1財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問題

1．1項(xiàng)目立項(xiàng)存在論證不充分、審批不科學(xué)的問題資料顯示，從影響程度上說，立項(xiàng)決策與工程設(shè)計(jì)兩個環(huán)節(jié)，對于最終項(xiàng)目投資費(fèi)用的影響比例達(dá)90%以上。由此，從重要性上看，前期準(zhǔn)備對于項(xiàng)目整體的投資至關(guān)重要。然而，在實(shí)際過程中，處于利益的考慮，項(xiàng)目單位往往急功近利或者疲于應(yīng)付，使得項(xiàng)目短期內(nèi)反復(fù)改造，造成浪費(fèi)。另外，部分單位由于前期不重視，使得施工中相應(yīng)的設(shè)計(jì)圖紙頻繁變化，導(dǎo)致項(xiàng)目投資難以掌控。而更有甚者，為了爭取項(xiàng)目，有的單位在開始故意壓縮投資預(yù)算，等待項(xiàng)目獲批后再要求追加投資。諸如此類城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)建項(xiàng)目建設(shè)等過程中，因?yàn)檎撟C不充分，審批不科學(xué)等問題，為項(xiàng)目的最終決策留下了隱患。

1．2項(xiàng)目監(jiān)管存在監(jiān)管不充分，機(jī)制不健全的問題計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)以及監(jiān)督等行政管理部門對政府投資項(xiàng)目管理上履行著各自不同的職責(zé)，但是在實(shí)際工作中卻存在相關(guān)部門對項(xiàng)目投資監(jiān)管不夠充分，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全的情況。一方面，計(jì)劃部門在職責(zé)上對于項(xiàng)目規(guī)模、投資預(yù)算、施工建設(shè)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)等負(fù)有責(zé)任，然而實(shí)際過程中，很多項(xiàng)目存在著超預(yù)算、超規(guī)模的問題，對此，計(jì)劃部門卻沒有形成有效的控制。另一方面，從職能上，財(cái)政部門對于政府投資項(xiàng)目從預(yù)決算的角度，實(shí)施了審核，然而不可回避的是，這類審核多數(shù)都是事后審核，由此具有很大的局限性。

1．3項(xiàng)目設(shè)計(jì)存在控制意識缺位的問題從程序上說，完成項(xiàng)目投資決策之后，工程設(shè)計(jì)是控制工程造價(jià)的重要環(huán)節(jié)。不過，在實(shí)際過程中，項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)卻存在不少問題。其一，由于在制作項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案時，設(shè)計(jì)費(fèi)的收取依據(jù)投資額，這類收取基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)則會使得設(shè)計(jì)單位或者人員，處于經(jīng)濟(jì)效益的考慮，對于建設(shè)規(guī)模與投資額的制定上往往與實(shí)際相距甚遠(yuǎn)。其二，由于精細(xì)管理思維的缺乏或者由于前期考慮不周，設(shè)計(jì)人員前期設(shè)計(jì)不到位所帶來的問題往往都會由項(xiàng)目最終來買單，最終導(dǎo)致方案頻繁變更，從而帶來投資追加。其三，由于在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案大多采用的是概算，如果質(zhì)量不高，則會產(chǎn)生漏項(xiàng)、重復(fù)計(jì)項(xiàng)等問題，更嚴(yán)重的或許會存在認(rèn)為估算的問題，最終給設(shè)計(jì)的科學(xué)性與準(zhǔn)確性大打折扣。

1．4項(xiàng)目招投標(biāo)沒有完全納入招投標(biāo)管理由于一些項(xiàng)目的時限、專業(yè)性及項(xiàng)目本身大小等原因，部分項(xiàng)目未進(jìn)行公開招投標(biāo);部分項(xiàng)目僅對主體建筑采取招標(biāo)，而對附屬設(shè)施如圍墻、道路、綠化等附屬工程未進(jìn)行公開招投標(biāo)，缺乏競爭性，對設(shè)備和材料不通過政府采購，消弱了對項(xiàng)目投資的有效監(jiān)控。有的項(xiàng)目采取議標(biāo)、邀請招標(biāo)等，使招標(biāo)活動流于形式，加之投標(biāo)施工企業(yè)有時采取抬標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)的做法，使投標(biāo)單價(jià)難以形成規(guī)范的市場競爭力。

