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一、問題的提出

國務院2008年工作要點提出“，加快金融體制改革，研究農業(yè)發(fā)展銀行改革問題?！蹦壳?，農業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱農發(fā)行）在改革過程中應以什么樣的方式加盟改善農村金融服務體系，更好地發(fā)揮服務新農村建設的作用，是農發(fā)行改革面臨的重大課題。農發(fā)行廣西分行成立于1994年12月31日，經(jīng)過十五年的發(fā)展，農發(fā)行的信貸支持涵蓋農業(yè)及農業(yè)延伸領域。特別是2004年以來，廣西轄區(qū)農發(fā)行加快了改革與發(fā)展的步伐，實現(xiàn)了單一的支農向綜合支農、純政策性運作向政策性銀行商業(yè)化運作的初步轉型，實現(xiàn)了政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的分別管理、分賬核算，建立了嚴格的信貸準入和退出機制。但從農發(fā)行改革發(fā)展的實踐看，要使農發(fā)行作為政策性銀行的支農作用得到充分發(fā)揮，其在內部管理、外部環(huán)境以及加強政策性銀行的立法建設等方面，仍有許多問題亟待解決。

二、制約的因素

（一）內部經(jīng)營管理機制需進一步加強

一是貸款利率定價彈性不足制約業(yè)務發(fā)展。目前商業(yè)性貸款利率定價權限全部集中在省級分行，這延長了決策時滯，降低了經(jīng)營效率，減弱了利率彈性，不利于調動基層行定價積極性，也不利于應對市場的變化。二是貸款集中度較高使信貸風險難以規(guī)避。廣西農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和骨干企業(yè)較少，特別是經(jīng)濟發(fā)展落后的縣域，優(yōu)良客戶更少。由于貸款行業(yè)的高度集中，加大了農發(fā)行因市場波動而產生信貸風險的可能性。三是風險管理水平有待提高。近年來，農發(fā)行已初步建立起前后臺分設、審貸分離等一系列有效的風險管理措施，但這些在技術上是比較基本的，整體上風險管理基礎仍然比較薄弱。四是缺乏服務創(chuàng)新難以適應“三農”要求。目前，廣西轄區(qū)農發(fā)行既缺乏相應的業(yè)務研發(fā)部門，又沒有相應的業(yè)務品種開發(fā)機制，業(yè)務品種創(chuàng)新比較欠缺，難以滿足客戶的多元化的融資需求。五是缺乏合理有效的激勵約束機制、人員素質有待提高。從目前廣西轄區(qū)農發(fā)行現(xiàn)狀來看，員工隊伍操作技能老化、業(yè)務知識老化、年齡結構老化等問題日益突出。機構設置上，也基本上保持商業(yè)性貸款放開前的機構設置，一些經(jīng)濟條件較好的縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農發(fā)行分支機構，這在一定程度影響了農發(fā)行支農作用的進一步發(fā)揮。

（二）農發(fā)行改革發(fā)展的外部機制有待完善

一是國家對政策性銀行的定位還不明確。1994年三家政策性銀行成立后，關于政策性銀行的立法一直沒有出臺，對政策性銀行經(jīng)營范圍、運行規(guī)則、違規(guī)處罰等都沒有明確規(guī)定。政策性銀行在無制度約束的情況下運行，業(yè)務經(jīng)營“摸著石頭過河”的特殊性制約了其職能的發(fā)揮和自身發(fā)展。二是稅收等配套政策不完善。農發(fā)行與商業(yè)銀行處在不同的政策、經(jīng)濟和信用環(huán)境下，但營業(yè)稅率卻相同，這極大削弱了農發(fā)行財務可持續(xù)能力。三是資金籌措渠道狹窄。因受到國家政策限制，農發(fā)行的籌資途徑和方式有限，自主籌資功能弱、成本較高。

（三）政策性需要與商業(yè)性運作之間存在矛盾

從廣西的情況看，食糖、木薯、桑蠶等農副產品產量在全國均占主導地位，產量占據(jù)全國的60%以上；另外，農村公路建設是新農村建設的重要組成部分。對這些產業(yè)和項目，地方政府及相關部門都希望農發(fā)行按照政策性貸款要求進行管理，帶有強烈的政策性金融需求。但是，按照現(xiàn)行信貸政策規(guī)定，其仍屬于商業(yè)性貸款范圍，需要按照商業(yè)化要求進行運作，這個矛盾一定程度上影響了廣西轄區(qū)農發(fā)行支持廣西新農村建設的力度。

（四）農村金融機構的合作力度還不夠

一方面，目前農村金融機構三駕馬車（農發(fā)行、農行、農村合作金融機構）的定位還不夠清晰。中央要求農行和農發(fā)行在農村金融中發(fā)揮“骨干和支柱作用”，農村合作金融要成為農村金融的一支“生力軍”，但從目前的經(jīng)營情況看，在商業(yè)性業(yè)務領域，三家并沒有明顯的特色和區(qū)分，經(jīng)營有同質化的傾向。另一方面，農村金融機構的合作力度還不夠。農發(fā)行與農行、農村合作金融機構的合作主要停留在吸收同業(yè)存款的業(yè)務合作的局面，在發(fā)揮支農作用上相互之間缺乏溝通、協(xié)調，沒有形成良好的信息共享、業(yè)務合作、定期聯(lián)系等相關機制。

