弱勢群體社會保障權(quán)分析
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社會保障權(quán)概述
社會保障權(quán)理論最先從國外發(fā)展起來，西方國家的社會保障制度發(fā)展到今天已經(jīng)比較成熟。西方絕大多數(shù)國家先后通過立法確認社會保障權(quán)是人人享有的生存權(quán)利，明確社會救濟是國家和社會的一項責任和義務。基于此，歐美國家先后建立起了完備的社會保障體系，這就是被稱為“從搖籃到墳墓”的國家福利政策和制度。雖然經(jīng)濟危機時，這種福利政策對國家財政來說是一個巨大的負擔，但對于民眾，尤其是生活困難、處于困境的民人來講，則是“福音”?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22條規(guī)定：“每個人，作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障”；第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障?！睉斨赋龅氖?，作為普遍的權(quán)利，盡管講求權(quán)利平等，《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定，公民只有在失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老的情況下，才有權(quán)享受來自于國家的保障，以維持必要的生活。這說明，享受社會保障權(quán)并非是無條件的，社會保障權(quán)的保障對象是那些處于生存困境的人。1985年9月黨中央在制定《“七五”計劃的建議》中提出“我國要逐步建立起具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形?！边@是“社會保障”作為官方概念首次提出。但直到2004年進行憲法修訂的時候，我國才在《憲法》第14條增加了一款“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”的規(guī)定；同時《憲法》第33條、第44、45條對社會保障制度也做出了相應的規(guī)定。雖然《憲法》并沒有明確提出社會保障權(quán)的概念，我們也不能確定的說社會保障權(quán)已經(jīng)成為明定的公民基本權(quán)利，②第45條對公民的救助做了規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險，社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。......國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民勞動、生活和教育?！薄稇椃ā芬?guī)定沒有明確說公民享有社會保障權(quán)，而是說公民在某種情況下，“有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，我們就姑且從這一條規(guī)定來確認，公民享有社會保障權(quán)。對于社會保障權(quán)的定義，有學者認為社會保障權(quán)是一項體現(xiàn)人類理性的“自然權(quán)利”；③有學者認為社會保障權(quán)是法律賦予公民在一定條件下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助，以滿足或維持其一定生活水平或生活質(zhì)量的權(quán)利；等等。無論是那種角度，學者們大都明確指出公民是在法律規(guī)定的某種條件出現(xiàn)的情況下，即在生存、生活處于不良境地的情況下，國家應當予以救助。筆者認為，社會保障權(quán)是指公民在法律規(guī)定條件下從國家獲取物質(zhì)幫助以維護自身生存和發(fā)展需要的權(quán)利。
有學者基于權(quán)利實現(xiàn)特征，把弱勢群體分別區(qū)分為政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、文化權(quán)利、民事權(quán)利、社會權(quán)利、法律程序權(quán)利等權(quán)利實現(xiàn)中的弱勢群體。這種區(qū)分明確指出，不同的社會弱勢群體，其權(quán)利追求是不同的。對于全國數(shù)量龐大的棄嬰、孤兒這樣的弱勢群體而言，他們追求的權(quán)利不會是政治權(quán)利，也不會是經(jīng)濟權(quán)利，因為生存下去才是他們最基本的也是最首要的追求。畢竟，“沒有生存權(quán)，其他一切無從談起?！睂τ谒麄兌?，生活保障權(quán)遠比那些政治權(quán)利重要的多，實際的多。如果活不下去，再談其他什么美好的權(quán)利也不過是“鏡花水月”。任何公民在特定的情況下都應當享有社會保障權(quán)，這種保障權(quán)最起碼應當包括維護自身相當生活水準的權(quán)利，至少包括免于饑餓的權(quán)利。我們所強調(diào)的弱勢群體，面臨重重困境，之中最緊要的莫過于能吃飽飯，能活下去。