摘要：自改革開(kāi)放，實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，那么我國(guó)的行政管理體制改革，必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。通過(guò)對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的研究，發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)政府治理的完善，必須與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)相適合，建立協(xié)作型的政府治理模式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；協(xié)作型治理

1中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了新中國(guó)建立以來(lái)未曾有過(guò)的重大變化：在所有制結(jié)構(gòu)上，私有制經(jīng)濟(jì)已取代了公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，而且私有制的比重還在進(jìn)一步提高。在收入分配結(jié)構(gòu)上，已形成了貧富懸殊、兩極分化的格局。在階級(jí)階層結(jié)構(gòu)上，已形成了“金字塔”型，新資產(chǎn)階級(jí)興起，工農(nóng)大眾弱勢(shì)化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源的關(guān)系上，高速度帶來(lái)了高能耗、高污染，使GDP的增長(zhǎng)大打折扣。在內(nèi)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正面臨著日趨附庸化的嚴(yán)重危險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)的變化帶來(lái)社會(huì)利益格局、結(jié)構(gòu)和功能的變化，從組織到地區(qū)，到整個(gè)社會(huì)的資源整合方式進(jìn)行由總體性社會(huì)向分化性社會(huì)的轉(zhuǎn)變。各方面的利益被充分的顯現(xiàn)出來(lái)，利益主體多元化。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。已形成“五大等級(jí)”“十大階層”的“金字塔”（中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所調(diào)查報(bào)告），人們被分化成了不同的階層，即使同一階層的人們之間，利益需求也不完全統(tǒng)一，個(gè)性越來(lái)越明顯，社會(huì)的復(fù)雜性也隨之增強(qiáng)，正在由統(tǒng)一向分化轉(zhuǎn)變。我國(guó)社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制乃至性質(zhì)發(fā)生了變化，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隸屬于國(guó)家的管理型單位變?yōu)槔嫘蛦挝?，中心任?wù)則更多是滿足成員需要及謀求組織自我發(fā)展。整個(gè)社會(huì)整合正在由行政性社會(huì)整合向契約性社會(huì)整合變革，市場(chǎng)中的契約性關(guān)系，以及建立在契約性關(guān)系基礎(chǔ)上的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等中間組織，都在整合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

所以，我們應(yīng)該清醒的看到，社會(huì)自主性的增強(qiáng)和結(jié)構(gòu)的分化，要求政府必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，注重社會(huì)力量的發(fā)揮，以契約為基礎(chǔ)，運(yùn)用與社會(huì)組織、公民社會(huì)合作的協(xié)作型方式整合社會(huì)資源。

西藏自治區(qū)位于我國(guó)的西南部，全區(qū)國(guó)土面積約120多萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的八分之一，平均海拔在4000米以上，素有“世界屋脊”之稱。目前，全區(qū)共有250多萬(wàn)人口，其中80％為農(nóng)牧民，西藏自治區(qū)是我國(guó)藏民族最集中的地區(qū)之一。

舊西藏，在殘酷、野蠻、黑暗的封建農(nóng)奴制度下，經(jīng)濟(jì)停滯、社會(huì)落后、文化蕭條、民不聊生，廣大群眾生活在水深火熱之中。西藏和平解放后，通過(guò)民主改革，從封建農(nóng)奴制跨入社會(huì)主義制度。四十多年來(lái)，黨和政府根據(jù)西藏的實(shí)際，制定政策、建立制度、強(qiáng)化基礎(chǔ)、加大投入，使西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到全面進(jìn)步，社會(huì)生產(chǎn)力空前發(fā)展，人民生活水平顯著提高，絕大多數(shù)群眾的溫飽問(wèn)題基本解決，一部分群眾率先過(guò)上了富裕生活。特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后，在鄧小平同志建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下，以“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的工作思路，使西藏的改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。

1992年，在鄧小平同志發(fā)表南巡講話以后，同年10月召開(kāi)了黨的十四大，并確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，就是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。從而，西藏的經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始與全國(guó)銜接，共同步入了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。然而，西藏自治區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)落后，社會(huì)生產(chǎn)力還不夠發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍存在著不合理現(xiàn)象，加上農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一和經(jīng)營(yíng)方式的落后，很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，在西藏建設(shè)健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，首先要對(duì)西藏的農(nóng)牧業(yè)進(jìn)行科學(xué)的定位，然后把農(nóng)牧業(yè)作為西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)，來(lái)進(jìn)一步發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

一、農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧區(qū)、農(nóng)牧民是西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的根本問(wèn)題