三、政策建議

從長期發(fā)展戰(zhàn)略看，政策性金融是新農村建設不可或缺的、符合國際通行做法的重要支持手段，其本質是準財政，是財政與金融手段的有效結合，其功能主要是貫徹國家宏觀經(jīng)濟政策、產業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，對資源配置起引導作用，保護和扶持弱勢經(jīng)濟，實現(xiàn)政府的發(fā)展目標。因此，應不遺余力地通過一系列金融制度創(chuàng)新和與之相適應的體制改革，實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展銀行的長期可持續(xù)發(fā)展。

（一）明確定位，堅持政策性方向

一是繼續(xù)堅持農發(fā)行政策性銀行的辦行方向。農發(fā)行要定位為“建設社會主義新農村的銀行”，繼續(xù)堅持政策性業(yè)務為主體，在此基礎上，鞏固和完善農發(fā)行現(xiàn)有支農職能，進一步拓寬信貸支農渠道。二是要合理界定政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務。政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務不應該是相互排斥的，農發(fā)行在發(fā)展政策性貸款業(yè)務的同時，也要合理發(fā)展商業(yè)性貸款。三是要采取區(qū)別對待、分類指導的政策。對廣西來說，食糖、木薯、桑蠶、水產等產業(yè)等，屬于直接影響國計民生的重點行業(yè)，應該按照政策資金的需求，給予專項信貸資金配套，以保證農民增產增收，充分發(fā)揮農發(fā)行的職能作用。

（二）加強合作，理順農村金融“三駕馬車”的關系

一是關于適度競爭問題。要鼓勵各家金融機構適度競爭，共同培育農村金融市場。對各家金融機構的業(yè)務范圍不宜劃分得過細、明確得過嚴，避免造成壟斷；央行和監(jiān)管部門應加強窗口指導和業(yè)務監(jiān)管，從金融政策上、信貸規(guī)模上進行適當調控，避免過度競爭、重復建設。二是合作問題。當?shù)亟鹑谥鞴懿块T應積極牽頭，加快建立涉農金融機構的信息共享機制、溝通協(xié)調機制和高層定期會晤機制。同時，三家農村金融機構要切實加強業(yè)務合作，例如，對一些重大的支農項目，各農村金融機構要組成銀團貸款，共同支持項目的發(fā)展。

（三）完善法規(guī)，謀求廣闊的發(fā)展空間

一是應該從國家法律、法規(guī)的層面，明確農發(fā)行的經(jīng)營范圍、運行規(guī)則、違規(guī)處罰等，規(guī)范政策性銀行經(jīng)營行為；二是以農發(fā)行的業(yè)務量、經(jīng)營效益、社會效益、貸款質量等為主要考核依據(jù)，相應地與費用、收入等掛鉤，盡快制訂出國家對農發(fā)行的績效考核機制，促進農發(fā)行激勵約束機制形成。三是中央和地方政府應盡快出臺有關政策，在稅收、征費等方面，給予農業(yè)政策性銀行與其他商業(yè)銀行不一樣的優(yōu)惠政策，并規(guī)定減免的稅費專項用于彌補農業(yè)政策性業(yè)務虧損。

（四）防范風險，提高競爭能力

一是加強風險控制。要加快建立風險監(jiān)測、預警監(jiān)控機制，有效防范信貸風險，積極探索建立區(qū)域性的貸款審查審批中心、專職審批人等制度，加強信貸的內部控制，提高風險識別和風險計量能力。二是要繼續(xù)完善信貸管理，從實際出發(fā)，分別確立政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的風險管理方式，建立商業(yè)性業(yè)務的風險處置方式和信貸退出機制，強化以風險管理為中心的理念，增強風險意識，有效防范和規(guī)避信貸風險。三是要適應新形勢、新業(yè)務的發(fā)展需要，完善結算手段，擴大業(yè)務范圍和服務領域，增強支農服務功能，滿足農村金融有效需求。

（五）深化改革，強化內部管理

一是加強業(yè)務創(chuàng)新。要加快設立專門的業(yè)務品種研發(fā)部門，加快建立健全業(yè)務品種創(chuàng)新的機制，進一步整合力量，加快相應經(jīng)營管理方式和業(yè)務品種的創(chuàng)新。在此基礎上，加快研發(fā)出適合農發(fā)行特點的流動資金循環(huán)貸款、法人賬戶透支等融資業(yè)務，以及網(wǎng)上銀行、貸款承諾函等業(yè)務品種。二是提高從業(yè)人員素質。農發(fā)行要采取措施，建立健全全員競聘上崗、員工待崗和退出制度，加強中高級管理人才、核心人才為主體的人力資源開發(fā)，加大對青年員工的選拔使用力度，推進員工隊伍的知識化、專業(yè)化、年輕化。采取培養(yǎng)、引進、外聘等辦法相結合，建立健全人才庫、專家?guī)?，解決急需專業(yè)人才。