但各種報道中關(guān)于少年兒童流浪、乞討、盜竊等等新聞或許可以告訴我們，這一群體處于何種危險境地。他們?yōu)槭裁磿幱谶@樣一種境地？他們最基本的生活保障應該從哪里來？既然社會救濟是國家和社會的責任和義務，就應該由國家來提供救助，包括提供食物，提供居所，提供必要的教育，等等。也就是說，憲法所設定的規(guī)定情境已經(jīng)出現(xiàn)，基于生存需要的自然屬性，基于國家對公民保護的社會屬性，國家就應當積極履行救助、提供物質(zhì)幫助的義務。但從民政部的數(shù)據(jù)我們可以看出，國家在弱勢群體社會保障權(quán)實現(xiàn)中發(fā)揮了多大的作用。民政部負責人在接受采訪時表示，目前我國孤兒人數(shù)約有61萬，其中政府收養(yǎng)的不到11萬，另有50多萬則“流落民間”。④因此，要想讓弱勢群體的社會保障權(quán)不會成為空話、淪為“紙上的權(quán)利”，國家義務的問題就不容回避。
弱勢群體社會保障權(quán)實現(xiàn)中的國家義務
在弱勢群體社會保障權(quán)實現(xiàn)過程中，義務的承擔者應當是國家，也必須是國家。事實上，只有國家，有必要也有可能承擔實現(xiàn)公民社會保障權(quán)的憲法責任。⑤各種財富和資源集中在國家手中，有條件為公民的生存、生活提供各種必需的物資。況且，既然生而為國家的公民，就理應在這個國家生存、生活下去，國家就應當保障她的國民享有最基本的生存和生活條件，這是國家存在的價值所在。當公民因為種種原因無法維持生存、生活或者無力改變自己的惡劣的生存環(huán)境、生活條件時，國家應當對其提供必要的幫助和照顧。公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)依賴于國家。國家應當積極作為，給予處于困境、亟需得到救助的弱勢群體以救助。在弱勢群體社會保障權(quán)的實現(xiàn)過程中，國家負有不可推卸的責任和義務。在沒有社會慈善傳統(tǒng)的情況下，國家不能推卸責任，把對弱勢群體的救助義務轉(zhuǎn)嫁出去。國家義務是抽象的規(guī)定，最終國家義務都要具體為政府的義務，政府機關(guān)的義務。當公民遭遇到法律規(guī)定的情境時，可以向政府或有關(guān)職能部門提出申請，請求救助；根據(jù)《憲法》的規(guī)定，相關(guān)部門必須給予必要的救助；同時，各級職能部門還應主動作為，及時把流落街頭的棄嬰、孤兒妥善的安置起來，比如建立兒童福利院，建立收養(yǎng)所等來妥善安置這些孩子。這種救助義務是憲法規(guī)定的，是負責任政府的應然義務，也是法治國家的基本特征。
弱勢群體社會保障權(quán)法律保護的現(xiàn)狀
現(xiàn)行《憲法》用四個條文規(guī)定了社會保障權(quán)的內(nèi)容。但我們要清醒的看到，《憲法》規(guī)定中的社會保障制度更多的集中于養(yǎng)老、醫(yī)療、退休等制度，針對的是某些特定人群。對于弱勢群體，并沒有具體的救助措施，我們也只能從“我國公民”的字面上來理解。當然，作為國家根本大法來講，憲法也不可能針對某一特定人群進行專門的規(guī)定，但這并不妨礙弱勢群體享有社會保障權(quán)，也不是弱勢群體社會保障權(quán)得不到保障的借口。對于棄嬰、孤兒，除了《憲法》中籠統(tǒng)的規(guī)定，我國目前并沒有專門的兒童福利法規(guī)。1991年通過、2006年修訂的《未成年人保護法》并不是兒童福利法規(guī)，而是綜合性的兒童權(quán)利法規(guī)。正是由于沒有專門的兒童福利法規(guī)，導致到目前為止，我國沒有專門負責兒童福利工作的部門，兒童教育、醫(yī)療、福利等都有相應的管理部門，且都是各干各的，沒有整體性，也缺乏相互的協(xié)調(diào)和配合。在“無法可依”的情況下，這些棄嬰、孤兒的權(quán)利就更處于危險境地，當生存、生活出現(xiàn)危險的時候，極有可能會被“踢皮球”，出現(xiàn)責任的推諉，甚至被漠視。就社會保障法律來講，我國已經(jīng)出臺了《社會保險法》。但該法是要求先繳費后再享受社會保障，這已經(jīng)把這些棄嬰、孤兒排除出了保障對象的范圍。⑥而《社會福利法》，2011年全國人大會議上曾有代表提出立法建議，但內(nèi)務司法委員會認為立法時機尚未成熟，等時機成熟了再進行論證；⑦處于社會保障法體系中基礎性地位的《社會救助法》，于2008年公布了征求意見稿，提上了立法議程，但到現(xiàn)在也仍然沒有出臺。我國目前的社會保障法律體系十分不健全，如果靠《社會保險法》的有關(guān)規(guī)定來保障弱勢群體的社會保障權(quán)，那弱勢群體基本上處于“不保險”的境地。社會保障法律體系的欠缺，致使我國目前弱勢群體社會保障權(quán)難以實現(xiàn)。關(guān)于弱勢群體的救助保障問題，除了《未成年人保護法》外，還有《未成年人教育法》及其他一些法規(guī)等。但就兒童保護的最重要、最直接的《未成年人保護法》來講，也只是在第四十三條規(guī)定縣級以上政府部門應當根據(jù)需要設立救助場所，對流浪乞討等人員進行救助；對孤兒等生活無著人員由民政部門設立的兒童福利機構(gòu)收留撫養(yǎng)。相比較而言，該法關(guān)于弱勢群體的救助規(guī)定簡單而粗疏。應該怎么救助，采取什么辦法，兒童福利機構(gòu)怎么設立，責任怎么劃分等，都沒有規(guī)定，只是說相關(guān)人員“不得虐待、歧視”這些孤兒，而且在責任明確和責任追究上也只是原則性的規(guī)定，缺乏必要的強制力?？窟@樣一部法律來保護極度弱勢而且處于困境中的弱勢群體，它的保護力該有多么的虛弱。因此，我國亟需制定出臺一部專門的兒童保護法規(guī)，對弱勢群體的社會保障作出切實詳盡的規(guī)定。