（一）農(nóng)牧業(yè)是西藏國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。西藏自治區(qū)目前擁有250多萬(wàn)人口，其中80％居住在農(nóng)牧區(qū)，從西藏自治區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的劃分上看，屬于農(nóng)牧型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且，農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民曾經(jīng)為西藏國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。四十多年來(lái)，西藏的各級(jí)政府始終堅(jiān)持把農(nóng)牧業(yè)作為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的指導(dǎo)思想，推動(dòng)了西藏經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。今天在我們進(jìn)入發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的歷史時(shí)期，更要注意解決好農(nóng)牧業(yè)的地位和發(fā)展問(wèn)題。馬克思在他的《資本論》中，關(guān)于闡述社會(huì)再生產(chǎn)理論時(shí)指出，社會(huì)生產(chǎn)就產(chǎn)品的最終用途，可分為兩大部類，第一部類是生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，第二部類是消費(fèi)資料的生產(chǎn)，只有兩大部類保持一定的比例關(guān)系，社會(huì)再生產(chǎn)才能順利進(jìn)行。正如，重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)（大農(nóng)業(yè)）的比例關(guān)系，實(shí)際上體現(xiàn)了兩大部類的比例關(guān)系。因此，農(nóng)牧業(yè)在整個(gè)西藏國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中不但占有重要的地位，而且起著堅(jiān)持性作用。這是因?yàn)檗r(nóng)牧業(yè)是西藏廣大人民群眾基本生活資料的主要來(lái)源。沒(méi)有農(nóng)業(yè)提供的糧食；沒(méi)有牧業(yè)提供的肉類和酥油及其他生活資料，廣大藏民就無(wú)法生存。所以農(nóng)牧業(yè)是西藏廣大群眾的衣食之源，生存之本。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展對(duì)市場(chǎng)的貢獻(xiàn)也是多方面的：（1）農(nóng)牧業(yè)為市場(chǎng)提供重要產(chǎn)品。如糧食、食品油、蔬菜、畜產(chǎn)品、奶制品及各種原料。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)：目前我國(guó)工業(yè)原料的40％，輕工業(yè)原料的70％，紡織工業(yè)原料的90％都來(lái)自于農(nóng)業(yè)和牧業(yè)。這不僅豐富了市場(chǎng)，而且為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。（2）農(nóng)牧業(yè)為市場(chǎng)創(chuàng)造了巨大的需求。就我國(guó)而言，目前9億農(nóng)民占全國(guó)市場(chǎng)份額的44％，而我區(qū)80％以上的人口居住在農(nóng)牧區(qū)，這就形成了西藏自治區(qū)最有潛力的市場(chǎng)，因此，農(nóng)牧區(qū)市場(chǎng)的需求狀況如何對(duì)西藏未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)具有決定性的影響。（3）農(nóng)牧業(yè)為西藏的市場(chǎng)提供生產(chǎn)要素。其一，農(nóng)牧業(yè)是西藏勞動(dòng)力就業(yè)的主渠道，同時(shí)也是西藏勞動(dòng)力的主要來(lái)源地。其二，農(nóng)牧業(yè)為西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一部分的儲(chǔ)蓄和投資來(lái)源，特別是近年來(lái)農(nóng)牧業(yè)向非農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的啟動(dòng)資本。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中如何把西藏的農(nóng)牧業(yè)放在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位，是一個(gè)需要認(rèn)真研究和探索的新課題。特別是黨的十五大、十五屆三中全會(huì)和區(qū)黨委五屆三次、四次全委（擴(kuò)大）會(huì)議精神的總體要求，圍繞著中央第三次西藏工作座談會(huì)確定的目標(biāo)，西藏農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著許多良好的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。因此，進(jìn)一步需要解決思想更新觀念，繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)的各項(xiàng)工作，確定農(nóng)牧業(yè)是西藏國(guó)民經(jīng)濟(jì)最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

