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改革開放以來,我國財(cái)稅體制進(jìn)行過幾次重大的改革,尤其是2009年的分稅制財(cái)政體制改革,取得了巨大的勝利。但是,由于受各種條件的限制,以往改革的重點(diǎn)大多是在財(cái)政收入方面,面對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的財(cái)政支出制度的基本框架尚未進(jìn)行大的改革。財(cái)政支出治理中存在的問題十分突出。我們認(rèn)為,借鑒國際通行的做法,在我國推行國庫集中支付制度改革是解決當(dāng)前支出治理問題的一項(xiàng)重要措施。下面,談一些個(gè)人看法。
(一)現(xiàn)行國庫支付制度中存在的主要問題。目前我國實(shí)行的是分散支付制度,也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其在商業(yè)銀行開立的賬戶上,由各單位自主使用。這種支付制度存在的主要問題:一是缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制,容易滋生腐敗行為。預(yù)算資金一旦撥付給了部門和單位,就脫離了財(cái)政監(jiān)督,各種克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象無法控制。非凡是建造項(xiàng)目資金,經(jīng)過層層克扣,落實(shí)到詳細(xì)項(xiàng)目上的資金往往少而又少,容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。其表現(xiàn)是各種腐敗現(xiàn)象有禁不止,國家經(jīng)濟(jì)秩序被嚴(yán)峻擾亂,在人民群眾中造成極壞的影響,黨和政府的威信也受到嚴(yán)峻損害。二是由于大量資金沉淀在各部門、各單位,資金使用效率很低。同時(shí),財(cái)政部門在進(jìn)行資金調(diào)度時(shí)還要額外增發(fā)短期國債,資金成本大大增加。三是無法建立起一套與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算治理制度。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算治理的要害,這一環(huán)節(jié)管不好,財(cái)政治理就無法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度的要求,預(yù)算治理制度不可能做到科學(xué)、規(guī)范。
(二)實(shí)行國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法,也是解決我國現(xiàn)行支出治理制度中存在問題的一項(xiàng)重要措施。強(qiáng)化預(yù)算治理,解決我國預(yù)算治理中存在的突出問題,必須進(jìn)行兩項(xiàng)根本性改革:一是預(yù)算編制、審批、監(jiān)督制度改革;二是預(yù)算執(zhí)行制度改革。目前,根據(jù)人大常委會(huì)的要求,黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一布署,第一項(xiàng)改革已經(jīng)在穩(wěn)步推進(jìn)。從2009年起,各部門開始試編部門預(yù)算,并細(xì)化向人代會(huì)報(bào)送的預(yù)算草案。但是,假如第二項(xiàng)改革沒跟上,第一項(xiàng)改革的效果必然大打折扣,細(xì)化預(yù)算編制的意圖難以實(shí)現(xiàn)、作用難以發(fā)揮,預(yù)算治理中存在的突出問題仍舊得不到解決。因此,有必要在搞好第一項(xiàng)改革的同時(shí),精心布置,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)第二項(xiàng)改革工作。
預(yù)算執(zhí)行方面的改革方法很多。改革開放以來,中央和地方各級(jí)財(cái)政部門以及其他預(yù)算支出部門都進(jìn)行過不少探索和實(shí)踐,采取過多種模式,也取得了很大的成績,但都沒有根本解決問題。我認(rèn)為,借鑒國際經(jīng)驗(yàn),在我國推行國庫集中支付制度改革是解決問題的根本出路。
