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論文關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織內(nèi)部治理外部環(huán)境

論文摘要：非營(yíng)利組織的健康發(fā)展在構(gòu)建和諧社會(huì)中起著重要的作用，但我國(guó)治理缺失問(wèn)題已經(jīng)阻礙了非營(yíng)利組織的正常發(fā)展。文章基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部治理的外部環(huán)境的角度探究非營(yíng)利組織目前所處的困境，發(fā)現(xiàn)構(gòu)建非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)的一般分析框架，完善非營(yíng)利組織的治理機(jī)制是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

一、建立和諧社會(huì)離不開(kāi)非營(yíng)利組織的參與

黨的十六大報(bào)告指出：“我們要在本世紀(jì)頭20年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)”；要“努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面”。黨的十六屆三中全會(huì)明確提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)把堅(jiān)持發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，實(shí)現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，努力做到“五個(gè)統(tǒng)籌”——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放。黨的十六屆四中全會(huì)明確提出把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為黨執(zhí)政的重要目標(biāo)，并把和諧社會(huì)建設(shè)放到同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列的突出位置。

和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，昭示目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中還存在一些不和諧的因素。我國(guó)現(xiàn)在各種政治和社會(huì)問(wèn)題易發(fā)多發(fā)，就業(yè)、腐敗、分配不公、社會(huì)治安、環(huán)節(jié)污染等問(wèn)題成為當(dāng)前人民群眾強(qiáng)烈關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。如以分配不公來(lái)說(shuō)，2006年全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入3587元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元、是農(nóng)村居民人均純收入的3.23倍（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2007）；2004年末國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算的絕對(duì)農(nóng)村貧困人口還有2610萬(wàn)人，其中東部地區(qū)有374萬(wàn)人、中部地區(qū)有931萬(wàn)人、西部地區(qū)有1305萬(wàn)人，分別占全國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的14.3%、35.7%和50%，貧困人口主要集中在落后的中西部農(nóng)村地區(qū)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2005）；我國(guó)基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)0.4，總體的居民收入分配差距已經(jīng)進(jìn)入聯(lián)合國(guó)的警戒線；占城市居民10%的財(cái)富多的人占有全部城市財(cái)富的45%，占城市居民10%的財(cái)富少的人只占有全部城市財(cái)富的1.4%；企業(yè)的經(jīng)理職位與一般職務(wù)間的收入差距普遍在20倍以上（余豐慧，2005）。

各類(lèi)非營(yíng)利組織在解決易發(fā)多發(fā)的政治和社會(huì)問(wèn)題方面大有作為，本文列舉3個(gè)案例窺斑知豹地說(shuō)明非營(yíng)利組織在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用：

中國(guó)扶貧基金會(huì)2002年實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目九大類(lèi)45項(xiàng)，項(xiàng)目總投資5132.28萬(wàn)元，項(xiàng)目受益農(nóng)戶(hù)9萬(wàn)余戶(hù)，40多萬(wàn)人貧困人口從項(xiàng)目中直接受益；2004年，扶貧事業(yè)取得更大成就，共籌募善款善物1.12億元人民幣，完成項(xiàng)目投入1.16億元人民幣，約有45.85萬(wàn)貧困人口從項(xiàng)目中直接受益。

2005年4月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)征集公眾對(duì)國(guó)家“十一五”環(huán)保規(guī)劃的意見(jiàn)和建議，有420多萬(wàn)人參與，提出9個(gè)方面27條高質(zhì)量的建議，得到國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

2002年，重慶市決定在主城區(qū)建30萬(wàn)千瓦燃煤發(fā)電廠，市民反映強(qiáng)烈。重慶市綠色環(huán)保聯(lián)合會(huì)組織市民召開(kāi)研討會(huì)，建議政府停建以犧牲重慶市主城區(qū)空氣環(huán)境為代價(jià)的工程。2003年底，重慶市政府采納了建議，停建該工程。