（二）農(nóng)牧區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展是西藏穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。區(qū)黨委五屆三次全委（擴(kuò)大）會(huì)議上熱地同志曾對(duì)西藏的基本區(qū)情進(jìn)行了全面的概括：一方面西藏處于社會(huì)主義初級(jí)階段的低層次，生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于全國(guó)，另一方面西藏的各項(xiàng)建設(shè)和發(fā)展長(zhǎng)期面臨著達(dá)賴集團(tuán)的干擾和破壞。特別是近年來(lái)達(dá)賴集團(tuán)和國(guó)際反華勢(shì)力，借“人權(quán)”之口，以他們所謂的“生存權(quán)”和“發(fā)展權(quán)”來(lái)制造分裂祖國(guó)的各種陰謀，妄圖把西藏重新帶回40年前的封建農(nóng)奴制社會(huì)。尤其是西藏廣大的農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民作為他們長(zhǎng)期夢(mèng)想分裂祖國(guó)的突破口，在國(guó)際上散布謠言、制造混亂，在國(guó)內(nèi)進(jìn)行多次暗殺、爆炸和破壞社會(huì)主義制度的事。因而在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，農(nóng)牧區(qū)的穩(wěn)定是西藏穩(wěn)定的基礎(chǔ)，農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展是西藏發(fā)展的前提。鄧小平同志曾在論述建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義時(shí)明確指出：“從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，我們首先解決農(nóng)村問(wèn)題。中國(guó)有百分之八十的人口住在農(nóng)村，在中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒(méi)有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的?！逼浜蟛痪盟种赋觯骸爸袊?guó)社會(huì)是不是安定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來(lái)?！憋@然，農(nóng)牧業(yè)上不去，整個(gè)西藏的國(guó)民經(jīng)濟(jì)就上不去；農(nóng)牧區(qū)不穩(wěn)定，西藏的社會(huì)就不會(huì)穩(wěn)定；農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)上不了新臺(tái)階，西藏的國(guó)民經(jīng)濟(jì)就很難上新的臺(tái)階。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制代替計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史必然，也是由西藏的基本區(qū)情所決定的。

機(jī)構(gòu)編制工作的基本任務(wù)，實(shí)際上就是研究和處理上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的問(wèn)題，在一定層面上解決不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制應(yīng)時(shí)而生，為規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理拓展了新的視野。我們肯定它存在的積極意義，同時(shí)也有必要理性的思考和完善這一新的管理模式。

一、對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的理性認(rèn)識(shí)

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的產(chǎn)生，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機(jī)構(gòu)編制管理的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制管理工作是行政管理的一個(gè)重要組成部分，因此，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的興起，是與政府行政管理體制改革密不可分的。

（一）實(shí)名制興起的時(shí)代背景

1、行政管理體制的改變。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)分散而高效的社會(huì)結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。政府是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的締造者和推動(dòng)者。政府作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相輔相成而不能獨(dú)立存在的。也就是說(shuō)，政府結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行均受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制約與影響。機(jī)構(gòu)編制管理是政府行政管理的重要組成部分，它同政府一樣也必須實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求；二是要隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變管理思維，使之與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

2、編制與實(shí)有人員不相符。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府財(cái)政、人事制度的漸進(jìn)改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，因此在核定的機(jī)構(gòu)編制之外有了自控的空間——地方財(cái)政編制出現(xiàn)。地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不得不行使自控權(quán)，因而造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問(wèn)題隨之衍生。

在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制應(yīng)時(shí)而生，為機(jī)構(gòu)編制管理跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)圈開(kāi)辟了新視野。面對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制這一新生事物，我們亟需從理論層面對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

一、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制興起的緣由

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的興起，是多重因素綜合作用的產(chǎn)物。從總體上看，它既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機(jī)構(gòu)編制管理的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)，它還與政府改革密不可分。

1管理環(huán)境發(fā)生巨變。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的巨變莫過(guò)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，從宏觀層面看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)分散而高效的社會(huì)結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。就我國(guó)而言，政府一方面是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的締造者與推動(dòng)者；另一方面，作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，政府無(wú)法擺脫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而超然獨(dú)存。換言之，政府結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行均受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制約與影響。而就機(jī)構(gòu)編制管理來(lái)說(shuō)，作為政府管理的重要組成部分，它最初是為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)計(jì)并運(yùn)行的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的機(jī)構(gòu)編制管理承受雙重壓力：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求；二是要適應(yīng)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的模式。內(nèi)外部環(huán)境的巨變，一方面迫切要求機(jī)構(gòu)編制管理摒棄傳統(tǒng)思維，隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)適；另一方面，又不能脫離政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

2編制與實(shí)有人員脫節(jié)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，編制是分配給政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位挑選、使用工作人員的依據(jù)和憑證，歸根結(jié)底，它是一種身份。占用行政編制還是事業(yè)編制，表明不同的身份，分屬不同的序列，享受不同的福利待遇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著政府財(cái)政、人事制度的漸進(jìn)改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，因而可以在核定的機(jī)構(gòu)編制之外進(jìn)行自由裁量。譬如，地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不得不行使自由裁量權(quán)，造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)有人員（即財(cái)政供養(yǎng)人員）大于經(jīng)審批的編制員額現(xiàn)象，超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問(wèn)題就隨之衍生。這對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理提出了挑戰(zhàn)，迫使它重新思考如何才能管住實(shí)有人員的非理性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

