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摘要：移動通訊業(yè)的迅速發(fā)展和三大運營商的激烈競爭，使得當下基站項目的環(huán)境管理工作面臨數量多、分布廣、批次多、變化大等許多問題。本文基于立法-規(guī)劃-環(huán)評三維一體的管理方案，闡述法律法規(guī)、基站站址規(guī)劃和環(huán)境管理流程各個環(huán)節(jié)的要點及核心，力爭正本清源解決基站選址難、建設難、管理難問題。

關鍵詞：基站；環(huán)境管理；環(huán)境影響評價；鐵塔公司

1引言

移動通信是指移動用戶之間，或移動用戶與固定用戶之間的通信。隨著電子技術的發(fā)展，特別是半導體、集成電路和計算機技術的發(fā)展，移動通信得到了迅速的發(fā)展。移動通信業(yè)已成為我國重點發(fā)展產業(yè)之一。2013年12月4日，工業(yè)和信息化部向國內三家運營商頒發(fā)了三張TDD（TD-LTE）牌照，標志著中國正式進入4G時代。4G時代到來，全面提高了我國移動通信行業(yè)的發(fā)展速度，同時也將三大運營商之間的競爭推入了白熱化的境地。目前，運營商之間的競爭主要集中在移動容量、頻率資源、物理站址幾個方面，雖然運營商不同，所用頻段和網絡不同，但從移動通信基站的建設使用過程和環(huán)境保護主管部門對基站的管理角度來說，各個基站所經歷的工作流程卻是高度一致的。

2環(huán)境管理工作存在的難點

移動通訊業(yè)使得當下基站項目的環(huán)境管理工作面臨挑戰(zhàn)，總的來說有以下三個難題。

2.1基站存在數量多、分布廣，多網共存

近年來，隨著經濟飛速發(fā)展，網絡技術逐漸成熟，通信網絡也從1987年的第1代移動網絡發(fā)展到了2013年的第4代移動網絡。技術的不斷更替，產業(yè)迅猛發(fā)展，也導致了每年都要建設大量的基站項目。以南京地區(qū)為例，僅中國移動一家運營商就已在該地區(qū)建設了約13000個基站。這些數量龐大的基站遍布在市區(qū)及市郊的各個角落，網絡建設情況更是各異，有的單網有的雙網共址甚至三網共址。對于管理部門來說，面對分散各地的數量如此龐大且情況各異的基站，要一一掌握清楚每個基站對周圍環(huán)境的電磁輻射影響及基站周圍環(huán)境敏感目標的電磁環(huán)境質量是一項非常艱巨的任務。

2.2基站建設和審核批次眾多

2008年通過重組形成移動、聯通、電信三大運營商，三家公司為了在殘酷的市場競爭中站穩(wěn)腳跟，均花費大量資金及人力資源進行物理站點的建設。長期以來，他們將基站和管道作為重要的戰(zhàn)略性資源，希望能擁有獨立的網絡及相應的網絡優(yōu)勢。而這種競爭的態(tài)勢，也直接導致了每年審批部門都會收到分別來自三家運營商的2G/3G/4G許多批次的基站項目環(huán)境影響評價報告。每本環(huán)評報告都包含了成百上千個基站，由于多網共存，每個基站都需要完成上文提到的移動通信基站可行性研究階段環(huán)境影響評價工作和實際運行階段環(huán)境影響評價工作。對于運營商而言需要設置專職人員劃撥專項資金完成環(huán)保審批工作。對于環(huán)境管理部門，每年受理、公示、審批、核查如此多批次的基站項目，也需花費大量的人力物力。

2.3基站項目變化多，加大管理難度

基站項目建設過程中，受到多方因素影響，導致項目的變化性較大，而這些變化又未能及時反饋給管理部門，主要表現有：（1）先建后報：由于基站建設數量多任務重，有些基站存在邊建設邊報批甚至未批先建的情況，導致這些基站的存在不合法，也得不到環(huán)保監(jiān)管；（2）多建少報：被隱瞞的基站主要存在于偏遠地區(qū)或地區(qū)交界處，這些存在于“灰色地帶”的基站屬于“黑戶”，無法接受管理；（3）變更不報：基站在建設過程中，可能會根據需要調整基站站址、設備參數和天線類型等，但變更后，運營商卻未及時將所有變更情況通報審批部門，直接影響了審批部門后期對基站的管理[1]。以上三方面的情況在基站項目環(huán)境管理的工作過程中客觀存在?？傮w來說，環(huán)境管理部門對基站項目的審批和管理工作相當重視，也花費了大量人力物力，工作成效有了顯著提高，但由于客觀情況的存在，目前對基站的環(huán)保管理工作仍有不盡如人意之處。

