當前政策性金融的認識解析論文
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金融學界往往關注發(fā)展中國家進行金融抑制的經濟根源、主要手段以及經濟績效，然而“政策性金融”作為一種特殊的金融制度形式，其經濟績效以及它同金融抑制之間的關系，卻常常被研究者所忽視。白欽先先生《政策性金融論》（載《經濟學家》，1998年第8期）曾對政策性金融進行了較為詳盡的分析和初步評價。所謂政策性金融，就是以國家信用為基礎的、國家作為融資主體運用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略而進行的特殊的資金融通行為。政策性金融雖然同其他資金融通形式一樣具有融資性和有償性特征，但是其更重要的特征卻是政策性和優(yōu)惠性，是服務于國家特殊產業(yè)政策和社會發(fā)展目標的一種特殊金融制度。政策性金融大量存在于發(fā)展中國家、傳統(tǒng)計劃經濟國家以及某些發(fā)達國家，有其積極的社會經濟功能，但是從金融抑制的角度來看，政策性金融由于強調國家作為資金配置主體的作用，所以對于金融體系的市場功可能會產生一定的負面作用。在此，我們先簡要描述政策性金融的特征和經濟功能，然后再討論政策性金融潛在的消極因素和對金融效率的影響，由此解釋為什么在一些國家政策性金融很容易形成一種隱性的變相的金融抑制手段。
政策性金融的產生基于這樣一種假設：經濟中的資源配置應同時遵循經濟上的有效率性和社會效果的合理性，而在現(xiàn)實經濟中，單純依賴市場機制雖然可能達成經濟上的有效率性，但是社會的公平與穩(wěn)定卻常常遭到破壞，市場機制內部的缺陷使得國家有必要作為資源配置的主體以政策性融資的形式直接介入資金分配，以實現(xiàn)資金配置的經濟效果和社會效果的協(xié)調。政策性金融機構是國家出資建立的負責政策性融資業(yè)務的金融機構，一般而言，政策性金融機構的經營目標并非利潤最大化，而是服從國家宏觀經濟調控和國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略的需要。政策性金融機構的融資原則也不同于一般商業(yè)銀行，在項目選擇上不以經濟效益為首要條件，而是要根據(jù)國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的需要而為符合條件的借款人提供資金支持；在貸款條件上，政策性金融的貸款一般期限較長而利率比較優(yōu)惠，而且在貸款方面，政策性金融機構承擔著“最后償債人”的特殊角色。由于政策性金融機構的特殊地位，政府除保證充足的資金供應之外還給予種種優(yōu)惠政策和特殊保護，甚至政府還為政策性金融機構承擔經營風險。
政策性金融承擔著政府所賦予的特殊經濟和金融職能，這同一般金融中介機構有很大區(qū)別。政策性金融機構除對某些產業(yè)按照政府要求直接扶植和推動之外，還具有一種誘導性的功能，即政策性金融機構的資金投放方向會對私人金融機構產生示范作用，比如，政策性金融機構向一些具有長遠發(fā)展意義的高風險新興產業(yè)投資，可以向私人金融機構暗示國家的經濟發(fā)展方向，從而提高這些私人機構的投資意愿，促使這些新興產業(yè)迅速成長。從這個意義上來說，政策性金融機構具有一種“領袖”功能，反映著整個經濟發(fā)展的趨勢。從政策性金融機構的特殊地位來說，它在選擇金融服務對象的時候又有一種反常的“逆選擇”傾向，即越是在獲取資金方面困難的產業(yè)部門或者地區(qū)，就越是可能得到政策性金融機構的貸款，這對于某些弱勢產業(yè)（如農業(yè)和中小企業(yè)）、地緣條件差的偏僻地區(qū)的產業(yè)發(fā)展有重要意義。政策性金融還承擔著社會穩(wěn)定功能，因此在國家出現(xiàn)影響穩(wěn)定的經濟因素的時候，政策性金融機構有義務按照國家的要求提供及時的資金協(xié)助。應該說，在很多國家，包括象日本、德國以及法國這樣的發(fā)達國家，都存在著政策性金融，在廣大發(fā)展中國家和傳統(tǒng)的計劃經濟國家，政策性金融更是普遍存在的一種制度安排。政策性金融是從“市場失敗”假設出發(fā)而作出的一種制度安排，客觀地說，它的確曾經或正在發(fā)揮著重要的作用，承擔著重要的經濟職能，但是這些職能的實現(xiàn)需要相當苛刻的條件與前提。在這些條件和前提難以滿足的情況下，政策性金融的積極功能就難以發(fā)揮，甚至有通向金融抑制的潛在趨勢。而且，我們通過分析還可以發(fā)現(xiàn)，其實政策性金融所承擔的功能在很大程度上都可以通過市場機制來解決，而那些運轉良好的所謂政策性金融機構的秘訣，也正是在于充分運用了市場競爭機制和甄選機制。
