摘要：按照審計署、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)的《落實〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉，做好扶貧資金審計工作的意見》。審計機關(guān)必須進一步提高對扶貧資金審計監(jiān)督重要性的認識，突出重點，改進方法，切實做好扶貧資金的審計工作。

關(guān)鍵詞：扶貧；資金；審計；重點

黨的十六大提出，到2020年要建設(shè)一個惠及十幾億人口的小康社會，重點在農(nóng)村，難點在貧困地區(qū)。國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，全面部署了本世紀前十年我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。審計署、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)了《落實〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉，做好扶貧資金審計工作的意見》，對加強扶貧資金審計提出了明確要求。因此，審計機關(guān)必須進一步提高對扶貧資金審計監(jiān)督重要性的認識，抓住重點，改進方法，切實做好扶貧資金的審計工作。

1圍繞扶貧開發(fā)中心，結(jié)合扶貧工作實際，突出審計重點

11突出對重點貧困旗縣的審計。在包頭市的五個農(nóng)牧業(yè)旗縣中，列入國家貧困旗縣有固陽縣、達茂旗兩個，占全市農(nóng)牧業(yè)旗縣的40%，國家、自治區(qū)十分重視扶貧工作，特別是對少數(shù)民族地區(qū)，一直以來投入較大，就2002年的5000多萬元投入，以后每年以1000多萬元遞增投入，且在扶貧資金投入中，80%以上投入到兩個國家貧困旗縣。為此，扶貧資金審計，一定要把列入國家貧困旗縣作為審計的重點，切實加強監(jiān)督，通過檢查扶貧專項資金的管理使用以及有關(guān)優(yōu)惠政策的貫徹執(zhí)行情況，督促各項資金合理有效地使用和各項優(yōu)惠政策落到實處，以促進貧困旗縣盡快脫貧致富。

12突出對整村推進實施情況的審計。按照國家“千村扶貧開發(fā)工程”計劃，我市也積極推行整村推進的扶貧開發(fā)模式。財政扶貧資金、以工代賑資金以及扶貧貼息貸款等都要向重點貧困村傾斜。審計機關(guān)要把這項政策及相關(guān)措施的落實情況作為監(jiān)督重點，從計劃執(zhí)行、資金投入和使用效益等方面，檢查在整村推進計劃中是否將特別困難的村納入優(yōu)先扶持的范圍，是否存在扶富不扶貧和不分重點平均扶持的現(xiàn)象，資金投入是否做到了向重點貧困村傾斜和重點扶持基本農(nóng)田建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，以確保貧困地區(qū)的糧食安全和貧困戶增收，確保實現(xiàn)扶持一個村，脫貧一個村，長遠致富一個村的目標。

1引言

貧困是當前世界共同面對的問題，如何擺脫貧困、奔向小康是我國面臨的難題。我國一直重視扶貧工作，根據(jù)2015年國務(wù)院的《關(guān)于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出2020年我國貧困人口與貧困地區(qū)擺脫貧困，到了2020年11月，我國832個國家級貧困縣全部完成脫貧摘帽。財政扶貧資金是用于改善貧困地區(qū)人民生活水平的專項資金，主要目的是通過合理分配資金，以改善貧困地區(qū)的落后局面、改善貧困地區(qū)居民生活，必須專款專用，不得用于其他用途。財政扶貧資金在扶貧過程中發(fā)揮了重要的作用，隨著扶貧工作進入新階段，財政扶貧資金管理也面臨著新的挑戰(zhàn)。［1］為了更好地發(fā)揮財政扶貧資金的作用，需要針對當前資金管理中存在的問題，不斷完善資金管理體系，提升扶貧資金管理水平。