3政府運(yùn)行成本不斷增加。政府運(yùn)行既有經(jīng)濟(jì)成本，又有管理成本，還有政治成本。經(jīng)濟(jì)成本具體表現(xiàn)為政府運(yùn)行過(guò)程中的物質(zhì)耗費(fèi)。經(jīng)濟(jì)成本的高漲形成財(cái)政壓力甚至是負(fù)擔(dān)，使政府無(wú)法把大量財(cái)政收入真正用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此時(shí)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮編制尤其是實(shí)有人員的規(guī)模就成為當(dāng)務(wù)之急。就管理成本而言，迄今為止，任何一個(gè)公共部門都無(wú)法擺脫“帕金森定律”的魔咒?，F(xiàn)實(shí)中，隨著實(shí)有人員代數(shù)級(jí)數(shù)增加，公共部門內(nèi)部之間、部門彼此之間的關(guān)系數(shù)則呈幾何級(jí)數(shù)增加，產(chǎn)生常見(jiàn)的諸如公文旅行、文山會(huì)海、推諉扯皮等現(xiàn)象，這種內(nèi)部損耗帶來(lái)了無(wú)形的效率損失。在通訊高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，公共部門人員增加以及管理效率下降的負(fù)面信息和評(píng)價(jià)會(huì)快速傳輸給普通民眾，加上其它社會(huì)不公正現(xiàn)象的存在，民眾的不滿情緒就會(huì)逐漸積貯并發(fā)酵，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)。這就是政治成本。正是由于經(jīng)濟(jì)成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫循著因果鏈條找尋問(wèn)題形成的原因，從控制實(shí)有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。

一、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的意義和指導(dǎo)思想

黨的十四屆五中全會(huì)提出的跨世紀(jì)宏偉藍(lán)圖和實(shí)行兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，是全黨和全國(guó)各行業(yè)的共同奮斗目標(biāo)。事業(yè)單位分布在政治、經(jīng)濟(jì)、人民生活和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域，集中了我國(guó)大部分專業(yè)技術(shù)人才，擁有大量先進(jìn)的設(shè)備、設(shè)施，既是科學(xué)研究、理論宣傳的骨干力量，又是第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，肩負(fù)著社會(huì)主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)的雙重責(zé)任，對(duì)于實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)的宏偉目標(biāo)，起著至關(guān)重要、不可替代的作用。

事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。多年來(lái)，事業(yè)單位為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但也要看到，事業(yè)單位主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和發(fā)展起來(lái)的，與逐步建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有許多不適應(yīng)的地方。政事職責(zé)不分，社會(huì)化程度不高，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，以及缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自我發(fā)展、自我約束機(jī)制，發(fā)展和需要有所脫節(jié)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)臃腫、人員結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，還比較普遍地存在。同時(shí)，在事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理工作中，還存在著多頭審批、盲目發(fā)展、缺乏宏觀規(guī)劃的現(xiàn)象。這不僅降低了事業(yè)單位的活力和效益，使之難以很好地承擔(dān)起自身的職責(zé)，而且加重了主管部門的管理負(fù)擔(dān)，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。為此，要把事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革提到重要的日程。

事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平同志建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論和黨的基本路線為指導(dǎo)，按照以同志為核心的黨中央的統(tǒng)一部署，遵循政事分開(kāi)、推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化的方向，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機(jī)與活力的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和自我約束機(jī)制。改革的基本思路是：確立科學(xué)化的總體布局，堅(jiān)持社會(huì)化的發(fā)展方向，推行多樣化的分類管理，實(shí)行制度化的總量控制。

二、遵循政事分開(kāi)的方向

1、合理劃分黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的職責(zé)。事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職責(zé)原則上要交歸行政機(jī)關(guān)。對(duì)一時(shí)難以劃分的職責(zé)，可以作為過(guò)渡，按審批權(quán)限經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)或機(jī)構(gòu)編制部門審核報(bào)黨委或政府批準(zhǔn)，通過(guò)授權(quán)方式交由事業(yè)單位承擔(dān)。黨政機(jī)關(guān)分離出來(lái)的一些輔助性、技術(shù)性的工作，事業(yè)單位要積極承擔(dān)起來(lái)，以促進(jìn)機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)變，但不應(yīng)因行政機(jī)構(gòu)和行政編制數(shù)額的限制，將行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為事業(yè)單位。