二、治理缺失嚴(yán)重阻礙非營(yíng)利組織的發(fā)展

全國(guó)各地都可以看見(jiàn)不勝枚舉的非營(yíng)利組織在和諧社會(huì)構(gòu)建工程中貢獻(xiàn)的案例。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，非營(yíng)利組織的重要性日益重要，也越發(fā)深入人心。雖然非營(yíng)利組織發(fā)展的外部制度環(huán)境處于不斷的優(yōu)化之中，但仍有許多方面亟需完善，有些方面的不足甚至導(dǎo)致非營(yíng)利組織外部治理缺失。加之中國(guó)的非營(yíng)利組織自身還存在許多諸如管理不善、定位不準(zhǔn)、目標(biāo)不明、資源約束等問(wèn)題，致使內(nèi)部治理環(huán)節(jié)也問(wèn)題重重。

非營(yíng)利組織的治理缺失導(dǎo)致該行業(yè)內(nèi)公益腐敗、公益低效、公益異化等違規(guī)事件頻頻發(fā)生，致使公信力不足，獲取外部資源的渠道受阻，嚴(yán)重制約著該行業(yè)的發(fā)展。中國(guó)非營(yíng)利組織行業(yè)曾發(fā)生“中華體育基金會(huì)”2000萬(wàn)元、“宋慶齡基金會(huì)”1810萬(wàn)元“丟失”的事件；云南“中國(guó)媽媽”胡蔓莉違規(guī)使用善款，用社會(huì)捐贈(zèng)資金購(gòu)買(mǎi)私宅并送女兒出國(guó)留學(xué)事件等等。

無(wú)獨(dú)有偶，國(guó)外非營(yíng)利組織因治理缺失導(dǎo)致委托人和受益人利益受損的事件同樣高發(fā)，說(shuō)明如何完善非營(yíng)利組織的治理結(jié)構(gòu)是全世界共同面對(duì)的一個(gè)難題。

三、非營(yíng)利組織的內(nèi)部治理問(wèn)題剖析

1.非營(yíng)利組織治理效率低下的原因。錢(qián)顏文、姚芳和孫林巖（2006）通過(guò)比較非營(yíng)利組織和營(yíng)利性組織在行業(yè)環(huán)境、組織內(nèi)部、公共關(guān)系三個(gè)方面的差異，從非營(yíng)利組織法人屬性類(lèi)別的角度對(duì)非營(yíng)利組織法人進(jìn)行劃分，對(duì)比公司治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了非營(yíng)利組織的典型治理結(jié)構(gòu)，分析公司治理結(jié)構(gòu)和非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)之間的區(qū)別，認(rèn)為不一致的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)以及多監(jiān)督主體是非營(yíng)利組織治理效率低下的根本原因。李小寧和田大山（2003b）與毛剛、朱蓮和郭耀煌（2005）等則認(rèn)為非營(yíng)利組織治理問(wèn)題的關(guān)鍵在于激勵(lì)走出困境的對(duì)策。

2.非營(yíng)利組織理事會(huì)。無(wú)論是理論上的邏輯推理，還是實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，都揭示出非營(yíng)利組織理事會(huì)所扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任要重于企業(yè)董事會(huì)，清晰地界定理事會(huì)角色與責(zé)任是非營(yíng)利組織治理的首要課題。馬迎賢（2005）以資源依賴(lài)視角為解釋框架，對(duì)國(guó)外非營(yíng)利組織理事會(huì)的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，揭示了非營(yíng)利組織理事會(huì)的邊界跨越職能，分析了資源依賴(lài)視角的研究貢獻(xiàn)和局限性，并且簡(jiǎn)要討論了中國(guó)非營(yíng)利組織理事會(huì)的現(xiàn)狀和發(fā)展。劉宏鵬（2006）通過(guò)中美之間的實(shí)證分析結(jié)果顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織理事會(huì)在承擔(dān)角色和責(zé)任方面要全面領(lǐng)先于中國(guó)；就中國(guó)而言，基金會(huì)理事會(huì)在某些方面優(yōu)于社會(huì)團(tuán)體。

