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摘要：林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)安全，是二十一世紀(jì)人類面臨的共同主題，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為貫徹落實(shí)《決定》精神和退耕還林政策，林場(chǎng)對(duì)國有林地回收做了大量卓有成效的工作，但工作中舉步為艱，阻力重重，一部分流失的土地收不回來，退耕還林工作也進(jìn)展緩慢，生態(tài)安全得不到有效保護(hù)。本人在林場(chǎng)工作多年，擬對(duì)林場(chǎng)國有林地回收工作談?wù)勔稽c(diǎn)個(gè)人的見解和看法，以期引玉之效。

一、國有林地流失的主要方式

造成國有林地流失的原因是多方面的，有政策失誤所造成的，有管理失誤造成的，也有人為造成的，但不外乎以下幾種方式：

一是肆意開墾，破壞林地現(xiàn)狀和用途。這種方式自林場(chǎng)成立初期表現(xiàn)得最為突出和普遍，但在法律政策日漸完善和管理力度日益加強(qiáng)的今天，這種方式已經(jīng)形不成氣候，其破壞力和影響力開始慢慢下降。

二是圈地蠶食，變公為私。這種方式可視為“明修棧道，暗渡陳倉”，其主要表現(xiàn)為，林區(qū)群眾先是在林地里或有爭議的林地里搭建看似無關(guān)緊要的棚子、低矮房等建筑物，隨著時(shí)間的慢慢推移，棚子變樓房、荒地變陽臺(tái)、變豬欄、變菜園……，這種漸進(jìn)的方式一般讓人不易覺察也容易令人“接受”，但一經(jīng)出現(xiàn)，卻往往是最難處理的。

三是采用隱蔽的“拉鋸戰(zhàn)術(shù)”，通過“燒、砍、拔”和“牧馬放羊”等方式破壞森林植被和新造林地，變林地為荒山荒地，使林地管理部門事實(shí)上對(duì)該片林地失去“控制權(quán)”。

四是群體采用極富破壞力的方式公然與林業(yè)管理部門作對(duì)，集體參與破壞活動(dòng)。這種群體事件一旦出現(xiàn)，則群眾情緒將比較激化，影響比較巨大，危及林區(qū)的和諧與穩(wěn)定，往往會(huì)驚動(dòng)到各級(jí)部門，雖最終事態(tài)可以抑止，但日后將不能正常對(duì)林地生產(chǎn)實(shí)施有效管理和組織，形成林區(qū)的“死角”。

上述兩種方式，如今已在林場(chǎng)國有林地流失中占據(jù)了主要位置。

二、林地回收工作的難點(diǎn)分析

林業(yè)系統(tǒng)圈內(nèi)有一句話，叫“國有林地流失容易回收難”，一語道出了國有林地回收工作的“難”。林地回收工作涉及林場(chǎng)、政府、集體、個(gè)人等方方面面，處理不慎，全盤皆輸。林地回收的“難”就難在于：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口數(shù)量的自然增長，與有限的生產(chǎn)生活用地存在長久的矛盾?，F(xiàn)在農(nóng)村普遍以種養(yǎng)為最基本的生產(chǎn)方式，種養(yǎng)的根基在于土地，土地的數(shù)量和分配總是有定量的，而靠科技提高單位生產(chǎn)量目前還存在相當(dāng)大的困難且相當(dāng)有限，“民以食為天”，老百姓總要穿衣吃飯，生產(chǎn)用地不夠他們就盲目地以身試法。二是林場(chǎng)的行政管轄權(quán)屬于當(dāng)?shù)卣?，與林場(chǎng)的林地管理權(quán)存在重疊，有些林場(chǎng)甚至直屬于當(dāng)?shù)卣?，林地管理與政府行為存在一定的矛盾。所以，國有林地流失回收具有極強(qiáng)的政策性，涉及面廣，沒有地方政府的支持，回收問題就難以實(shí)現(xiàn)。其原因在于，于公而言，現(xiàn)在國家提倡和諧社會(huì)，講求穩(wěn)定勝過一切，于私而言，政府官員的政績與選舉與民眾有相當(dāng)大的聯(lián)系，政府行為中難免有“你好我好大家”的做法。三是人民群眾的文化水平普遍得到提高，鉆法律空子的案例屢見不鮮，林區(qū)群眾知道國家對(duì)集體事件的處理相當(dāng)謹(jǐn)慎，是以他們常以群體事件出現(xiàn)，使執(zhí)法部門和人員有所顧忌。四是歷史遺留問題，國家解放后，農(nóng)村實(shí)行“責(zé)任地”，將土地承包到戶，但在落實(shí)的過程中，未能以嚴(yán)肅認(rèn)真負(fù)責(zé)任的態(tài)度劃定四至界，“農(nóng)林混居”，界線模糊，有的甚至公然將國有林地向農(nóng)民發(fā)放“土地使用證”或“林權(quán)證”，為以后出現(xiàn)的“爭議林”、“爭議地”埋下了無窮后患。