1．5項(xiàng)目實(shí)施與管理存在規(guī)范性欠缺的問題項(xiàng)目實(shí)施階段，從工作角度，項(xiàng)目建設(shè)單位對于投資控制起著主要作用。而實(shí)際情況往往是，由于管理模式的局限性、人員專業(yè)性等諸多原因，往往使得工程管理存在很多問題，使得工程造價(jià)失控的問題屢屢出現(xiàn)。一方面，由于建設(shè)單位是項(xiàng)目建成后的受益者，從利益的權(quán)衡角度，其本身就缺乏內(nèi)部監(jiān)控的動力。由此，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會出現(xiàn)合同擅自變更的問題。另一方面，從組織的角度，多數(shù)建設(shè)單位都是臨時組建的，對于建筑技術(shù)、工程經(jīng)濟(jì)等專業(yè)知識往往較為欠缺，對于基建程序與投資規(guī)律等不甚了解，更難以掌握先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法，這為管理不善埋下了隱患。此外，在財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目管理中，同樣存在竣工結(jié)算審查涵蓋范圍不全的問題。例如，有的建設(shè)單位在工程竣工驗(yàn)收后不是積極報(bào)送工程竣工結(jié)算審查資料，而是繞圈子，找路子，逃避竣工結(jié)算審查。

二十多年來，一直從事財(cái)政部門財(cái)會管理工作，曾發(fā)表過十幾篇經(jīng)濟(jì)和財(cái)會管理論文，并獲“中國城市期刊優(yōu)秀論文”評選一等獎。在實(shí)踐中，為滄州市政府撰寫了多篇有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)和企業(yè)發(fā)展的調(diào)研報(bào)告，受到河北省財(cái)政廳和滄州市政府的表彰。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題主要是國際金融市場動蕩多變，世界經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的不確定因素明顯增多，各國政府相繼采取金融援救計(jì)劃，對我國經(jīng)濟(jì)的影響不斷顯現(xiàn)。在這一過程中，財(cái)政的杠桿作用發(fā)生了新的變化，對適度積極、統(tǒng)籌考慮的財(cái)政政策提出了更高的要求。

地方財(cái)政部門會計(jì)管理機(jī)構(gòu)面對新情況、新問題，如何落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，為大財(cái)政服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，成為一個新課題。筆者擬對此作一些簡要的分析，以供同行業(yè)人士參考和借鑒。

一、地方財(cái)政部門會計(jì)管理工作的職能

財(cái)政部門既是國家行政機(jī)關(guān)，又是綜合執(zhí)法部門。因此，財(cái)政干部要按行政法依法行政。行政法分為行政組織法、行政行為法和行政程序法三部分：第一部分主要規(guī)定了執(zhí)法權(quán)限，即“三定方案”中規(guī)定的行政職能；第二部分主要規(guī)定了怎樣執(zhí)法，包括預(yù)算法、會計(jì)法、采購法、注冊會計(jì)師法等；第三部分主要規(guī)定了執(zhí)法的步驟程序。

那么，根據(jù)行政法規(guī)定，地方財(cái)政部門應(yīng)該如何開展會計(jì)管理工作呢？具體來講，一是依據(jù)政府“三定方案”中明確的會計(jì)管理職能（十三條）；二是依據(jù)《會計(jì)法》賦予的會計(jì)管理職能，2007年7月1日實(shí)施的《會計(jì)法》七章五十二條明確規(guī)定：“財(cái)政部門主管全國的會計(jì)工作以及會計(jì)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任”，已經(jīng)成為指導(dǎo)會計(jì)管理工作的最高準(zhǔn)則。

同志們：

利用這次研討會的機(jī)會，我跟大家交流一下，談三個問題：

一、對本次研討會的感受

這次研討會選題非常好，研究的內(nèi)容非常恰當(dāng)，而且非常及時，與當(dāng)前的形勢和審計(jì)發(fā)展的形勢相吻合，脈絡(luò)是相通的。這次會議給我們提供了一個進(jìn)行理論研討、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和交流、交換學(xué)術(shù)意見的機(jī)會。從論文的內(nèi)容看，形式是多樣的，內(nèi)容是豐富的，有理論研究，有經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，有方法探索，有案例分析，還有工作體會。重點(diǎn)和主題是歷次研討會中比較集中和突出的，其中有不少新的視角、新的觀點(diǎn)，也有新的經(jīng)驗(yàn)和做法。從論文的作者看，有搞教學(xué)的，搞研究的，搞實(shí)務(wù)的（相對來說搞實(shí)務(wù)的多些），還有搞理論與搞實(shí)務(wù)相結(jié)合的混合型作者。值得一提的是，中國人民大學(xué)耿建新教授的文章放棄了從概念到概念，從理論到理論的這一學(xué)院式、學(xué)究式的研究方式，真正的走到了實(shí)際工作中，在調(diào)查了城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的基礎(chǔ)上，了有實(shí)踐意義的城市水務(wù)設(shè)施績效考核指標(biāo)體系。他并不是從“三E”或“五E”出發(fā)，而是從水務(wù)的具體工作出發(fā)，這在以往大學(xué)提交的論文中是少見的。從提交論文的總體情況看，有一種現(xiàn)象：實(shí)務(wù)工作者為主寫作的論文或文章表現(xiàn)出希望向理論層次上升；以學(xué)者為主寫作的論文表現(xiàn)出希望向?qū)崉?wù)靠攏。這兩種傾向我們都十分地贊同，這是一個好趨勢，將來需要做得更好，我們希望這兩者最終能夠真正的融合和結(jié)合起來。今后我們會更加鼓勵兩者結(jié)合起來。同時對會議中反映出來的問題，我也來同大家交流一下，希望在以后注意。