3.非營(yíng)利組織的失信及其治理。非營(yíng)利組織公信力是社會(huì)、被服務(wù)對(duì)象、政府、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)以及捐贈(zèng)方對(duì)其的認(rèn)可及信任程度，是非營(yíng)利組織的第二生命（李虹，2003）。蔡寧和張彬（2004）從交易協(xié)調(diào)問(wèn)題和非營(yíng)利組織的社會(huì)經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，討論了不同協(xié)調(diào)機(jī)制下的協(xié)調(diào)失靈問(wèn)題，提出了非營(yíng)利組織由于其交易特征多樣化的特點(diǎn)，存在著市場(chǎng)失靈、互惠失靈和公共失靈的情況。非營(yíng)利界的失靈正在以多種形式表現(xiàn)出來(lái)，利益的驅(qū)動(dòng)、道德的失控、少數(shù)官員腐敗的侵染使非營(yíng)利部門(mén)失靈。為此，應(yīng)該從立法、信息管理、道德機(jī)制入手進(jìn)行治理（陳曉春和趙晉湘，2003）。

當(dāng)前，影響我國(guó)非營(yíng)利組織社會(huì)公信力的主要原因是其組織內(nèi)部自律機(jī)制缺失，自身發(fā)展能力不足，自身性質(zhì)定位不明確，有不當(dāng)營(yíng)利行為，公共責(zé)任缺失等以及法律、法規(guī)不健全等外部環(huán)境不佳（劉曉佳，2003；曹現(xiàn)強(qiáng)和侯春飛，2004；仲偉周等，2004；龐娜，2005）。常瑜（2006）從產(chǎn)權(quán)模糊、信息不對(duì)稱(chēng)、道德失控、組織規(guī)范等不同角度分析了信用缺失的原因，并從完善對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督機(jī)制以及評(píng)估機(jī)制兩個(gè)方面提出了一些可行的解決思路。

曾維和（2004）提出內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一的綜合監(jiān)督模型，以期建立一個(gè)較為完善的監(jiān)督機(jī)制。

四、非營(yíng)利組織的外部治理環(huán)境

1.非營(yíng)利組織發(fā)展的外部法律環(huán)境。陳金羅等（2006）在《中國(guó)非營(yíng)利組織法的基本問(wèn)題》一書(shū)中指出：對(duì)于非營(yíng)利組織的發(fā)展來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)在的法律環(huán)境已經(jīng)對(duì)其構(gòu)成了嚴(yán)重的制約，這已經(jīng)基本成為共識(shí)。比如，現(xiàn)行法對(duì)非營(yíng)利組織采取了限制成立、限制競(jìng)爭(zhēng)、限制規(guī)模的政策。不僅成立條件苛刻、設(shè)立程序繁瑣，而且禁止非法人社團(tuán)、未登記社團(tuán)的合法存在；行政管理上采用雙重管理體制，給非營(yíng)利組織帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，同時(shí)賦予了管理機(jī)關(guān)非常廣泛的自由裁量權(quán)；有關(guān)的民事法律十分混亂，并且存在著明顯的法律漏洞，這直接導(dǎo)致非營(yíng)利組織成立和運(yùn)作的成本增加，并且增加了發(fā)生各種糾紛的危險(xiǎn)，等等。對(duì)非營(yíng)利組織法律問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究的還有魏定仁（2006）主編的《中國(guó)非營(yíng)利組織法律模式論文集》、金錦萍和葛云松（2006）主編的《外國(guó)非營(yíng)利組織法譯匯》和蔡磊（2003）的博士學(xué)位論文《非營(yíng)利組織基本法律制度研究》等。