所謂國庫集中支付制度就是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算,直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供給者賬戶全過程的監(jiān)控制度。其基本含義是:財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶,各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中治理;預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存;各單位可根據(jù)自己履行職能的需要,在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù),但支付款項(xiàng)要由財(cái)政部門來進(jìn)行;除非凡用途外,資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供給者。
實(shí)行集中支付,雖然不改變各部門、各單位的支出權(quán)限,但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督治理機(jī)制。財(cái)政部門把握資金支付權(quán),可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付;將資金直接支付給商品和勞務(wù)供給者而不再通過任何中間環(huán)節(jié),可以把握每筆資金的最終去向,為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。假如這項(xiàng)改革實(shí)實(shí)在在地推進(jìn),不僅具有加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理,提高資金使用效率的意義,更具有倡廉、堵亂、防散、壯干的作用,意義非同一般。
(三)現(xiàn)階段推行國庫集中支付制度改革雖然難度很大,但條件基本具備、時(shí)機(jī)基本成熟。推進(jìn)這項(xiàng)改革的難度:一是人們的觀念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變。分散支付方式是幾十年來人們習(xí)慣的支付方式,對(duì)此進(jìn)行根本性改革,觀念轉(zhuǎn)變需要有個(gè)過程。二是部門和單位可能會(huì)有些阻力。在分散支付條件下,各部門和各單位使用資金時(shí),不受預(yù)算硬約束,自主性強(qiáng),資金還可以存入商業(yè)銀行生息。改革后,這些“好處”將不復(fù)存在。三是在分散支付條件下,地方政府可以將某些部門和單位的資金集中存入指定的商業(yè)銀行,作為爭取項(xiàng)目貸款的條件。改革后,預(yù)算資金必需保存在中央銀行,地方政府將失去這個(gè)手段。這些因素都可能在推行這項(xiàng)改革時(shí)形成阻力。但是,只要認(rèn)清這項(xiàng)改革的重要意義,有黨中央、國務(wù)院的剛強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),各部門、各地方從改革大局出發(fā),充分理解和大力支持,加上我們精心設(shè)計(jì)改革方案,困難是完全可以克服的。
我們認(rèn)為,現(xiàn)階段推進(jìn)這項(xiàng)改革的條件已基本具備,時(shí)機(jī)也基本成熟。一是全國人大常委會(huì)對(duì)改革預(yù)算編制,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管提出了很高的要求。這既是壓力也是動(dòng)力,對(duì)我們克服各種阻力,爭取各方面的支持和配合十分有利。二是從2009年起,預(yù)算編制方法已作重大改革。按照人大常委會(huì)的要求,中央預(yù)算編制要細(xì)化到部門和地方、細(xì)化到項(xiàng)目,這些都為推進(jìn)集中支付制度改革創(chuàng)造了良好的條件。三是近年來進(jìn)行的一系列財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制改革為進(jìn)一步推進(jìn)集中支付改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),積累了經(jīng)驗(yàn)。非凡是由于分稅制財(cái)稅體制改革取得了巨大勝利,財(cái)政改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共支出領(lǐng)域已是形勢的必然。四是,國庫集中支付制度是西方發(fā)達(dá)國家通行的做法,有豐富的國際經(jīng)驗(yàn)可資我們借鑒。匈牙利和我國臺(tái)灣省已經(jīng)完成了這項(xiàng)改革,其實(shí)踐表明,這項(xiàng)改革雖然有很大阻力,但是可以勝利的。五是世界銀行和國際貨幣基金組織在這個(gè)領(lǐng)域和我們一起作過深入研究,贊成我們的改革思路,認(rèn)為它符合國際慣例,并表示盡最大努力向我國提供技術(shù)援助,支持這項(xiàng)改革。六是我國目前辦公自動(dòng)化水平和軟件開發(fā)設(shè)計(jì)能力已能基本滿足這項(xiàng)改革的要求。七是地方政府改革意識(shí)不斷加強(qiáng),不少地方主動(dòng)請(qǐng)戰(zhàn),積極要求進(jìn)行這項(xiàng)改革試點(diǎn)。