2L縣財政扶貧資金管理現(xiàn)狀

2.1L縣貧困現(xiàn)狀

L縣于20世紀90年代被列為國家扶貧重點縣，該地區(qū)主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，工業(yè)和服務(wù)業(yè)處于起步階段。2018年L縣完成脫貧摘帽，但是從該縣的發(fā)展來看，由于該縣的經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，依然存在返貧的可能，財政扶貧資金依然能夠發(fā)揮重要的作用。從L縣的人均受教育水平來看，當?shù)厝罕娢幕潭炔桓撸医煌ú槐?、基礎(chǔ)設(shè)施較差，導(dǎo)致工作環(huán)境較差，對于人才的吸引力較低。經(jīng)過扶貧工作，該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，交通條件也有所好轉(zhuǎn)，但是居民觀念和文化程度依然處于較低的水平，地區(qū)經(jīng)濟具有較大的發(fā)展空間。

2.2財政扶貧資金管理分析

一、2013年我局財政扶貧資金的基本情況

到2013年10月止,我局共爭取省、市、縣扶貧項目資金總額1521萬元,其中省級資金1396萬元,市級資金75萬元,縣級資金50萬元。

二、制度建設(shè)

我局自成立以來，為確保財政扶貧資金規(guī)范運作，運轉(zhuǎn)有序，減少違規(guī)違紀，提高資金的規(guī)范性，安全性和有效性，提高資金的使用效益，根據(jù)國家現(xiàn)行的扶貧開發(fā)政策，國家、省、市扶貧資金管理辦法，結(jié)合省財政扶貧資金管理辦法，制定了《縣扶貧資金縣級財政報賬制實施細則》，對財政扶貧資金來源、用途、分配、使用、管理、監(jiān)督檢查、審計、監(jiān)測、效益評價等作了明確的規(guī)定，建立了科學合理、層次清晰、運轉(zhuǎn)有序、分工明確、責任落實、覆蓋全面的財政扶貧資金管理制度體系。

三、制度執(zhí)行

財政扶貧資金管理做到了“專人、專賬、專戶”；財政扶貧資金的分配做到了“公平、公開、公正”；財政扶貧資金的使用做到了“公示、公告”；財政扶貧資金運行的全過程做到了“紀委、監(jiān)察、審計”三監(jiān)督。嚴格執(zhí)行縣級財政報帳制。從而減少了違紀違規(guī)事件的發(fā)生；禁止了財政扶貧資金不該開支的范圍；杜絕了財政扶貧資金被騙取、套取、滯留、截留、挪用、擠占、貪污等事件的發(fā)生，確保了財政扶貧資金瞄準貧困、瞄準窮人，把財政扶貧資金用在該用的貧困人口身上，用在該用的項目上。

按照財政部“全面自查，嚴肅整改”的要求，根據(jù)玉財農(nóng)[2009]85號《*市財*市扶貧辦關(guān)于全面開展扶貧項目資金安全檢查工作的通知》的文件精神，政局關(guān)于全面開展支農(nóng)資金安全檢查工作的通知》和玉扶辦發(fā)[2009]57號《為了進一步加強支農(nóng)扶貧資金監(jiān)管，確保支農(nóng)扶貧安全有效使用，貫徹落實好省市財政將今年作為財政支農(nóng)資金“安全和效益年”的實際，全面開展我縣20*年至2009年支農(nóng)扶貧項目資金安全大檢查，實現(xiàn)財政支農(nóng)資金管理的科學化、精細化、規(guī)范化、制度化?，F(xiàn)對進行自查的情況報告如下：

一、安全檢查自查支農(nóng)扶貧項目資金范圍和內(nèi)容

我們認真組織自查的是20*年至2009年省、地、縣等財政支農(nóng)扶貧資金的安排、到位、使用、管理的安全情況，重點檢查的內(nèi)容是：1、易地搬遷扶貧項目資金，2、整村推進扶貧項目資金，3、其它項目扶貧項目資金，4、小額信貸扶貧項目資金。具體檢查的主要內(nèi)容是：1、支農(nóng)扶貧資金管理制度建設(shè)情況，2、支農(nóng)扶貧資金管理制度辦法執(zhí)行情況，3、審計扶貧項目資金反映出的問題整改情況，4、支農(nóng)扶貧資金監(jiān)管責任制落實情況，5、支農(nóng)扶貧資金管理的機構(gòu)及人員建設(shè)落實情況。