二．政策性金融向金融抑制的可能過渡
政策性金融的出發(fā)點是試圖通過政府所建立的不以利潤最大化為目標的國家金融體系，來貫徹國家的產業(yè)政策和長遠發(fā)展戰(zhàn)略，以此來彌補資金配置的市場機制在實現(xiàn)社會合理性目標方面的缺陷，達到資源配置的經濟效率性和社會合理性的協(xié)調與統(tǒng)一。這是一種理論上的非常理想的情形，事實上，政策性金融的全部邏輯沒有超越國家干預經濟的一整套經濟學理由。但是深入考察政策性金融的實施手段、特殊地位以及約束條件，我們就會發(fā)現(xiàn)，政策性金融的潛在風險和機會成本是非常高的，由于內部激勵機制和監(jiān)督機制的不完善，政策性金融很容易成為一種損失資金配置效率的一種制度安排，從而從根本上與社會合理性目標相悖。政策性金融機構的行為方式與發(fā)展中國家或計劃經濟國家的國有金融機構具有較大的趨同性，具有國有金融機構全部機制扭曲的特征。政策性金融機構與政府行為有著天然的密切的聯(lián)系，從理論上說不能脫離政府行為對政策性金融機構的介入，難以保證其決策和經營的獨立性與自主性。在市場機制比較成熟的國家，政策性金融機構所承擔的經濟職能都可以通過市場機制來實現(xiàn)，政策性金融功能并不是不可替代的。我們嘗試在下面詳細敘述這些理由。
政策性金融的貸款項目選擇具有“逆選擇”傾向，這是由政策性金融本身承擔的經濟使命分不開的，而政策性金融與一般商業(yè)金融相區(qū)分的地方正在于這種經營方式上的“逆選擇”特征。在政策性金融中，逆選擇傾向與市場機制所要求的項目選擇原則產生了矛盾。在多個項目進行資金獲得權的競爭過程中，由于政策性金融的逆選擇傾向，便必然導致在多個競爭主體之間出現(xiàn)“逆向淘汰”的現(xiàn)象，效益良好的企業(yè)往往會得不到貸款支持，而盈利狀況不佳的企業(yè)往往獲得稀缺的資金，在不同產業(yè)之間也是如此，保護落后產業(yè)和弱勢產業(yè)的自身使命使得政策性金融機構在項目選擇上往往陷入矛盾和尷尬的局面。尷尬的根源是政策性金融的目標函數(shù)與商業(yè)性金融不同，它面臨的游戲規(guī)則也與商業(yè)性金融機構不同。政策性金融機構通過逆選擇機制向無效率的借款者提供資金支持，與政策性金融機構本身的生存和發(fā)展也構成矛盾，盡管政策性金融機構有政府的強大支持，但是從理論上說它應該具有自我發(fā)展和生存的能力，但是這種能力常常被項目選擇的逆選擇機制和逆淘汰機制所威脅。
政策性金融機構的特殊地位來自于它與政府之間的特殊關系，政府是政策性金融機構的資金的主要來源，是它所享有的各種政策性優(yōu)惠和利差補貼的賦予者，在很多時候，又是最終風險的承擔者。因此政策性銀行的目標函數(shù)便必然包含著政府的意志和愿望，與政府的目標函數(shù)扭結在一起，難以保持政策性金融機構本身在經營和決策上的獨立性。而獨立性恰恰是政策性金融機構生存與發(fā)展的基本前提之一。作為政府出資建立的金融機構，要在項目選擇上超脫于政府獨立決策，在實踐中是很困難的，這只是一個理論上的假想的理想情形。實際上，政策性金融機構很容易成為政府發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)政策的執(zhí)行者，成為政府在金融資源配置上的附庸，喪失對于政策性金融機構的生存非常寶貴的自主獨立權利。政府自身的效用函數(shù)會天然地轉嫁到政策性金融機構，而我們發(fā)現(xiàn)，政府的效用函數(shù)并不總是考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)政策，而是有更復雜的內涵，因此政府很容易將這些非經濟性的目標強加于政策性金融機構，通過政策性金融機構的貸款來緩解政治性壓力和社會矛盾。從某種意義上來說，政策性金融成為一種隱性的政府撥款，政策性金融機構放棄自己獨立的效用函數(shù)來完成政府賦予的使命，不承擔任何由此帶來的經營風險和經營成本，所有這些經營風險和經營成本都由政府來承擔。這是經濟中稀缺資金配置無效率的重要根源之一。