3環(huán)境管理工作綜合解決方案

對于基站項目環(huán)境管理工作所面臨的問題和難點，筆者認為，僅從單方面入手，對目前基站項目的環(huán)境管理工作進行修正，所取得的成效有限，需認真梳理出一套基于立法—規(guī)劃—環(huán)評三維一體的管理方案，才能正本清源解決基站選址難、建設難、管理難問題。主要關鍵點如下。

3.1法律保障，為公用移動通信基站正名

隨著4G基站建設的全面鋪開，近幾年的公用移動通信基站建設無疑將呈現大幅上揚趨勢，如何建立健全基站建設的法規(guī)體系，理順基站作為公共基礎設施與城鄉(xiāng)規(guī)劃間的關系，積極穩(wěn)妥的調和因基站設置而誘發(fā)的政府管理部門—公司—市民之間的矛盾，有效構建“人居和諧”的城市基站設置綜合環(huán)境，已經成為亟需解決的問題。由于《中華人民共和國電信條例》的法規(guī)層級較低以及與《物權法》、《物業(yè)管理條例》的交叉,造成了運營商和居民在遇到基站設置糾紛時往往各執(zhí)一詞，在實際操作中面臨不少問題，主要集中在以下幾個方面：（1）對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的通信范疇的理解、運用和執(zhí)行不到位，規(guī)劃部門一般只認定是固定網絡通信，導致移動通信基站未被納入城市總體規(guī)劃，極大影響了隨后的基站選址、建設、管理工作；（2）無論從法律法規(guī)的層面或是從公眾意識的層面來看，移動通信基站作為提供電信服務的公共基礎設施的地位認同度都不夠。例如《物權法》中“不得擅自改變經營性用房”，《物業(yè)管理條例》中“必須經業(yè)委會和物業(yè)公司的同意”，這些相關的解釋在實際運作中出現偏差。（3）《環(huán)境保護法》第24條明確規(guī)定了電磁波輻射是一種污染源，故該法規(guī)定的原則、制度對電磁輻射污染均可適用。但對于電磁輻射這種看不見摸不著的污染，“損害事實”的舉證變得異常艱難，在實際案例中，針對此類訴訟司法機關也僅能基于民生問題的考慮，開展通信企業(yè)和民眾間調解工作[1,2]。綜合江蘇省的現狀，筆者認為，江蘇也急需針對移動通信基站的選址、設置、建設、維護及環(huán)境管理工作出臺一系列有針對性和可行性的法規(guī)及規(guī)范，這些法規(guī)及規(guī)范中，需要明確以下幾個主要問題：（1）明確移動通信基站機房具有公用電信設施性質；（2）將移動通信基站納入城市總體規(guī)劃，確保移動通信基站屬于建筑物工程項目的配套，從而與其他配套工程同步實施；（3）明確故意破壞移動通信基站的行為是否構成犯罪；（4）進一步規(guī)范企業(yè)建設及運營基站的行為，針對違法基站、超標基站絕不姑息，服務民生，切實維護周圍公眾利益?？偠灾?，只有解決法律層面的不足與認識，才能從根源上掃除基站選址難、建設難、管理難問題的障礙。