三、自查20*年至2009年支農(nóng)扶貧項目資金的規(guī)劃和落實情況

我辦在縣委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國家、省市扶貧部門的要求，在20*年制定了《*縣十一五整村推進重點村扶貧開發(fā)規(guī)劃》和《*縣十一五易地搬遷扶貧開發(fā)規(guī)劃》。我縣整村推進扶貧20*年至2010年計劃爭取扶持項目36個村民小組，爭取扶持投入資金606.9萬元，其中：國家省級投入財政扶持資金465萬元，市縣投入資金26萬元，群眾自籌和投工投勞資金115.9萬元。我縣20*年到2009年實際爭取扶持項目54個村民小組，還有一年時間我們已經(jīng)超額完成18個項目，超出50%。已經(jīng)爭取扶持扶貧資金1417.2萬元，其中：省級資金420.81萬元，市級資金351萬元，縣配扶貧款37萬元，縣級部門扶持配套資金312.9萬元，集體群眾自籌和貸款295.49萬元。超額完成總投資810.3萬元，超出134%，超出一倍多的投資。我縣易地搬遷扶貧20*年至2010年計劃爭取扶持5個村民小組128戶499人。易地搬遷項目計劃總投資1044.89萬元，其中：國家省級投資230.54萬元，市縣級投資77.06萬元，群眾自籌737.29萬元。到現(xiàn)在實際完成4個村民小組111戶385人搬遷任務(wù)，完成計劃總?cè)藬?shù)的77%。實際完成總投資807，6萬元，其中：國家省級投資162.5萬元，市縣級投資55.6萬元，整合投資138.9萬元，自籌資金450.6萬元，完成計劃投資的77%，爭取明年完成規(guī)劃任務(wù)。小額信貸扶貧計劃每年扶持發(fā)放200萬元，總發(fā)放1000萬元，到2009年實際完成發(fā)放1760萬元，其中：扶持種養(yǎng)業(yè)的1685.5萬元，其他項目的74.5萬元。

四、支農(nóng)扶貧專項資金的分配、撥付、管理情況

[內(nèi)容提要]財政扶貧資金的治理關(guān)系到扶貧效率和效果，目前已經(jīng)有很多研究開始關(guān)注因為管理問題帶來的扶貧資金投入效果不善，但對于扶貧資金治理中其他環(huán)節(jié)，如投入、分配、撥付和使用所產(chǎn)生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現(xiàn)目標瞄準偏離，從而直接影響到貧困農(nóng)戶參與和受益于我國的扶貧投資。本文嘗試全方位分析我國目前財政扶貧資金運行情況和效果。

[關(guān)鍵詞]財政扶貧資金，瞄準，偏離，治理結(jié)構(gòu)

