)構(gòu)來看,監(jiān)督機(jī)制主要包括2個(gè)層次。第1個(gè)層次是“軟”監(jiān)督。“軟”監(jiān)督采用非強(qiáng)制化、非法律監(jiān)督的方式,強(qiáng)調(diào)公眾的參與。第2個(gè)層次是“硬”監(jiān)督,是指法律法規(guī)所規(guī)定的法律監(jiān)督方式,強(qiáng)調(diào)法律的規(guī)范性、強(qiáng)制性。這2個(gè)層次又可以劃分為4項(xiàng)內(nèi)容:一是農(nóng)業(yè)用水系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督;二是系統(tǒng)之間的相互監(jiān)督;三是公眾的監(jiān)督;四是專門機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督。從動(dòng)態(tài)過程來看,監(jiān)督機(jī)制主要有以下3個(gè)環(huán)節(jié):第一,農(nóng)業(yè)水權(quán)配置之前的監(jiān)督機(jī)制;第二,配置運(yùn)行過程中的監(jiān)督機(jī)制;第三,對(duì)配置后果進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。上述3個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成了監(jiān)督機(jī)制的基本內(nèi)容。其中,第1個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)制是基礎(chǔ);配置過程的監(jiān)督機(jī)制是關(guān)鍵;對(duì)配置后果的監(jiān)督機(jī)制是保障。三者環(huán)環(huán)相扣、相輔相成,構(gòu)成了流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的完整監(jiān)督機(jī)制。

3.2.2監(jiān)督機(jī)制的具體要求。

(1)監(jiān)督主體的廣泛性。要防止和減少弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象的發(fā)生,在農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的過程中就必須把專職機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督與全體社會(huì)成員的監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來,形成一個(gè)多層次、全方位的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),也即監(jiān)督主體要具有廣泛性。就目前我國的情況來看,監(jiān)督機(jī)制體系主要由國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督2部分有機(jī)結(jié)合而成。其中,國家監(jiān)督又包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督;社會(huì)監(jiān)督既包括政黨監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督,也包括公民個(gè)人的直接監(jiān)督[3]。

(2)監(jiān)督機(jī)制手段的強(qiáng)制性。監(jiān)督機(jī)制是一種強(qiáng)制力量,不管監(jiān)督客體愿意與否,都必須接受主體的監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)制性有時(shí)雖然沒有直接表現(xiàn)出來,但它作為后盾和一種潛在的力量,仍然具有一定的威懾作用。

(3)監(jiān)督機(jī)制客體活動(dòng)的公開性。實(shí)行公開原則、增加透明度、把水權(quán)分配的工作置于專門機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督之下,這是監(jiān)督機(jī)制富有成效的基本前提和必要條件。真正有效的監(jiān)督機(jī)制總是與民主政治聯(lián)系在一起的。

(4)監(jiān)督機(jī)制結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。在監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)中,必須切實(shí)加強(qiáng)各監(jiān)督機(jī)制主體之間的相互配合,注意發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的整體效能。具體來講,要努力做好以下幾點(diǎn):一是確定監(jiān)督機(jī)制的核心;二是進(jìn)一步明確各監(jiān)督機(jī)制主體的職責(zé)權(quán)限,避免出現(xiàn)“監(jiān)督空白”;三是構(gòu)建法律監(jiān)督系統(tǒng)聯(lián)系的紐帶,使其相互補(bǔ)充,由缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)系的“各自為戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)榉止っ鞔_的密切配合。

3.2.3完善監(jiān)督機(jī)制。完善監(jiān)督機(jī)制是提高監(jiān)督機(jī)制效能的前提和基礎(chǔ),只有確立了完備有效的監(jiān)督機(jī)制、賦予監(jiān)督主體具體的監(jiān)督權(quán)能,監(jiān)督機(jī)制才能切實(shí)有效的運(yùn)行。

(1)完善立法,繼續(xù)確立和強(qiáng)化不同監(jiān)督者的地位。由于缺乏對(duì)監(jiān)督地位、對(duì)象及范圍等方面的詳細(xì)規(guī)定,且監(jiān)督權(quán)限過小,導(dǎo)致機(jī)制運(yùn)作狀況與其所承載的功能相去甚遠(yuǎn)。因此,為了保證監(jiān)督機(jī)制的效力,法律在規(guī)定監(jiān)督機(jī)制主體的權(quán)力時(shí),必須同時(shí)設(shè)定被監(jiān)督者的義務(wù)以及違反這種義務(wù)可能引起的法律后果。健全監(jiān)督機(jī)制的范圍、手段、程序和效力保障措施,完善監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督的義務(wù)性規(guī)定。加快立法步伐、完善法律規(guī)定,是全面履行監(jiān)督機(jī)制職責(zé)的迫切需要。應(yīng)適當(dāng)拓展監(jiān)督內(nèi)容,構(gòu)建完善的刑事、民事、行政訴訟檢察監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性。

(2)建立執(zhí)行過程中的監(jiān)督機(jī)制。烏江流域水資源使用權(quán)初始分配方案由長江水利委員會(huì)組織實(shí)施,上下級(jí)之間,公民、法人和其他組織與政府之間,水利部與其派出機(jī)構(gòu)之間,層層履行監(jiān)督管理職責(zé),促進(jìn)流域水資源使用權(quán)制度的建立。

第一,長江水利委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)烏江流域水資源使用權(quán)初始分配方案的總體執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,并具體負(fù)責(zé)流域控制性樞紐工程的水資源監(jiān)測管理及省區(qū)際段面水量、水質(zhì)控制監(jiān)測管理,以保障流域水資源使用權(quán)初始分配制度得以順利實(shí)施。

第二,各省水利廳應(yīng)當(dāng)將所在省執(zhí)行流域水資源使用權(quán)初始分配方案的情況向長江水利委員會(huì)定期報(bào)告,并具體負(fù)責(zé)省區(qū)際段面、大型灌區(qū)、重要取水口來水總量與水質(zhì)控制指標(biāo),嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度,落實(shí)年度水量分配方案和用水計(jì)劃,接受長江水利委員會(huì)的監(jiān)督管理和質(zhì)詢。

第三,烏江流域用水戶、流域公眾可以通過流域公報(bào)了解本流域水資源使用權(quán)初始分配方案的制定和水資源使用權(quán)分配各階段的工作,通過向協(xié)商會(huì)議提建議、意見的方式表達(dá)行業(yè)、地區(qū)的利益,參與水資源使用權(quán)初始分配制度的實(shí)施。

4結(jié)語

實(shí)現(xiàn)烏江流域的農(nóng)業(yè)水權(quán)配置,必須建立和完善監(jiān)督機(jī)制,這在實(shí)現(xiàn)水情初始分配的進(jìn)程中有著舉足輕重的作用;提高監(jiān)督能力是發(fā)揮監(jiān)督職能的前提和基礎(chǔ),要提高監(jiān)督能力必須先完善監(jiān)督機(jī)制,只有做好這2個(gè)方面,才能實(shí)現(xiàn)“水權(quán)分配的公平、正義”這一主題。筆者雖然從理論上提出了一些構(gòu)想,但也僅僅只是一種理論上的設(shè)計(jì),它能否應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)中,還需要大量的實(shí)證研究,有賴于司法資源的進(jìn)一步整合和優(yōu)化配置,以及人們環(huán)保意識(shí)的提升。