3.2規(guī)劃擔綱，為公用移動通信基站安家

當前移動通信基站的選址和建設比較隨意混亂，市民投訴日益增多，主要是由于管理部門未對基站設置進行統(tǒng)一規(guī)劃，再加上各大運營商為了取得競爭優(yōu)勢大肆加速通信網絡建設。從法律層面上認同基站的公用電信設施地位并將基站規(guī)劃納入城市規(guī)劃，再加上鐵塔公司的成立，基站的報批、建設和維護可以由鐵塔公司完成，顯著提高站點復用率，避免了三大運營商的混戰(zhàn)和資源浪費，也將大大降低管理部門的工作難度。在鐵塔公司時代，基站的選址和建設工作應與城市基礎設施建設相結合，從城市整體規(guī)劃、片區(qū)規(guī)劃階段開始。基站站址專項規(guī)劃由市無線電管理機構會同市規(guī)劃國土等部門根據本市城市總體規(guī)劃及其他相關規(guī)劃要求進行編制，并按規(guī)定程序批準后實施。市無線電管理機構每年可根據城市建設和通信技術發(fā)展要求，按照規(guī)劃修訂程序對基站站址專項規(guī)劃進行修改。該規(guī)劃編制過程中，鐵塔公司應作為牽頭單位，綜合三大運營商的網絡現狀報告及鐵塔公司自主規(guī)劃的儲備站點需求，從網絡建設的安全性和發(fā)展需求角度出發(fā)，向規(guī)劃編制部門提交情況說明及意向報告，做到早期介入?；疽?guī)劃站址主要考慮以下幾個因素：網絡覆蓋需要；電波傳播特性；設備性能狀態(tài)；網絡優(yōu)化需要；以及相關法律、法規(guī)、規(guī)章及相關技術標準的規(guī)定[3]。

3.3環(huán)評檢驗，審核公用移動通信基站環(huán)境影響

鐵塔公司的成立，對于基站環(huán)境管理工作的另一個重大意義在于，鐵塔公司作為基站建設和維護的主體，可以負責基站從報批到申請驗收的全程手續(xù)，而不需要三大運營商各自辦理流程相同的手續(xù)，管理部門的工作難度也大大降低。推薦的工作流程如下：每年初，鐵塔公司將適時召開全年計劃集中協(xié)商會，由移動、聯通、電信三家公司提出各自的建站需求，鐵塔公司綜合網絡現狀及公司自主規(guī)劃的儲備站點需求，確定本年度批次基站的初步選址方案及基站相應的技術參數。由具有相應資質的環(huán)境影響評價機構根據鐵塔公司提供的基站選址方案及技術參數進行基站可行性研究階段的環(huán)境影響評價工作，對基站項目的規(guī)劃符合性、擬建址環(huán)境質量進行評價，預測項目建成后對周邊電磁環(huán)境的影響，給出項目是否環(huán)境可行的明確結論。在項目開工建設前，鐵塔公司將本批項目的報批資料連同可研階段環(huán)評文件提交給環(huán)境保護主管部門審批。項目建設完成后，基站進入試運行階段，鐵塔公司應提供項目可研階段環(huán)評文件及批復文件、實際建設的基站相關資料、項目變更情況，委托具有相應監(jiān)測資質的單位進行實際運行階段環(huán)境影響評價工作。通過資料核查、現場核查及現場監(jiān)測等流程，最終從技術角度明確該項目是否滿足可行性研究階段環(huán)境影響評價文件及批復要求。項目通過環(huán)評后，鐵塔公司將實際運行階段環(huán)境影響評價文件及基站項目資料參數及圖片資料整理后一并提交給環(huán)境保護主管部門審批。該流程能在滿足現有環(huán)境管理要求的基礎上，減少運營商和管理部門的工作量，達到事半功倍的效果。

4結語

移動通訊業(yè)已成為我國重點發(fā)展產業(yè)之一，三大運營商的戰(zhàn)略發(fā)展，使得當下基站項目的環(huán)境管理工作面臨挑戰(zhàn)，主要存在項目多、分布廣、變化大等問題。本文基于立法-規(guī)劃-環(huán)評三維一體的管理方案，闡述法律法規(guī)需明確的要點、基站選址的專項規(guī)劃及立足于鐵塔公司環(huán)境影響評價的新流程，三管齊下解決基站選址難、建設難、管理難等問題。

參考文獻

[1]范靖靖.公用移動通信基站的若干法律問題[D].復旦大學,2012.

[2]秦培順,沈陽,秦嶺.法律保障規(guī)劃落地環(huán)評先行———正本清源解決移動基站“設置難”[J].上海信息化,2013,11:33-37.

[3]深圳市公眾移動通信基站管理辦法[N].深圳特區(qū)報,2014-08-30A05.

作者：李璇 王文兵 林炬 單位：江蘇省蘇核輻射科技有限責任公司 江蘇省輻射環(huán)境保護咨詢中心