財政扶貧資金的治理涉及到財政扶貧資金的投入、管理、分配、撥付和使用等各個方面，財政扶貧資金只有在這幾個方面都做到科學、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。雖然近些年有很多學者關(guān)注扶貧效果，并且對扶貧效果不善的原因進行了很多研究，但從資金治理的角度來看，大部分研究仍然是將討論的焦點放在了資金的管理環(huán)節(jié)，比較一致的觀點是認為項目和資金管理問題也是我國政府扶貧過程中的薄弱環(huán)節(jié)，成為影響扶貧效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于項目管理方面制度不全、監(jiān)控不力，導(dǎo)致大量資金的外溢；或者是由于甄別受益貧困戶的工作不力或方法不當，導(dǎo)致了目標組認證錯誤，致使扶貧資金流向偏離目標，從而發(fā)生“目標轉(zhuǎn)換”問題。康曉光(1995)認為，許多部委、部門參加意味著配套資金短缺變得更加突出，很多項目不能完成，項目資金過于分散，難以產(chǎn)生影響。項目資金使用的監(jiān)督也變得更加復(fù)雜，有的項目資金被轉(zhuǎn)移。汪三貴(1997)在研究中發(fā)現(xiàn)，1993年財政撥款55.4億元，占扶貧資金的1/2。然而財政撥款的75.2%用于貧困縣財政補貼、維持行政事業(yè)費開支和職工工資，即將近2/3的總扶貧資金沒有落實到貧困戶的生產(chǎn)與交換環(huán)節(jié)中。因此扶貧資金被貧困地方政府挪作他用，直接抵達貧困戶比例低。李含琳等(1998)認為，同20世紀80年代初中期相比較，20世紀90年代初反貧困的資本供給是比較充足的，但由于管理和體制方面的原因，扶貧資金的使用效果不十分理想。扶貧資金管理體制機構(gòu)龐大，手續(xù)繁雜，管理層次、環(huán)節(jié)多，扶貧資金經(jīng)常被截留挪用，造成扶貧資金的低效率。扶貧資金的來源和管理分散，多頭管理，并且在資金的分配過程中平均分散使用，難以形成效益，大大降低了扶貧資金的使用效果。扶貧貸款的期限與生產(chǎn)周期不相適應(yīng)、資金被用于非貧困戶和地區(qū)、扶貧貸款財政化現(xiàn)象嚴重，都使其很難發(fā)揮脫貧的作用。吳國寶(1997)等指出，由于扶貧是由地方政府具體管理實施的，因而地方政府在目標上可能與中央政府設(shè)定的目標相沖突，加之政治體制的各種弊端、官僚主義、尋租腐敗等，從而可能出現(xiàn)扶貧資金不用于扶貧的現(xiàn)象。

一、我國財政扶貧資金投入和管理機制及影響

我國財政扶貧資金投入和管理機制的典型特點是分項投入、多頭管理。雖然說我國政府有組織的大規(guī)模的專項扶貧行動開始于1986年，但實際上早在1980年中國政府就設(shè)立了“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”，專門支持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展，當年的資金規(guī)模為5億元；1982年設(shè)立了“三西農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補助資金”，每年投入資金2億元；并且也開始以實物形式來進行以工代賑扶貧活動。隨著市場化經(jīng)濟改革的逐漸展開，農(nóng)村經(jīng)濟增長對減緩貧困的影響日趨減弱，繼續(xù)采用以往增長為主、輔以適當救濟的反貧困戰(zhàn)略已經(jīng)很難有效地對減緩貧困發(fā)生積極的作用?；谶@種形勢，國家成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，開始了專項扶貧活動，所采取的扶貧模式為開發(fā)式扶貧。在財稅政策方面，繼續(xù)執(zhí)行前述的各項資金扶持政策，并擴大了資金的規(guī)模。在“八七”扶貧攻堅階段，國家又增設(shè)了“新增財政扶貧資金”，同時將以工代賑資金原有財政部和中國人民銀行按比例承擔改由中央財政專項撥款，并擴大了資金規(guī)模。就目前情況來看，我國財政扶貧資金主要包括支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金、新增財政扶貧資金、“二西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補助資金(以下簡稱“三西”扶貧資金)、少數(shù)民族發(fā)展資金、以工代賑資金。通常將支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金和新增財政扶貧資金統(tǒng)稱為財政發(fā)展資金。

從總體上來說，中央財政扶貧資金是國家為解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟社會文化的落后狀況，為達到小康水平創(chuàng)造條件而設(shè)立的專項扶貧資金，但具體來看，每項資金的用途都有自己的投向重點(見表1)。資金的多部門管理雖然可以鼓勵政府各部門都能積極地參與到扶貧工作中，但是卻帶來資金管理成本的增加和效果的降低，同時由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制和溝通機制，各部門在資金管理和使用方面都從本部門利益出發(fā)制定了相應(yīng)的管理規(guī)定和程序，從而造成了實際中財政扶貧資金管理上的混亂，同時也給資金的監(jiān)測工作帶來了很多的不便。