三、林地回收工作的對(duì)策

“三贏”是解決林地回收工作的根本，缺一不可。所謂“三贏”是指林場(chǎng)、政府、群眾的“三贏”，唯有實(shí)現(xiàn)三方面合作共贏，才是林地回收工作的長遠(yuǎn)大計(jì)。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)“三贏”，本文擬提出以下三個(gè)方面供參考。

首先，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口數(shù)量的自然增長，與有限的生產(chǎn)生活用地這對(duì)矛盾一天不解決，就不能算是國有土地順利回收。事實(shí)上，癥結(jié)與矛盾一并存在，矛盾一天不解決，癥結(jié)也一天不消失。解決這樣的矛盾有兩種辦法：

1、通過建立自然保護(hù)區(qū)等辦法，爭取國家撥款，把生產(chǎn)生活條件極其缺乏的林區(qū)群眾整體遷移安置，尤其是保護(hù)區(qū)核心區(qū)的農(nóng)戶；

2、在群眾承認(rèn)國有林地所有權(quán)的前提下，通過雙方充分協(xié)商、協(xié)議，有選擇、有條件地劃出一定面積的林地與群眾開展聯(lián)營，從提供苗木、技術(shù)指導(dǎo)等角度幫助林區(qū)群眾解決生產(chǎn)生活上存在的問題。

其次，林地的“雙重管轄”性質(zhì)，注定了管理上的弊病。這就需要林場(chǎng)必須與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系，認(rèn)真做好勾通和協(xié)調(diào)工作，除了自身積極扶持林區(qū)群眾搞好日常生產(chǎn)生活外，還要為老百姓穿針引線，把政府“惠農(nóng)”政策如退耕還林、沼氣推廣等落實(shí)到林區(qū)各家各戶，甚至沒有條件的也要積極爭取創(chuàng)造條件，在這過程中，林場(chǎng)應(yīng)該起到“橋梁”的作用，這是使事情進(jìn)入良性循環(huán)的橋梁。

最后，回收被占林地，當(dāng)要穩(wěn)妥慎重，明晰主權(quán)，依法回收。

一是慎重對(duì)待“爭議”地，穩(wěn)妥處理農(nóng)林關(guān)系，最在限度地爭取合解，爭取共贏。要與群眾統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，達(dá)成共識(shí)，即退耕還林，真正地為農(nóng)民解決實(shí)際困難，鼓勵(lì)農(nóng)民在被占地里自費(fèi)種植林木，以優(yōu)良的生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)和保障農(nóng)民的豐收，增加農(nóng)民的收入。

二是明晰主權(quán)?；厥樟魇Я值?，政策性強(qiáng)，涉及面寬，難度大，林場(chǎng)應(yīng)當(dāng)成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)回收：1、摸清流失地準(zhǔn)確位置、數(shù)量、侵占人、侵占時(shí)間、有無證件手續(xù)等，獲取流失土地的主權(quán)證據(jù)材料，做好民事訴訟的準(zhǔn)備工作；2、與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，爭取理解與支持。當(dāng)前普遍存在一個(gè)突出的問題就是主權(quán)是否明晰的問題，如果林場(chǎng)拿不出足夠的證據(jù)，證明對(duì)林地享有主權(quán)，這對(duì)回收工作的是十分不利的。

三要以法回收。國有林地，是國有資產(chǎn)的重要組成部分。打擊國有資產(chǎn)流失犯罪是林區(qū)司法機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，林區(qū)司法機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究法理，準(zhǔn)確地適用法典，最大限度地做好依法回收國有林地流失的各種犯罪的調(diào)查、取證、訴訟、審理的準(zhǔn)備工作，力爭有理、有利、有節(jié)，涉及此類犯罪案件，有一起查一起，不能姑息，不能手軟。

國有林地流失現(xiàn)象極為普遍，回收阻力大，困難多。但是只要抓住全國貫徹落實(shí)《決定》的有利時(shí)機(jī)，以三個(gè)代表為指導(dǎo)，以三個(gè)有利于為準(zhǔn)繩，以《決定》為武器，有禮、有利、有節(jié)地予以回收，是完全可以贏得地方政府的理解支持的，只要政策到位，宣傳到位，大多數(shù)群眾也會(huì)理解配合的，回收土地的目的一定能夠達(dá)到。