2.中國(guó)事業(yè)單位改革與非營(yíng)利組織發(fā)展的關(guān)系。劉太剛（2005）通過(guò)對(duì)事業(yè)單位在非營(yíng)利組織群落中的地位分析，以及有關(guān)事業(yè)單位改革的基本共識(shí)和分歧的考察，認(rèn)為事業(yè)單位改革為我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了難得的契機(jī)。中國(guó)的“事業(yè)單位”應(yīng)改稱(chēng)為非營(yíng)利組織，同時(shí)依靠健全的法律和“管辦分離、分類(lèi)管理、目標(biāo)約束、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的管理方式推動(dòng)其健康發(fā)展，在當(dāng)前社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，需要盡快建立和完善中國(guó)的社會(huì)主義非營(yíng)利組織體系（李培林、徐崇溫和李林，2006）。與李培林等持有不同的意見(jiàn)，吳東民和王孝貢（2005）從對(duì)改革的理論準(zhǔn)備、宏觀環(huán)境、事業(yè)單位的復(fù)雜性、非營(yíng)利組織自身的“失靈”以及事業(yè)單位與非營(yíng)利組織性質(zhì)的不對(duì)稱(chēng)等方面的分析看，認(rèn)為我國(guó)事業(yè)單位非營(yíng)利組織化這一目標(biāo)模式并不是當(dāng)前推進(jìn)事業(yè)單位改革的最佳選擇。

3.與政府的關(guān)系界定。陳曉春等（2004）基于共生的理念，探討了非營(yíng)利部門(mén)如何與政府、企業(yè)、個(gè)人建立良性互動(dòng)、共贏的關(guān)系。成志剛和周巍（2005）指出，非營(yíng)利組織政治參與是指非營(yíng)利組織試圖影響政府政策過(guò)程的活動(dòng)。扶松茂（2005）系統(tǒng)研究了美國(guó)民間非營(yíng)利組織與政府開(kāi)放與和諧的關(guān)系。任慧穎（2005）以中國(guó)青基會(huì)為研究個(gè)案，考察了中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的非營(yíng)利組織與政府的互動(dòng)，進(jìn)而透視出中國(guó)非營(yíng)利組織與政府所形成的權(quán)威關(guān)系。

五、結(jié)論與評(píng)價(jià)

由于非營(yíng)利組織與政府部門(mén)、營(yíng)利組織不同，具有公益性、非營(yíng)利性、民間性、自治性、志愿性等特征，受利他和利己這對(duì)矛盾的制約，非營(yíng)利組織的績(jī)效評(píng)估存在客觀上的困難，帶來(lái)非營(yíng)利組織的低運(yùn)營(yíng)效率。非營(yíng)利組織的運(yùn)營(yíng)效率備受責(zé)難，構(gòu)建一個(gè)適宜的非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。

早期關(guān)于非營(yíng)利組織的研究更多是從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)的角度進(jìn)行的。后來(lái)，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理學(xué)科知識(shí)研究的文獻(xiàn)逐漸增多，但是涉及非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)的研究，還不夠系統(tǒng)，不夠深入。在某種程度上可以說(shuō)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)非營(yíng)利組織治理問(wèn)題的忽視令人吃驚，或許是由于主體的利他精神和利己主義在不同的非營(yíng)利組織需要達(dá)到不同程度的均衡所導(dǎo)致的問(wèn)題復(fù)雜性引起。

近20年來(lái)，中國(guó)非常重視發(fā)展非營(yíng)利組織，服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和向社會(huì)提供公共服務(wù)的民間非營(yíng)利組織發(fā)展迅速，在近幾年以每年10%~15%的速度遞增。盡管如此，與世界各國(guó)相比，中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展仍顯滯后：數(shù)量偏少、質(zhì)量較低、活力不強(qiáng)、作用發(fā)揮有限。

實(shí)踐中存在的問(wèn)題是由于理論研究滯后引起的。如何構(gòu)建非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)的一般框架，如何完善非營(yíng)利組織的治理機(jī)制，已經(jīng)成為擺在社會(huì)各界面前的迫切課題。

［基金項(xiàng)目：廣東省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（2007A070400008）：非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)機(jī)制與發(fā)展對(duì)策研究。］

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