1.要發(fā)揮特派辦理論研究會和地方審計(jì)機(jī)關(guān)科研單位的作用。我們不提倡以個人名義論文，一定要通過理論研究會和科研所把一下關(guān)（學(xué)校例外，因?yàn)樗鼪]有這樣的機(jī)構(gòu)），主要是把握一下質(zhì)量。因?yàn)檫@次有一些文章實(shí)際上是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和工作體會。經(jīng)驗(yàn)和體會不是不可以談，但在學(xué)術(shù)會議上應(yīng)以學(xué)術(shù)論文為主，如果談經(jīng)驗(yàn)也一定要上升到一定的層次，有一定的概括，不能只是做法的羅列，不然的話學(xué)術(shù)會議的層次就會受到影響。

2.發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢。這次研討會的一個特點(diǎn)是年輕人多，這個現(xiàn)象在這兩年比較突出，這是一個好現(xiàn)象，應(yīng)該發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢，這一點(diǎn)我們是提倡和鼓勵的。但要提高年輕人的科研能力，提高學(xué)術(shù)思想的表達(dá)能力。這是這次研討會反映出的一個問題。有好的想法表達(dá)出來很平淡，而且對問題總結(jié)的不夠，沒有上升到理論層次。所以對下一代科研主體要加強(qiáng)培訓(xùn)，年輕人也要加強(qiáng)自我訓(xùn)練和修養(yǎng)。作為年輕的科研工作者或者做科研工作，一定要研究一下，怎樣寫學(xué)術(shù)論文，怎樣參加學(xué)術(shù)會議，怎樣在學(xué)術(shù)會議上發(fā)言，提高一下自己的檔次、修養(yǎng)和素質(zhì)，應(yīng)該向上走。我們搞審計(jì)的是智力作業(yè)，是專家型干部，不是普通公務(wù)員，以后肯定還要做大量的科研工作。

自Lucas(1988)以來，許多研究在Samuelson(1958)&Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎(chǔ)上，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、人力資本投資與經(jīng)濟(jì)增長的其他要素相聯(lián)系進(jìn)行了理論和應(yīng)用研究。本文介紹了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與人力資本投資的理論和應(yīng)用研究的最新成果和進(jìn)展，指出了理論和應(yīng)用研究的新趨勢，這對于當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會保障改革進(jìn)程中的養(yǎng)老金計(jì)劃和制度的設(shè)計(jì)將具有重要意義。

一、引言

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障的最重要組成部分，在國外文獻(xiàn)中養(yǎng)老保險(xiǎn)被直接稱為社會保障(Socialse-curitySystem)。按籌資方式的不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制(Pay-as-you-goSystem或UnfundedSystem)和基金制(FundedSystem)兩種類型?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是從社會保障制度產(chǎn)生以來至今大多數(shù)國家采納的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式；而基金制是自20世紀(jì)80年代人口老齡化及養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)政支付危機(jī)以來，一些國家開始試行并逐漸實(shí)施的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

20世紀(jì)60年代以來，在Samuelson(1958)和Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎(chǔ)上，多數(shù)研究通過對個人儲蓄、收入分配、勞動力流動之間關(guān)系的認(rèn)識，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了卓有成效的研究。例如Barro(1974)從遺產(chǎn)動機(jī)的角度、Romer(1986)從個人儲蓄、勞動供給的增長模型討論了現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響等。不過這類研究通常不考慮技術(shù)、人力資本、制度等要素。

自Lucas(1988)和Rome(1990)等的新增長理論形成以來，經(jīng)濟(jì)增長更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)和人力資本等要素的重要作用，于是人力資本積累與物質(zhì)資本一樣也被看作是經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉。此后，許多研究借助于人力資本積累這一橋梁來研究養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同經(jīng)濟(jì)增長之間的聯(lián)系。在人力資本的新增長模型中，教育投入成為衡量人力資本積累水平的一個重要的指標(biāo)，教育投入量、受教育時間與人力資本積累水平三者之間是成正比的，延長受教育時間意味著教本論文由整理提供育投資越多，人力資本積累水平就越高；反之，受教育時間少則教育投資則相對會減少，人力資本積累水平也較低。人力資本投資主體可分為政府和非政府兩類，其中政府對人力資本投資一般表現(xiàn)為財(cái)政性教育投入，而非政府的人力資本投資主體則包括企業(yè)、社會其他經(jīng)濟(jì)組織、學(xué)生家庭以及學(xué)生本人等。但從新近的文獻(xiàn)研究來看，各類研究主要針對養(yǎng)老金制度與政府或者學(xué)生家庭對子女人力資本投資而進(jìn)行，一般不涉及其他非政府主體的人力資本投資(如企業(yè)和社會團(tuán)體對教育的資助)的內(nèi)容，且研究路徑也各有差異。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)與人力資本投資的理論研究