(四)改革國庫集中支付制度的基本思路。
國庫集中支付制度改革的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)行的分散支付向國庫集中支付轉(zhuǎn)變。目前,我們將這項(xiàng)改革先定位于支付制度改革,主要是考慮到國庫收入制度改革條件尚不成熟以及改革要先簡后繁、逐步深入,一俟國庫集中支付制度改革基本勝利,我們?cè)偌芯ν七M(jìn)國庫收入制度改革,最終實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度,也就是西方發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行的“國庫單一賬戶制度”。國庫集中支付制度改革的基本思路是:
1、改變資金治理方式。第一,在中央銀行建立國庫單一賬戶體系;相應(yīng)地,在財(cái)政部門建立統(tǒng)一的資金賬冊(cè)治理體系。第二,預(yù)算資金由原來層層下?lián)芙o預(yù)算單位,改變?yōu)橛韶?cái)政部門統(tǒng)一保存在中央銀行國庫單一賬戶上進(jìn)行治理,財(cái)政部門不再將資金撥到預(yù)算單位,而只給預(yù)算單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo),以及審批預(yù)算單位月度用款計(jì)劃。預(yù)算資金在沒有支付給商品和勞務(wù)供給者之前始終保存在中央銀行國庫單一賬戶上。第三,設(shè)立“國庫集中支付中央”(以下簡稱“支付中央”)。預(yù)算資金由原來通過人民銀行國庫部門整筆撥給各預(yù)算單位,改變?yōu)橛芍Ц吨醒敫鶕?jù)各預(yù)算單位的用款情況和實(shí)現(xiàn)的購買行為開具的付款申請(qǐng),直接支付給商品和勞務(wù)供給者,即由原各預(yù)算單位分散支付改為由支付中央集中支付。財(cái)政部門設(shè)立的支付中央,負(fù)責(zé)辦理各預(yù)算單位向商品和勞務(wù)供給者支付的款項(xiàng);人民銀行國庫部門負(fù)責(zé)國庫賬戶治理、資金清算以及相關(guān)治理和監(jiān)督工作。
2、改變資金支付方式。由于資金治理方式發(fā)生變化,支付方式也作相應(yīng)改革。改革以后,除小額零星開支外,預(yù)算單位發(fā)生購買行為時(shí),向財(cái)政部門提出支付申請(qǐng),資金由支付中央根據(jù)預(yù)算單位申請(qǐng)的數(shù)額和用途直接從國庫單一賬戶上支付給商品和勞務(wù)供給者。
此外,為了保證預(yù)算單位及時(shí)、便利地用款以及某些非凡用款開支,除了上述這種主要支付方式外,還有以下三種輔助支付方式:(1)工資支出。支付中央在商業(yè)銀行開設(shè)工資賬戶,并根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的工資預(yù)算,按月將資金從國庫單一賬戶劃撥到商業(yè)銀行的工資賬戶;商業(yè)銀行再根據(jù)各預(yù)算單位開具的職工工資表,將資金撥付到職工個(gè)人的工資賬戶(工資卡)。(2)零星支出。預(yù)算單位的日常小額經(jīng)費(fèi)支出,包括購買一般辦公用品,支付差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等,由支付中央根據(jù)核定的零用金額數(shù),將資金從國庫財(cái)政存款戶撥入其在商業(yè)銀行開設(shè)的“零用金存款賬戶”,并委托商業(yè)銀行為各單位提供小額支票(包括現(xiàn)金支票)和信用卡,由各單位自主支配使用。(3)轉(zhuǎn)移性支出。撥付給預(yù)算單位或下級(jí)財(cái)政部門(統(tǒng)稱受款人),但尚未用于購買商品和勞務(wù)的支出,由支付中央將核定的資金從國庫單一賬戶直接撥入受款人的銀行賬戶。試點(diǎn)過程中,尚未實(shí)行集中支付的預(yù)算單位的支出也采取這種方式進(jìn)行支付。
(五)實(shí)行國庫集中支付制度的配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐,使這項(xiàng)改革順利進(jìn)行,需要做好相關(guān)的預(yù)備工作。一是要制定《集中支付操作程序》、《國庫支票治理辦法》;二是要修改《國庫條例》及其實(shí)施細(xì)則,修改《中國人民銀行會(huì)計(jì)制度》、《國庫會(huì)計(jì)核算辦法》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等相關(guān)財(cái)政、金融法規(guī);三是要建立支付中央業(yè)務(wù)和信息處理系統(tǒng);四是要選擇國庫日常業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等。