弱勢群體社會保障權(quán)保護立法思考
完善的法律體系是公民社會保障權(quán)得到保護的前提和基礎。目前，我國的社會保障法律體系還不健全、不完善，這是導致我國目前對弱勢群體的救助大都停留在行政命令的層次的主要原因；甚至這種救助是運動式的：在媒體關(guān)注下，在輿論聚焦時，弱勢群體能夠得到些微薄的關(guān)愛和救助；一旦這種熱潮退去，一切又都回到了原點。因此，長效的法律保護機制十分重要。建立健全社會保障權(quán)保護的法律體系是刻不容緩的事情，這關(guān)乎著弱勢群體能否得到救助，關(guān)乎著弱勢群體能否“體面而有尊嚴”的活下去，關(guān)乎著和諧社會建設的大局。就當前的社會保障權(quán)保護的法律體系來講，要進一步完善《憲法》的有關(guān)規(guī)定，在修訂憲法時明確把社會保障權(quán)納入到公民的權(quán)利體系中去，還要特別強調(diào)弱勢群體的存在和國家應當給予弱勢群體以充分的保障；除此之外，還應當盡快制定出《社會福利法》和《社會救助法》，確保對弱勢群體的救助有法可依。另外，制定專門的《兒童福利法》也應當是極為緊迫的任務。畢竟社會保障法律的調(diào)整對象具有廣泛性，對象不特定。對于棄嬰、孤兒這樣的弱勢社會群體來講，專門的《兒童福利法》更具有針對性，也更能確保弱勢群體社會保障權(quán)得到切實的保障。由此，我們可以建立起以《憲法》規(guī)定為統(tǒng)領(lǐng)、以社會保障法律為主體、以兒童福利法律為根本的弱勢群體社會保障權(quán)法律體系。這一法律體系應當做到如下要求：
第一，兒童福利立法應當以保障包括弱勢群體在內(nèi)的兒童的生存和發(fā)展為價值取向。對于公民來講，國家的救助畢竟只是解決“燃眉之急”，而危機解除之后的發(fā)展問題，更應是我們考慮的重點。除了確實喪失能力、非國家保障無以生存的情況之外，自身的獨立實屬必要。對于弱勢群體而言，國家應當把他們的生存和發(fā)展有機結(jié)合起來。在解決了生存問題之后，還應當為這些群體將來走入社會后能夠“有尊嚴的活著”提供必要的教育、培訓以及就業(yè)機會等。這需要在立法時予以明確。
第二，兒童福利立法應當以公正為目標。公正是法律的價值所在，社會保障法律也不例外。社會環(huán)境的不盡如人意是現(xiàn)實，但法律不應因為這種現(xiàn)實就人為的制造不平等。兒童福利立法對于所有的兒童應當一視同仁，即使是身有殘疾，即使沒有父母關(guān)愛，也應受到國家、社會同等的對待，而不應有所差別，也不能有所差別。社會保障制度本身就是為了給處于弱勢地位的群體享受社會平等對待的條件和機會，如果在給予保障的過程中呈現(xiàn)出不平等，無疑背離了建立社會保障制度的初衷。所以在立法時，必須明確國家對于弱勢群體的救助應是平等對待的，無論被救助者本身是怎樣一種狀況，絕對不能有所差別。
第三，兒童福利立法應當以保障生存和發(fā)展、強調(diào)國家責任、加強責任追究為基本原則。首先，兒童福利立法應當以保障弱勢群體的生存和發(fā)展為基本原則。如前文所述，對于大多數(shù)弱勢群體而言，在這個社會生存下去是第一位的需求，而發(fā)展，更是這個群體自身有尊嚴的活下去的必備條件。其次，兒童福利立法應當以國家責任為基本原則。國家的救助義務是第一位的，也是最重要的。而社會的慈善力量只不過是補充。我們不否認慈善的重要作用，但如果因此就弱化國家的責任和義務就是舍本逐末。國家不應也不能把本屬自身的權(quán)益轉(zhuǎn)嫁給社會。最后，兒童福利立法必須以加強責任追究為基本原則。國家責任最后都會具體為政府責任，職能部門的責任。如果良好的法律制定出來不能得到貫徹實施，相關(guān)部門難辭其咎。如果沒有責任追究，沒有嚴厲的責任懲戒，那再好的社會保障制度也不過是“空中樓閣”。因此，要把對于弱勢群體的安置和救助納入政府、官員的考核體系中，以引起政府和官員的注意和警醒。
第四，應當明確的是兒童福利立法是在現(xiàn)有的以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)、以《未成人保護法》及社會保障法律為骨干的社會保障法律體系的基礎上的特別法，因而在兒童保護以及弱勢群體保護中應優(yōu)先適用。社會立法應當與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。就今天我國經(jīng)濟發(fā)展水平而言，社會立法已經(jīng)遠遠落后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，我們現(xiàn)在完全可以建立起完備的社會保障體系，也應當建立起良好的弱勢群體救助體系。經(jīng)濟條件、社會條件都已經(jīng)具備，弱勢群體如何保障和救助，就是為政者的意識和責任了。
作者：楊文義單位：河南科技學院法律系助教