一、研究背景意義

社會保障制度在西方出現(xiàn)后，經(jīng)歷了一個多世紀(jì)的發(fā)展歷程。它為緩和西方國家社會矛盾、促進(jìn)社會穩(wěn)定起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化，原有的以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的社會保障體系，70年代以來就面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，原有體系難以為繼，也不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，越來越高的社會福利開支成為各國政府財(cái)政赤字的主要原因之一。

從上海社?；鸶瘮〈蟀傅秸憬鹑A用社?；鸪垂砂?，從河南淮陽用社保基金換轎車和修建辦公樓案到黑龍江阿城市把社?；鸾杞o企業(yè)作流動資金案，從地方社保機(jī)構(gòu)工作人員用社?；鸪垂砂傅綇V州市十點(diǎn)一八億元基金流失案，近幾年社?；痤I(lǐng)域涌現(xiàn)的一個又一個大案，充分說明我國目前的社?；鸸芾碇贫炔煌晟疲疬\(yùn)作不透明，法律約束力差，難以保障基金安全無恙。截至“十五”期間，勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報(bào)案件高達(dá)%件。此類腐敗案件頻頻發(fā)生，除了腐敗分子無視國家法律，以身試法以外，社?；鸸芾砗捅O(jiān)督機(jī)制本身存在的缺陷也是值的思考的。因此探索完善現(xiàn)有社?；鸬墓芾砟Ｊ?，杜絕此類社?；鸢傅陌l(fā)生，具有十分重要的意義。加強(qiáng)對我國社會保障基金的管理是我國建立和諧社會的要求，也是“十一五”期間我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和百姓養(yǎng)老保障的要求。

社會保障基金的管理是社會保障制度中的一個重要內(nèi)容。隨著社會保障籌資方式的轉(zhuǎn)變，我國社會保障基金有了一定的結(jié)余，但是，根據(jù)中華人民共和國社會保障部的統(tǒng)計(jì)，截止2006年底，全國企業(yè)累計(jì)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)436億元，全國千萬元以上的欠費(fèi)企業(yè)177戶，累計(jì)欠費(fèi)45億元。如何加強(qiáng)社會保障基金的管理，實(shí)現(xiàn)社會保障基金的保值增值，是從根本上解決社會保障資金的缺口，深化我國社會保障制度改革的關(guān)鍵之一。因此，確保社會保障基金的安全與增值是確立社會保險(xiǎn)基金管理模式的基本目標(biāo)。但我國目前“政事合一”的社會保障基金管理模式與這一目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。這種“政事合一”的社會保障基金管理模式主要存在以下方面的問題:籌集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且籌集方式缺乏法律保障;支付辦法不統(tǒng)一且支付標(biāo)準(zhǔn)過高;投資主體及投資渠道單一且基金保值增值性差;基金管理效率低下且擠占挪用現(xiàn)象十分嚴(yán)重;法制建設(shè)滯后且缺乏有效的制衡監(jiān)督體系。由于社會保障基金是對民生直接相關(guān)的問題，所以研究社會保障基金財(cái)務(wù)管理非常重要。

社會保障基金運(yùn)行的監(jiān)管問題在我國社會保障研究中還是一個薄弱環(huán)節(jié)。這主要是因?yàn)?，我國社會保險(xiǎn)基金只是在社會保障制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制改革的過程中形成的，對社會保障基金運(yùn)行的研究還處于較為初級的階段，而對于基金監(jiān)管的研究則更是剛剛起步。因此，社會保險(xiǎn)基金形成后，一直處于分散、無序的管理狀態(tài),導(dǎo)致其經(jīng)常被擠占、挪用、浪費(fèi),?？铍y專用,降低了社會保障的效率。我國社會保障基金管理現(xiàn)狀已經(jīng)表明我國社會保障基金日常監(jiān)管不力,存在社會保障基金監(jiān)管法制建設(shè)滯后，過分依靠行政監(jiān)管系統(tǒng),社會監(jiān)督缺位,中、長期預(yù)警監(jiān)督缺損比較嚴(yán)重,基金投資監(jiān)管機(jī)制很不健全等問題。目前除社會保障基金理事會以外，還沒有一個統(tǒng)一的專業(yè)部門對社會保險(xiǎn)基金的投資實(shí)施具體有效的管理和檢查。

二、國內(nèi)外研究綜述